民族地區新型農村社會養老保險面臨的問題及對策研究

陳巖

摘 要：自2009年新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”）政策誕生以來，近些年來，已經取得了顯著的成效。但在民族地區，受到其民族文化、民族經濟和民族發展三方面特殊性的影響，新農保政策的實施也存在著特殊性。通過B·蓋伊·彼得斯的參與式國家的理論探討發展民族地區新農保政策中公眾參與的參與因子、參與鏈和參與圈的三步路徑。

關鍵詞：新農保；民族地區；參與式國家

根據2010年第六次全國人口普查詳細匯總資料計算，我國人口平均預期壽命達到74.83歲，比2000年的71.40歲提高3.43歲。到2050年，60歲以上老人占總人口的比重將超過30%，社會進入深度老齡化階段。我國的老齡化進程加快，但是，我國卻是世界上第一個“未富先老”和“未備先老”的國家。

一、老齡事業和養老社會保障的政策導向

對于我國的養老保險未來發展趨向，在十八大的報告中曾明確提出“整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，逐步做實養老保險個人賬戶，實現基礎養老金全國統籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制。擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確保基金安全和保值增值。”在農村地區，施行的養老制度是從2009年起開展新型農村社會養老保險，簡稱新農保制度試點工作。在“舊農保”的體制之下，養老金的費用主要由農民繳納，村集體經濟組織只起到了輔助作用，這種養老保險的模式備受詬病，被一度戲稱為“農民交錢養活自己”。而新農保的進步意義在于，首先是實現了資金來源的多元化，由個人繳納、集體補助和政府補貼三部分構成，更好地將政府責任、社會責任和個人責任三者有機地結合起來。

二、民族地區新農保的特殊性問題研究

（一）民族文化的滲透式影響。民族文化不僅是形塑社會保障的一個重要變量，基本上構成了社會保障制度的社會背景。這種互動的辯證關系主要由以下兩個方面構成：首先是民族文化是社會保障制度的人文保障，是影響社會保障的一個基礎性變量；而社會保障制度承擔著維護民族成員的權益，促進民族發展的重要責任。

根據公共政策對象文化的定義，公共政策對象文化是指公共政策對象的價值觀、信仰、思想、規范等文化因素綜合作用而形成的對公共政策的傾向模式。[1] 我國少數民族具有家庭養老的這種傳統觀念，不單純是一種社會觀念，而且是一種深刻的文化認同。[2] 近些年來，隨著生活方式的迅速變化，尊老、敬老、養老的文化似乎正在變弱，一些拋棄老人、虐待老人的社會丑聞逐漸出現，其背后是社會制度、政府管理的缺陷。

（二）民族經濟的現實性影響。受到地理位置、自然環境、歷史文化和人口素質等諸多因素的影響，經濟發展相對滯后，貧困問題一再威脅著少數民族的生存和發展，這也是當前少數民族地區的普遍現狀。[3]雖然我國的新農保已經實現了在全國制度上的全覆蓋，民族地區也同樣在這些制度覆蓋的范圍內，但是，新農保制度全覆蓋和真正的覆蓋還是有一定的區別的。家庭收入情況對民族地區的農村參保情況會產生一定的影響。根據對湖北來鳳縣的調查數據顯示，非常了解與認同“新農保”政策內容的農民有7.5%，認同的有35.5%，民族貧困地區弱勢農民群體對“新農保”的政策還不是很了解。[4]

（三）民族發展的戰略式影響。關于民族地區的社會發展潛力的研究主要是民族地區的人才建設、產業結構。除了教育水平低下之外，自身文化素質和根深蒂固的思想也導致了在推行新型農村社會保障制度時會出現兩個方面的影響：一是社會保障需求多，需求范圍廣，首先全面社會保障的難度很高；二是廣大民族農村地區社會保障體系的管理能力弱、素質低，執行能力又較弱，造成整個社會保障體系極度薄弱，民族地區的新農保政策在制定和實施的過程中都要充分考慮當地的政治、經濟、文化、民族、宗教等因素，如果不結合當地實際情況，社會保障政策的效果就會大打折扣，保障的目標難以實現。

三、基于參與式國家理論的新農保可持續發展的路徑探討

彼得斯曾經在《政府未來治理的模式》一書中提到四種政府未來的治理模式，其中一種就是參與式國家，參與式國家理論的基本假設是傳統官僚制這種層級節制的、由上而下的管理形態限制了員工對其從事工作的參與。參與式國家則更注重低層員工即政府下層的工作人員。由于公共組織和私人部門的不同，這種尋求廣泛參與的對象從政府部門的底層員工擴展到公民參與最后也涉及了協商治理的指向。

（一）明晰參與因子，夯實新農保政策中公民參與的基礎。參與因子指的是個體對新農保政策的體驗中的不同方面。新農保的政策是民生領域的重要政策，是關乎每一位社會成員切身利益的政策。影響這種政策中公眾參與的積極性的因素還是公眾自身對于養老關乎利益的認知水平。每個家庭或者是個人針對養老問題的實際體驗是不同的，這種參與首先是應該包括民族地區新農保的政策對象應該參與其中，基層的工作人員也具有很強的發言權。

（二）打造參與鏈，強化新農保政策中公民參與的能力。整合個體的參與因子，將不同個體的體驗整合分析，再應用于民族地區新農保政策的特殊性構建當中。按照參與公眾的類別整理政策意見，將同一種群體的利益進行整合，確保整合后的方案可以保證這部分群體的利益。將這些紐帶型的利益鏈條再反饋給相關的利益群體，讓他們重新檢視其中的利益關聯。

（三）形塑參與圈，提升新農保政策中公民參與的品質。參與圈是要打造一種公民參與新農保政策的環境。形成一種將利益訴求敢于表達、善于表達、表達清晰、得到反饋的新型政策制定和評估的方式。現階段，我國的公民參與政策路徑并不完善，未來首先要提高公民的政策參與品質，將參與政策過程當做是生活的一部分，充分發揮公民參與權。也要處理好整體利益和局部利益的關系。

參考文獻：

[1]寧國共政策文化分析：公共政策分析的一個重要向度[J]. 西安政治學院學報，2003（05）：78-80.

[2]黃維民.完善我國西部農村少數民族社會保障的戰略考量[M].北京：社會科學文獻出版社，2014：127-138.

[3]李仲先.邊遠民族地區貧困狀況及扶貧建議——以攀枝花市為例[J].攀枝花學院學報，2014，05：32-34.

[4]許芳，徐國虎.民族貧困地區弱勢農民群體“新農保”參保意愿與行為實證分析——基于湖北省來鳳縣的調查[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2013（06）：111-114.

[5][美]B·蓋伊·彼得斯著，吳愛明等譯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2013：33-40.