論協同治理與訴訟合作主義的同質性

摘要：協同治理的核心要旨是國家與國民交織而成共同治理者，協同為社會提供契合需要的公共產品。努力建構起來的多元治理與協同合作的立體圖景成為協同治理理論的重要貢獻，它在很大程度上顛覆了國家與社會的二元政治結構，并為訴訟合作主義的生成奠定了堅實的政治學基礎。訴訟合作主義將合作的精神引入訴訟，重視程序主體間的協同共治，促使程序主體在多元的訴訟合作中發現真實和解決糾紛，與協同治理理論具有極強的同質性。為滿足協同治理理論與訴訟合作主義的現實要求，法院必須擯棄單向的管理者思維，應以司法服務者的姿態與國民協同治理多項司法事務，輸出符合當事人正當利益訴求的司法產品，切實盡到相應的公共責任。

關鍵詞：協同治理；訴訟合作主義；合作；法院；當事人

中圖分類號：D 035 文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.04.02

一、協同治理的真諦：多元治理與協同合作國家與社會之關系滲透到政府的基本框架中，不同國度、不同時代之表現樣態迥然有異，并有流動變化之態勢。然而，具體表現樣態無論如何變化，縱貫其中的脈絡卻巋然不動，即使人類文明的車輪已然駛進法治化、信息化和網絡化的新世紀亦是如此，此即為國家與社會的二元對立。國家和社會被框定為政治結構的兩極，國家依據全體國民的一致授權而生，獨占稀缺的公共權力資源，絕對性支配和行使國家權力，國民只能被動地接受國家的管制。如此，政府和國民分化成統治者和被統治者或者管理者和被管理者，二者之間形成上下層次分明的垂直關系。處于塔頂的管理者自上而下地行使公共權力、配置社會資源，處于塔底的被管理者很少有機會或者不可能參與決策過程或者發表同意與否的意見，只能居于權力的附庸或者從屬的地位。這種單向性的權力行使過程造成權力缺乏必要的制約和監督，權力邊界模糊很容易被濫用以侵犯國民權利。主體間法律地位的不平等也造成社會資源分配的不平衡，極少的社會成員控制絕大多數的社會資源，容易引起絕大多數社會成員的不滿，導致結構性沖突。避免或者消解這種沖突的最佳途徑是改變公權力的單向度行使，引進新的主體共享權力和分解權威，弱化政府的強權色彩，實現從管理者到治理者的角色轉變。協同治理理論的出場也就正合時宜。

“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的不同利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”[1]由此，治理理論擺脫管理理論單向度的運作過程，引入其他公共治理主體抑或私人主體共同參與到公共事務管理過程中。于是乎，國家必須適時調整和擺正自己的位置，而應以在與發展有關的行動網絡中占有重要地位的調停者身份行事[2]。國家以社會秩序的掌舵者身份與其他治理主體持續性合作化解社會的沖突、完成秩序的重構。治理理論不放棄權威，但是政府不能也不應該是權威的唯一來源，其他公共組織或者私人主體依靠合理的規則和程序也可正當生成權威。多元主體和多重權威為協同治理的出場鋪設了良好的舞臺。“協同治理理論是指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業、公民個人共同參與到公共管理的實踐中，發揮各自的獨特作用，組成和諧有序高效的公共治理網絡。”[3]協同治理理論是協同學和治理理論相互結合的產物，集聚了二者共同的制度屬性。

治理主體的多元化是協同治理理論的重要突破。國家不再是治理過程的唯一主體，其他公共組織或者私人主體亦可自主參加到公共事務治理中來，平等享有發表意見的機會。公共事務治理的主角仍是國家，但是國民在公共事務治理過程中的重要性愈發明顯，逐漸獲得了主體地位和可與政府對話和合作的機會。治理主體的多元性是協同治理理論的核心要旨，是形成治理主體多元合作的重要前提。“協同治理的真理性不在于單個主體，而在于多元主體間，由共同目標支撐的主體多元化的協同治理是治道變革的理性選擇。……主體之間的溝通協商呈現出扁平化、網絡化的趨勢，多元主體間互相交往、協作，共同作用于治理客體的過程中，強制與非強制的兼顧和選擇適用取代了強制的普遍適用，柔和說理取代了硬性管制。”[4]如此一來，傳統的上下垂直的治理結構漸漸變成趨向于橫向的治理結構，國家的職責也從威嚴的統治者或者管理者轉至為國民提供公共產品或者公共服務的治理者。換言之，國家和國民成為公共治理的共同治理者，這是協同治理的真諦所在。

支撐國家和國民共同進行公共治理的因素是公共責任。國民的公共責任具有獨立的道德意義，把它從國家的制度責任分離出來是協同治理理論的重要貢獻。這也就意味著，國民在公共治理過程中有責任實施與其身份相契合的相應行為，否則可能遭受不利的倫理后果，比如不能為謀取自己的私利而損害公共利益。公共責任抑制個人的心機盤算，以整個社會的價值觀為尺度衡量個人行為的合適度和正當性。“國民對于社會的公共責任以及個人對自己決定所承擔的后果，將上升為社會選擇過程中的主要法則，多元競爭被不斷引入公共物品的提供與生產過程中。”[5]公共產品的產出過程是國家和國民在公共責任的道德支撐下共同履行治理社會和保衛社會的過程。

西南政法大學學報唐玉富：論協同治理與訴訟合作主義的同質性協同治理依賴主體的內發性塑造權威，它所要創造的結構或秩序不能由外部強加；它主要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動來發揮作用[6]。這樣，每個主體就平等地獲得了參與公共事務的權利，國家的治理過程也不再是單向的權力行使過程，而是充分吸納其他治理主體的參與，容許其發表相應的建議，共同完成公共事務的合理調整。政府主動放棄權力中心的地位，以開放的胸襟接受自己和國民成為公共事務共同治理者的角色，以提供適當的公共產品并以公共服務為宗旨共同合作完成公共事務，從而形成國家與國民間縱向合作以及國民間橫向合作的縱橫交錯的網狀治理過程。毫不諱言，多元主體的互動和合作是協同治理理論的重要標志。發生在不同治理主體間合作的程度有所不同，合作效果也是參差不齊。無論程度和效力有何差異，多元治理主體間的合作卻是不容否認的客觀事實。

協同治理就像一座橋梁銜接起利益出發點不同的政府和國民，賦予其新的使命感和驅動力，無論是政府還是國民都以公共治理者的面目示人，并以為社會提供合格的公共產品為依歸。尤其是逐漸獲得主體地位的國民應該積極承擔公共責任，政府則應保障國民充分的權力行使空間。彼此之間應擯棄不同點，探索共同點，在不同情境和領域中加強多元互動和相互合作，實現利益協調和關系調整，實現協同共治的愿景。因此，政府和國民交織成治理共同體，使得合作治理已經成為公共事務管理不可阻擋的發展趨勢。這實質上意味著國家與社會二元對立的政治觀已經不能適應現代公共事務管理的需要，跳出既有的對立和競爭思維模式，以新的理念縫合國家與社會的斷裂，實現國家與社會的多元合作是治道變革的根本。

二、協同治理與法院角色轉變促成訴訟合作主義法院與當事人之間的關系宛若國家與社會的關系，更確切地說是政府與國民間關系的具體化。有人會提出質疑，法院是執掌司法權的公權力機關，并非政府的組成部分。事實上，這是一種嚴重的誤解。行政權高速擴張使其在權力系統中時時彰顯優勢，致使人們形成行政機構就是政府的誤識。從實然的角度來看，科層制和行政化的觀念滲透到司法系統中，我國的法院系統沾染強烈的行政色彩，進而建立起類似行政化的運作體制，將其歸入到政府結構更加理所當然。因此，政府與國民間關系的解釋框架完全可以適用于民事訴訟中。進而言之，民事訴訟的演進過程中，法院也經歷了從傳統的統治者和管理者到現代的治理者和服務者的角色嬗變，與此同時，當事人的程序主體地位逐漸提高，漸漸地與法院共同成為糾紛解決這一公共事務的治理者。

（一）法院：糾紛解決的管理者

無論是以前還是現在，法院在我國的民事糾紛解決過程中長期占據著主導性地位。“馬錫五審判方式”能夠深深扎根于奉行差序格局的鄉土社會中，主要原因在于法官秉承職權深入農村或者基層，積極調查取證，發現案件真實。一旦訴訟系屬，法官就如同高度權威性的家長一般管理和支配著整個訴訟進程，無論是案件事實的發現、證據資料的調查和提出，還是訴訟程序的進展、法律規范的適用抑或調解方案的提示等均由法官一手壟斷。當事人在此過程中僅僅是審判對象或者訴訟客體，不能也沒有必要參與到事實發現或者法律適用的過程中，造成的結果是法院的權力高度膨脹，當事人的權利急劇萎縮，成為程序附庸或者從屬的地位。民事糾紛的權力資源呈現單極化傾向，缺少程序主體的互動和合作。二十世紀八十年代末開啟的民事審判方式改革試圖弱化法院的職權，建立由當事人承擔訴訟資料提出和案件事實發現職責的當事人主義，確實在很大程度上縮減了法院職權調查證據的范圍，促進了法院權力的反向性萎縮，但并未從根本上撼動法院程序管理者的地位。最明顯的體現就是作為民事訴訟理論建構根基的辯論主義始終未能成為民事訴訟基本原則，即使是2012年8月31日最新通過的《民事訴訟法》對此問題也是緘默不語。法院將當事人未主張的事實作為裁判基礎之時，必將造成與當事人訴權的尖銳沖突。究其本源在于民事訴訟糾紛解決過程中法院處于統治者和管理者的地位，排斥或者限制當事人實質地參與到程序過程中，不可避免地出現權力的單極化以及隨之產生的程序恣意性。

為避免或消減法院職權恣意行使可能產生的不可預期的嚴重后果，當事人的身份獨立和主體確證就成為制度性選擇。由此，當事人主義一度成為我國民事司法改革的路徑。遺憾的是，當事人主義改革的步伐過大，甚至走向了極端，以致遭到司法實踐的直接或者間接的強烈抵制。證據失權制度直觀地表現了當事人主義的興盛與衰落，它要求當事人必須在舉證期限內提交證據，逾期提交的不能作為證據采用。這樣嚴格的證據適時提出主義確實增加了當事人的程序主體性，避免了訴訟突襲，提升了訴訟效率，但當事人為此也承擔了極重的訴訟負擔和敗訴風險。很多案件中當事人逾期提交的證據可以證明要件事實，卻因為沒有在舉證期限內提交就喪失了證據資格，當事人又無法提交其他的證據，法院也不積極運用職權調查權而是直接判決承擔客觀證明責任的一方當事人敗訴。為此，當事人往往訴諸上訴、再審或者信訪等渠道進行法律救濟，法院為了發現案件真實和保證實質正義往往將逾期提供的證據作為認定案件事實的依據，進而推翻下級法院的裁判。其結果是，法院在遇到當事人逾期舉證的時候也常常將其作為證據使用，大大消減了證據失權的適用空間，法院在司法實踐適用證據失權時也是非常慎重。為彌合理論與實踐的巨大分野，現行《民事訴訟法》第65條規定，當事人逾期提交證據的應當說明理由，不說明理由或者理由不成立的，法院也可采納為證據。這既是立法的進步，也是認識的深化。這充分說明，民事糾紛解絕不能單獨依靠當事人自身的力量，法院應在必要的時候積極行使職權，完全消極克制地行使職權無助于公正的實現，也不符合民事訴訟的本質。

（二）法院的新角色：司法服務者

協同治理理論已成為當今公共管理學和政治學的主導性理論，無疑也對法院與當事人角色的重新配置產生深刻的影響。隨著對司法制度功能認識的深入和當事人程序利用者和治理者角色的重視，法院不再被視為單一的程序管理者，而更多地被當作為國民提供司法服務的公權機構。“司法的存在理由完全在于向國民提供服務這一似乎是理所當然的思想，因為包含著與近代司法的理念不相容的成分，所以一直未得到強調。但是在當代社會的條件下，這種思想開始了擴大再生產的過程。……在這樣的現象后面，正在發生一般民眾從司法作用的客體向主體轉化，并積極動員審判來實現對一般政治過程進行參加的意識的革命。”[7]與國民逐漸成為司法的主體相伴而生的是，法院轉變成為國民或者社會提供司法服務的主體。這為我們營造出新的圖景：司法是一種公共權利話語空間，每一個權利受到侵害的國民都有權利用司法，法院應當為國民提供令其滿意的司法服務，而不能人為設定或者抬高進入司法的門檻。生成合格的司法產品是法院的義務，并非對當事人的選擇性恩惠。

法院提供司法服務有著兩種截然不同的方式。一是法院直接介入到司法裁判過程中，這是最為典型的表現形式。這種情況下，法院能動地與當事人共同發現案件事實，征求當事人對擬適用的法律規范的意見，從而輸出令當事人滿意的司法裁判。二是法院不直接介入到糾紛過程中，僅僅為當事人提供程序交涉的公共論壇。“我們要從理論上將法院視為糾紛解決者轉變為作為一種能夠間接控制糾紛（及非糾紛）的全部線索的復合體。與此相適應，爭取正義的問題就從將糾紛當事人訴諸法院的問題，變為另一個問題，即在糾紛當事人所處的場合中如何給予正義。這是法院的功能在間接而小范圍內的發揮。”[8]糾紛如何解決以及正義如何實現都依賴于當事人之間交涉與合作的成果，當事人勢必成為糾紛解決的真正主角，法院僅僅為當事人提供糾紛解決的規范、背景和舞臺，從臺前轉為幕后。最終輸出的司法產品也不再是正式的司法裁判，而是和解協議或者調解協議等自治性契約。法院充分放權給當事人讓其自主地解決糾紛，從而成為民事糾紛的真正治理者。