增減掛鉤對城鄉統籌發展的影響機理與效應研究

張飛

摘要：促進城鄉統籌發展是增減掛鉤政策的重要目標。增減掛鉤主要從城鄉建設用地置換、農村投入及農業轉移人口市民化等三條途徑促進城鄉統籌發展。現實中，由于地方政府的利益追求與相關政策的缺陷，一些地方增減掛鉤的城鄉統籌發展效應受到抑制。因此，需要進一步規范城鄉建設用地置換機制，完善農村投入機制，構建農業轉移人口市民化激勵機制。

關鍵詞：增減掛鉤；城鄉統籌發展；機理

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）08-0035-06

增減掛鉤政策（“城鄉建設用地增減掛鉤政策”的簡稱）是近年來我國土地制度改革的重要成果。根據中央有關規定，城鄉統籌發展是增減掛鉤政策的目標之一。但現實政策實施過程中，違背城鄉統籌發展要求、損害農民農村利益的現象時有發生。政策實施效果為何未達到預期的政策目標？增減掛鉤政策到底是如何影響城鄉統籌發展的？這些問題的研究，無疑對于完善增減掛鉤政策、促進城鄉統籌發展具有重要意義。

增減掛鉤對城鄉統籌發展的影響已引起學者們的普遍關注，但目前尚未形成共識，大致分為兩種截然不同的觀點。一種觀點認為增減掛鉤有利于促進城鄉統籌發展，是城鄉統籌發展的有力抓手。如李旺君等人認為增減掛鉤有利于改善農民生產生活條件，引導農民有序進城，統籌安排城鄉工作；葉裕民認為增減掛鉤能夠使城市邊遠地區居民分享城市土地增值收益，推進鄉村農業規模經營，推進城鄉土地要素流動。另一種觀點則認為增減掛鉤是新時期的圈地運動，是城市發展主義意識形態霸權對農村鄉土生活方式的惡性破壞，不利于城鄉統籌發展。如陳錫文指出，增減掛鉤固然解決了城鎮擴張缺地的問題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉村和農民；葉敬忠等人認為在“發展主義”思維指導下，增減掛鉤必然導致強征強拆，農民“被上樓”和失地；田孟認為增減掛鉤雖然帶來了自上而下的國家資源輸入，卻難以與自下而上的農民或農村的需求偏好相對接，解決不了“城鄉統籌”的問題。綜上所述，關于增減掛鉤對城鄉統籌發展的影響，學界已取得了豐富的研究成果，有助于我們認識這一問題，但現有研究過多關注增減掛鉤對城鄉統籌發展的影響效應，而忽視影響機理的研究。因此，本文試圖理清增減掛鉤對城鄉統籌發展的影響機理，在此基礎上分析其影響效應，并提出提升增減掛鉤促進城鄉統籌發展效應的建議。

一、對增減掛鉤政策的基本認識

增減掛鉤政策起源于2004年國務院28號文件《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》的規定：鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。為了貫徹這一文件精神，

國土資源部相繼出臺了一些文件，明確政策的基本要求，推進增減掛鉤試點工作，目前已有29個省份參加了試點工作。從政策脈絡看，增減掛鉤政策是我國土地制度漸進式改革的產物，是在既定城鄉二元土地管理體制中的創新成果；從政策目標看，增減掛鉤政策集多種性質于一身，承擔了多重政策目標；從政策手段看，土地發展權轉移是增減掛鉤政策的主要手段。

1.增減掛鉤政策是我國土地制度漸進式改革的產物

與其他制度改革一樣，我國土地制度改革也遵循漸進式改革原則，增減掛鉤政策就是我國土地制度漸進式改革的成果。增減掛鉤政策的創新主要表現在：一是開辟了一個獨立于土地利用年度計劃指標體系以外的指標來源，即掛鉤周轉指標。在增減掛鉤政策出臺之前，土地利用年度計劃指標是地方政府獲取城市建設用地指標的唯一合法途徑，而增減掛鉤政策則為地方政府獲取城市建設用地指標提供了一條新的途徑，這在一定程度可以緩解部分地區用地指標緊張的局面。二是改變了土地征收中土地增值收益的分配格局。在增減掛鉤政策出臺之前，土地征收中土地增值收益主要在被征地農民、企業與政府之間分配，而增減掛鉤政策則使拆舊區的農民及農村也可以分享到土地增值收益，這有利于增加對農村地區的投入，促進城鄉統籌發展。增減掛鉤政策雖然在上述兩個方面有所創新，但仍然沒有突破城鄉二元的土地管理體制，沒有改變農村集體建設用地只有通過土地征收才能進入市場、政府壟斷土地一級市場的局面。

2.增減掛鉤政策具有多重政策目標

增減掛鉤政策是一種集多種性質于一身的政策，承擔了多重政策目標。一是優化城鄉建設用地結構、保護耕地。面對我國城鄉建設用地同時增長、耕地保護形勢越來越嚴峻的局面，增減掛鉤政策試圖通過將農村建設用地復墾為耕地、減少農村建設用地與增加城鎮建設用地相掛鉤的方法，實現優化城鄉建設用地結構、控制建設用地總量及保護耕地的目的。二是促進經濟增長。目前，一些地區尤其是經濟發達地區普遍感覺用地指標不夠用，出現“項目等地”的現象，制約了當地的經濟發展。增減掛鉤政策為這些地區增加城鎮建設用地指標提供了一條合法途徑，有利于這些地區打破土地瓶頸，實現經濟快速增長。三是促進城鄉統籌發展。增減掛鉤政策試圖通過土地要素在城鄉之間流動，引導資金、人力要素在城鄉之間流動，從而促進城鄉統籌發展。

3.土地發展權轉移是增減掛鉤政策的主要手段

土地發展權轉移是指將一塊土地進行非農開發的權利，通過市場機制轉移到另一塊土地。土地發展權轉移之后，發展權在轉出地塊上作廢，而在接受地塊上可以與其已有的發展權累積。增減掛鉤政策就是運用土地發展權轉移這一政策手段來實現政策目標，只不過增減掛鉤中土地發展權轉移一般是由政府主導，而不是市場主導。增減掛鉤升級版——地票交易則更加突出土地發展權轉移的本質，所謂“地票”實際上就是農村建設用地主要是宅基地的發展權的貨幣化形式。

二、增減掛鉤對城鄉統籌發展的影響機理

城鄉統籌發展，就是要將城市和鄉村作為一個整體，統一制定發展戰略規劃，通過城市反哺農村、工業反哺農業的形式，在努力加快工業化和城市化進程的同時，不斷增加對農業部門和農村地區的各種投入力度，大力發展農村城市化、工業化和農業現代化，以逐漸縮小城鄉之間的發展差距，徹底改變城鄉二元結構的現狀，實現城鄉協調發展。下文將從城鄉建設用地置換、農村投入及農業轉移人口市民化三個方面闡述增減掛鉤對城鄉統籌發展的影響機理。如圖1所示。endprint

1.增減掛鉤—城鄉建設用地置換—影響城鄉統籌發展

城鄉統籌發展并不是只發展農村，不發展城市，而是城鄉共同協調發展。當前，為了保護耕地，國家采取偏緊的城鎮建設用地供給模式，致使一些地區城鎮建設用地指標緊張，制約了當地經濟的發展。增減掛鉤則給地方政府提供了一條獲取城鎮建設用地指標的新途徑，地方政府只要將農村建設用地主要為宅基地整理復墾為耕地，就可以獲得等量的城鎮建設用地指標。這有助于那些城鎮建設用地供需矛盾突出的地方突破土地瓶頸，促進城鎮進一步發展，進而影響城鄉統籌發展。

2.增減掛鉤—農村投入—影響城鄉統籌發展

我國的“城鄉統籌發展”戰略主要是針對城鄉居民收入差距拉大、城鄉基礎設施與基本公共服務差別大的現實所提出來的。因此，實現城鄉基礎設施一體化與基本公共服務均等化，進而促進城鄉居民收入均等化是城鄉統籌發展的主要目標。而要實現這一目標，當前重點是要加大對農村的投入，推進農村基礎設施建設與農村基本公共服務提供。如圖2所示，增減掛鉤一方面通過返還土地增值收益、整合涉農轉移支付資金及引導社會資金，增加農村基礎設施建設與基本公共服務提供的資金；另一方面通過促使農民集中居住與耕地適度規模經營，降低農村基礎設施建設與基本公共服務提供的成本，從而促進城鄉基礎設施一體化與公共服務均等化，推進城鄉統籌發展。

第一，增減掛鉤可以增加農村基礎設施建設與基本公共服務提供的資金。一是增減掛鉤可以向農村地區尤其是遠郊農村地區返還土地增值收益。隨著經濟增長，工業化與城市化推進，我國近郊農村土地產生巨大的增值收益，部分土地增值收益也留在了近郊農村，而遠郊農村很難直接分享這部分土地增值收益，致使我國不僅存在城鄉差別，也存在“鄉鄉差別”。增減掛鉤則通過將遠郊農村建設用地發展權轉移到近郊地區，分享土地增值收益，從而增加對遠郊農村的投入。二是增減掛鉤作為特殊的載體，可以整合各部門涉農轉移支付資金，提高這些資金的使用效益。近年來，中央許多部委每年都有大量資金投入農村，這在一定程度上改善了農村的基礎設施與公共服務狀況，但由于部門之間缺乏協調，資金難以發揮整體效應，致使資金的使用效益不是很高。增減掛鉤需要許多部門參與，正好可為各部門提供一個協調平臺，整合各部門的涉農轉移支付資金，提高資金的使用效益。三是政府還可以通過增減掛鉤項目引導社會資金投入農村，進一步增加對農村的投入規模。

第二，增減掛鉤可以降低農村基礎設施建設與基本公共服務提供的成本。一是增減掛鉤可以通過農民集中居住降低提供成本。長期以來，我國農村的基礎設施與公共服務和城市差距較大，造成這一現象的主要原因是“城市偏向”的思想和政策，但是農村的居住點分散，基礎設施和公共服務設施建設的成本較高也是一個客觀原因。而現在增減掛鉤能夠實現農民集中居住，有利于降低農村基礎設施建設與基本公共服務提供的成本。二是增減掛鉤可以通過耕地適度規模經營降低提供成本。目前我國耕地細碎化現象嚴重，農業生產的規模化、專業化、機械化難以實現，農業生產基礎設施建設與基本公共服務提供的成本較高。而增減掛鉤可以通過整理復墾等手段，使耕地集中連片，降低農村基礎設施建設與基本公共服務提供的成本，推進現代農業發展。

3.增減掛鉤—農業轉移人口市民化—影響城鄉統籌發展

農業轉移人口市民化，一方面可以增加城鎮集聚效應，促進城鎮集約發展；另一方面也為耕地適度規模經營提供了可能，有利于現代農業和農業產業化的發展。因此，農業轉移人口市民化不僅是城鄉統籌發展的題中之義，也是城鄉統籌發展的關鍵節點。如圖3所示，增減掛鉤主要從分享土地增值收益、集中居住及人地脫鉤等方面影響農業轉移人口市民化，進而影響城鄉統籌發展。

第一，增減掛鉤尤其是地票交易使得農民可以分享土地增值收益，通過出售掛鉤周轉指標獲得一些資金，這些資金可以作為愿意進城的農民家庭在城市落戶的起步資金。

第二，增減掛鉤促使農民集中居住，為農民轉變生產生活方式、集中學習培訓提供了可能，有利于提高農民的素質與職業化水平，滿足農民精神文化生活需要，從而為他們轉變為市民奠定基礎。

第三，增減掛鉤只是地地掛鉤，致使人地脫鉤，從而制約農業轉移人口市民化。增減掛鉤政策本質上是給地方政府開口子搞發展的土地權力而不是給農民工在就業地安居的民生權利，是地地掛鉤，而不是人地掛鉤。增減掛鉤最多只是解決了近郊本地戶籍農民市民化問題，而并未將省出的土地指標用于人口城市化，對于解決城市化的本質問題即遠郊農民市民化問題很少助益，這顯然不利于農業轉移人口市民化。

三、增減掛鉤對城鄉統籌發展的影響效應

1.增減掛鉤對城鄉統籌發展的影響效應的總體評價

第一，城鄉建設用地置換途徑的效應具有兩面性。地方政府之所以歡迎增減掛鉤政策，主要原因在于該政策可以進行城鄉建設用地置換，獲取城鎮建設用地指標。在增減掛鉤中，地方政府最積極的工作就是進行城鄉建設用地置換。因此，到目前為止，城鄉建設用地置換途徑對城鄉統籌發展的影響最明顯，但是這種影響并不一定是積極影響。如果沒有將城鄉建設用地置換與其他兩條途徑相結合，則結果不僅不能促進城鄉統籌發展，反而會繼續拉大城鄉差距。

第二，農業轉移人口市民化途徑的效應不明顯。由于現行增減掛鉤政策并未以農民市民化為本，增減掛鉤對農業轉移人口市民化的作用有限，進而由農業轉移人口市民化途徑產生的對城鄉統籌發展的影響也不明顯。

第三，農村投入途徑的效應最為關鍵。在城鄉建設用地置換、農村投入及農業轉移人口市民化三條途徑中，城鄉建設用地置換途徑主要是促進城鎮發展，農業轉移人口市民化途徑由于政策缺陷對城鄉統籌發展影響不大。因此，在當前“城鄉統籌發展重點在鄉”的形勢下，農村投入途徑的效應最為關鍵。對農村投入越多，越有利于加快實現城鄉基礎設施一體化與基本公共服務均等化，增減掛鉤的城鄉統籌發展效應就越大。endprint

2.部分地區增減掛鉤的城鄉統籌發展效應受到抑制的原因

根據前文分析，目前增減掛鉤的城鄉統籌發展效應主要取決于對農村的投入情況，即土地增值收益返還農村地區的情況。雖然有關政策規定，“經批準將節約的指標少量調劑給城鎮使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農村”。但實際上土地增值收益究竟能返還多少，農民能分享多少土地增值收益，主要由當地政府決定。這也是增減掛鉤的城鄉統籌發展效應具有區域差異性的主要原因。現實中，確實有一些地方在實施增減掛鉤過程中，僅僅將增減掛鉤看作城鄉建設用地置換的途徑、獲取城鎮建設用地指標的手段，忽視向農村返還土地增值收益，從而抑制了增減掛鉤的城鄉統籌發展效應。其原因主要有兩大方面。

第一，部分地方政府追求短期利益最大化。在現行體制下，財政收入最大化與經濟增長速度最大化是地方政府的主要目標。顯然，在短期內，將資金投向城市而不是農村更有利于實現這兩個目標。因此，現實中，一些地方政府在增減掛鉤政策實施過程中，并沒有按照規定將土地增值收益全部或大部分返還給農村和農民，從而導致農民拆遷補償較少、農民換房成本較高、集中安置小區配套設施不齊全等損害農村農民利益的現象。

第二，增減掛鉤政策、宅基地制度缺陷使得土地增值收益未返還農村地區成為可能。一是現行增減掛鉤政策沒有對土地增值收益返還農村地區制定具體的實施細則，缺乏此方面的考核及懲罰機制，從而使地方政府在政策實施過程中享有較大的自由裁量權，其利益得到最大程度保障，而農民的利益可能被忽視。二是現行宅基地制度僅規定，宅基地所有權歸集體所有，農民只具有長期使用權，宅基地被集體收回時，農民可獲得適當補償，但沒有明確集體土地所有權的主體，界定“長期”的含義、補償標準。這樣，少數鄉（鎮）、村領導作為集體代表就可能隨時收回農民宅基地，并按自己對宅基地的估值給予農民補償，從而使得增減掛鉤中地方政府截留土地增值收益、減少給農民的補償成為可能。

四、提升增減掛鉤對城鄉統籌發展效應的建議

1.規范增減掛鉤中城鄉建設用地置換機制

第一，明晰農村宅基地產權，加快推進農村宅基地確權登記工作。界定農民對宅基地的使用權為永久性用益物權，確定宅基地被收回時的補償標準，賦予宅基地使用權的轉讓、抵押、擔保等權能，探索宅基地有償使用制度。加快推進農村宅基地確權登記發證工作，以便農民可以憑借自己的產權證書，保護自己的權利。

第二，堅持規劃先行，編制高質量的增減掛鉤規劃。在土地利用總體規劃、城鎮規劃、村莊規劃、城鎮經濟發展計劃、農業發展規劃的指導下，因地制宜地編制“增減掛鉤”規劃及年度規劃，提高規劃科學性和前瞻性，嚴格按相關規劃有序實施方案，并且以規劃約束力維護“增減掛鉤”的長期機制，堅決杜絕以追求政績工程為目的的短期行為。

2.完善增減掛鉤中農村投入機制

第一，建立土地增值收益返還農村的保障機制。一是將土地增值收益返還農村的相關事宜具體化，明確土地增值收益的內涵、返還方式、期限和比例，以及返還土地增值收益的用途、使用程序等問題。二是豐富考核內容，將土地增值收益返還農村的情況作為重要的考核內容。同時，要建立責任追究機制，沒有及時足額將土地增值收益返還給農村地區的應受到嚴格的懲罰，這種懲罰不僅應該包括對政府的懲罰，還應該包括對相關責任人的懲罰。三是保障農民的知情權、參與權及受益權，以有效約束地方政府的行為。

第二，允許并規范掛鉤周轉指標跨縣域流轉。允許掛鉤周轉指標跨縣域流轉，有利于增加掛鉤周轉指標的增值收益，從而增加對農村的投入。但從部分省份已開展的跨縣域流轉試點來看，跨縣域流轉也存在誘發腐敗、損害耕地保護等風險。為此，一是要選擇合適的試點地區，應盡量選擇在那些實施現行增減掛鉤項目比較規范且積累了豐富經驗的地區開展試點工作；二是要建立嚴密、規范、科學的掛鉤周轉指標跨縣域流轉程序，建立全過程、多方參與的監督體制；三是有序推進跨縣域流轉試點工作，嚴格控制跨縣域流轉規模。

第三，推進耕地適度規模經營與農民集中居住，提高農村投入的使用效益。以增減掛鉤為契機，推進耕地適度規模經營與農民集中居住，轉變農民傳統的生產生活方式。在保障整理復墾出來耕地質量的基礎上，組建農地股份合作社，對整理復墾出來的耕地進行適度規模經營，發揮其規模效應和示范效應。推進未轉移到城鎮的農民集中居住，完善集中安置小區的基礎設施與公共服務設施，提升小區服務水平，積極吸引居民參與小區管理，加強農民集中培訓，讓居民自覺改變不良的生活和衛生習慣，逐步提高農民的素質與職業化水平。

3.構建增減掛鉤中促進農業轉移人口市民化激勵機制

對于有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口，可以借增減掛鉤機會鼓勵他們退出宅基地，有序市民化。這不僅可以顯化宅基地的價值，使退出者獲得一些收入；而且可以減少資源的浪費，因為這些人很少回農村居住，在農村再建新宅是一種資源浪費。為此，需要構建增減掛鉤中農業轉移人口市民化激勵機制。

第一，建立宅基地自愿有償退出機制。對于已在城鎮落戶的居民，其自愿退出宅基地不僅應獲得合理的補償，還應獲得一定的物質獎勵。對于準備進城的農民，其自愿退出宅基地，在進行合理補償的基礎上，也應給予一定的其他獎勵，如購買城鎮商品房享受財政補貼，在定居地享有獲得保障房的權利，放開在定居地落戶限制，優先提供就業機會等。

第二，建立人地聯動機制。土地流動的方向應該取決于人口流動的方向，“地隨人走”。為此，可以將農業轉移人口落戶作為掛鉤周轉指標落地的一個必要前提。一個地區如果希望能有更多的掛鉤周轉指標落地，就必須解決更多的農業轉移人口落戶問題。這可以有效地遏制地方政府獲取掛鉤周轉指標的沖動。

4.其他方面保障措施

第一，改革“以GDP為核心”的地方政府政績考核評價體系。在增減掛鉤中，一些地方政府之所以侵犯農民權益，無非是想促進經濟短期內快速增長和增加財政收入，進而實現政績最大化。因此，提升增減掛鉤促進城鄉統籌發展效應，必須改變現行的“以GDP為核心”的地方政府政績考核評價體系，新型地方政府政績考核評價體系應充分反映“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念。endprint

第二，轉變“土地驅動型”的經濟增長方式。在“土地驅動型”經濟增長方式下，城鎮建設用地指標與經濟增長速度直接相關。尋求更多的城鎮建設用地指標便成為地方政府實現任期內經濟增長速度最大化的重要工作。因此，在增減掛鉤中，才會出現強拆強建，農民“被上樓”等損害農民利益的行為。所以，提升增減掛鉤促進城鄉統籌發展效應，需要將“土地驅動型”經濟增長方式轉變為“創新驅動型”經濟增長方式，降低經濟增長對土地要素供給的依賴，減少經濟增長中的土地資源消耗。

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責任編輯：澍文endprint