高等職業學校混合所有制改革：基本樣態、阻礙因素、動因與啟示

方法林

摘要：高等職業學校混合所有制改革一時間成教育界關注的熱點問題，國務院連續召開會議和發文，大力支持和探索高職院?；旌纤兄妻k學，文章梳理了相關文獻、政策、辦學的現狀，闡述了當前高職院校混合所有制辦學的基本樣態、阻礙因素、主要動因，并提出了高職院校探索混合所有制辦學的措施，為將來的改革推進提供一些參考依據。

關鍵詞：職業教育;混合所有制;基本樣態;阻礙因素

中圖分類號：G712 ? ? 文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1674-9324（2016）40-0251-03

一、基本樣態

（一）職業教育注入了新概念，戰略地位逐步達到認可

2014年，國務院以及相關部委三次將“股份制”、“混合所有制”的概念推到了公眾視野以及職業教育界。首次是2月28日召開的國務院常務會議，由總理李克強主持，會議的主要精神是鼓勵高職院校探索發展混合所有制辦學。到當年5月2日《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》出臺，決定中再次明確了高職院?；旌纤兄频闹匾浴＿@是十八屆三中全會后，官方涉及教育文件中將“股份制”、“混合所有制”這個經濟領域的專業術語首次引入職業教育的新概念。當年6月16日《現代職業教育體系建設規劃》出臺，這是由教育部、國家發展改革委員會、財政部、人社部等六部門聯合印發的文件，規劃中明確支持社會資本辦學，高職院校要改革創新辦學模式，探索混合所有制辦學。

（二）教育領域出現了多種形態的教育模式

教育領域“股份制”、“混合所有制”探索與時俱進，形成臺州模式、溫州模式、浙大模式、海南模式、南通模式等。早在20世紀末，我國一些地區的教育領域就開始嘗試“股份制”辦學。先后有浙大模式、臺州模式、溫州模式、海南模式、南通模式等“混合所有制”辦學模式應運而生。被公認為“教育股份制”發端的浙江臺州椒江的書生中學就是典型的案例，1996年，由椒江區教育局牽頭，32個企事業單位和個人共同投資入股成立書生教育事業有限公司，并投資建設書生中學。而在高職領域第一個吃螃蟹舉辦“混合所有制”高校的是蘇州工業園區職業技術學院，組建了由政府、企業、學院管理層共同持股的混合所有制學校，成立學院最權威的決策機構董事會，構建了新型職業教育多元化的產權結構。2000年初，海南省在政府主導和協調下由省教育廳、?？谵r工貿股份有限公司和海南廣播電視大學共同出資舉辦了海南職業技術學院。2012年6月由江蘇江海科教開發有限公司與江蘇省教育廳直屬教育發展投資中心共同舉辦南通紫瑯職業技術學院。

（三）公辦院校持觀望態度，民辦院校“求混”熱情高漲

公辦院校“混合所有制”的改革是建立在產權的基礎上，一旦國有獨資的產權性質發生變化，變為由幾方面投資人組成的產權體系，加之現在改革的法律、法規、制度、政策還不明朗，勢必會造成現有公辦院校的管理者的權利受到制約，廣大基層一線的教師員工身份待遇問題包括事業編制、職稱評定、社會養老保險、公積金等都會受到影響，當這些合法權益得不到保障甚至受損的時候，改革的進度和熱情就會大大打折甚至直接抵制。而民辦學校為了獲得與公辦學校平等的辦學待遇而熱情高漲，積極“求混”的熱情也是因為當前辦學的招生困難、經費吃緊、教師流動性大、思想不穩定等多種因素造成的。

二、阻礙因素

（一）適用政策法規的對抗與缺失

十八屆四中全會指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提，堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，可見職業院?！盎旌纤兄啤钡母母锪⒎☉刃小，F行的高等教育相關法律法規有《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》《行政事業單位國有資產管理辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》，但這些相對“混合所有制”辦學的相關法律和法規還不夠。對抗：（1）現行的文件和原有的法律與“混合所有制”精神存在對抗性?！吨腥A人民共和國教育法》第三十八條規定中指出，高等學校依法享有自主管理和使用其財產，但又規定不得將其財產挪作他用，不如對外投資等。（2）近年的文件《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》、《現代職業教育體系建設規劃》都提出要積極地探索和發展混合所有制辦學，而混合所有制的基礎是實施股份制，采用多方產權的一種混合是職業教育混合所有制改革繞不開的問題?！督逃ā分械倪@樣規定使高職院校混合所有制在實踐中不知所措，拿什么與投資方混合？（3）職業教育的公益性與民營資本的逐利性之間對抗?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》第三條的主要精神民辦教育是公益事業，但第五十一條又提出可以取得合理回報。缺失：（1）從學理和法理上，我國的根本大法《憲法》到目前為止并沒有提及高等職業學院可以推行與不同的資本之間開展“混合所有制”改革的相關法條。（2）教育發展的根本法律《中華人民共和國教育法》第十二條規定，國家鼓勵高等學校開展多方合作辦學，優勢互補，提高資源效率，但沒有提及“混合所有制”的辦學方向。（3）《民法通則》中只有“企業法人”、“機關事業單位”、“社會團體法人”三種法人形式，但學?；旌弦院髮儆谀囊活悰]有規定?；旌舷碌穆殬I院校如何注冊？如何確定其法律地位和機構屬性？都沒有顯性的制度和政策。（4）《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號）并沒有“非經營性轉經營性”的規定，僅提及事業單位國有資產可自用或出租、出借、對外投資和擔保。教育行政部門作為教育教學業務主管部門，沒有資產管理職能，直接組織以辦學資產為核心的股份制、混合所有制改革，缺乏職權支持。缺少保障職業教育混合所有制改革的單行配套法。（5）混合所有制實施后必然會產生兼并、合并、轉讓、托管、舉辦者變更以及資產界定、核算、組織清算等一系列問題，這些問題目前都沒有明晰的可操作制度和計劃性安排。（6）國家對社會資本在職業教育領域的市場準入、審批管理上只有門檻沒有相關激勵政策，客觀導致社會資金難以進入職業院校，無法混合。（7）混合所有制職業院校的探索與發展，實際上是不同所有制產權的融合探索和發展，而產權是一種收益或受損的權利。產權的融合和發展客觀要求產權流通順暢、交易便捷，產權交易市場與專業中介機構發達，我國在這方面由于體制機制的影響，導致還缺乏科學規范的資產評估程序以及健全完善的制度建設。

（二）體制機制與觀念導致現行管理者怕丟帽子、移位子、失權利、擔責任

體制機制與觀念導致現行管理者怕丟帽子、移位子、失權利、擔責任。（1）現行高等學校絕大部分是公辦院校，其辦學資金主要依靠財政注入，學校的校長、書記是組織部選的，他們一旦進入高校，無論有無高校的管理經驗和學術地位，雖然辦學沒有絕對的自主權，但擁有較高的決策權和指揮權、分配權?！盎旌纤兄啤备母锉貙⑹顾麄兪ピ谛取罢f了算”的特權，因而他們只圍繞著政府而不是圍繞著市場辦學。（2）目前，國家雖然有很多文件和會議多次提及“混合所有制”改革，但多數只是鼓勵，探索并沒有強制。只要不觸動自己的利益，不失去自己的權利，高校擁有絕對權力在手的管理者很難主動去動自己的“奶酪”，何況“不干沒有問題，干會出問題”的不擔當的思想作怪，致使很多公辦院校的管理者安于現狀，這樣才不致于很快丟帽子、移位子。（3）現在公辦院校的管理者中也有兩種心態制約著“混合所有制”改革，一種是有升職空間的一把手還想借此搏一搏來展示自己的才干，將來有朝一日獲得提升，另一種沒有升職空間處于退休養老的老校長、老書記，不愿意自己做改革的“先鋒”，不想成為教職工口中的“先烈”，更不愿意使自己變成教職工“后顧有憂”的罪人。（4）長期以來，我國辦學體制一直以公辦為主，給社會的印象是公辦學校安全可靠，加之“非公即私”的固有觀念深刻停留在人們的腦海里。“混合所有制”改革必將使原有的公辦學校性質發生改變，也許會“矮化”了公辦學校的形象，削弱了學校的優勢，致使辦學中的對外交往、招生等困難重重。（5）更有甚者，一些公辦院校憑借傳統制度的優勢花費著財政撥款，教職工享受事業單位編制和旱澇保收的優厚待遇，缺少關心生源、漠視教學質量，管理者和教師都養成慵懶習氣，改革必然使這些蕩然無存，懼怕改革，抵觸改革在所難免。

三、主要動因

（一）是新常態下經濟體制改革大趨勢的客觀需求

發展混合所有制經濟是我國經濟新常態下當前及未來經濟領域的一項重要改革內容，而職業教育在“教育目標、教育過程以及教育產品”等方面都與經濟發展的各部門有著密不可分的關系，職業教育的發展是緊隨經濟發展的脈搏而跳動。社會經濟發展中混合所有制如火如荼，職業教育的辦學模式創新也是新常態下經濟體制改革的客觀需求。

（二）是激發與吸收民間資本投資職業教育，實現公有資本的有益補充的動力（體制創新）。

發展混合所有制職業院校，將打破辦學所有制壁壘，實現非財政性資金的籌集和運作，推進所有權與經營權相對分離。一方面釋放體制紅利，另一方面積極推進“管辦評”分離。正如席冬梅等認為的“混合所有制是職業教育活力所在”，李艷華等認為的“探索發展混合所有制職業院校，是激發職業教育辦學活力的正確選擇”。

（三）是市場經濟下高職院?？沙掷m發展有力保障

高職院校要保持可持續發展，其辦學資金依靠單一渠道的財政撥款顯然是不夠的，因此探索“混合所有制”辦學體制是高職院校遵循市場發展規律，推行投資多元化、管理多元化的有效途徑，積極吸收社會資本和企業參與辦學，激發辦學活力，遵循高等職業教育辦學的規律，實施可持續發展。

（四）民辦學校和社會企業積極期盼能夠混合辦學

民辦學校由于不能完全享受國家的相關教育政策，但又是在同一個市場環境下運營學校，在學生招生、教師招聘、社會認可、各項輔助政策等方面不能平起平坐，難免在辦學中步履維艱，如混合辦學就會有很多政策落實，所以他們更為積極地參與混合辦學。我國的職業學校過去都是大企業內部辦校，后來國家將其剝離出來，由教育行政部門來辦學，而現在的社會很多企業為了使自己有一個穩定的、符合產業需要的、精準的人才資源也主動想與學校合作，開展混合所有制辦學。

四、未來發展的啟示

從我國當前高職院?；旌纤兄聘母锖屯七M的基本樣態、障礙因素、主要動因來看，高職院校混合所有制改革在困難中前進，在質疑中發展，在期待中調整，政府、學校、研究者以及社會資本都在呼吁在理論與實踐上，在法理與法律上，在制度與政策上，在產權與回報上，在思想與觀念上進行完善和改革。

（一）理論與實踐角度

在理論與實踐上，我國高職院校探索混合所有制辦學是一項新的重大改革，是時代發展的必然。我國職業院校眾多，各地辦學形式和產權構成紛繁復雜，區域之間、公立與民辦職業院校之間發展水平差異很大，很多重大問題急待解決，改革的策略和方法欠缺理論與實踐基礎。調研論證、風險評估、頂層設計和統籌規劃，推進路徑和配套制度都是高職院校未來混合所有制改革必須思考的問題。

（二）法理與法律角度

在法理與法律上，通過法律的形式明確職業院校實施混合所有制后的法律地位、法人屬性、治理結構、產權歸屬、監管方式，醞釀和研究出臺相關法律，如完善和修訂《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》、《職業教育法》等相關法律，出臺混合所有制辦學的專項法律法規和單項配套政策如《高職院?；旌纤兄拼龠M法》、《高職院?；旌纤兄瀑Y產管理條例》、《高職院?；旌纤兄茩嗬Ｕ蠗l例》等，優化混合所有制辦學的生態環境，打通有礙混合所有制辦學各種法律法規之間的壁壘，為混合所有制辦學的改革保駕護航。

（三）制度與政策角度

在制度與政策上，在完善和高度適應的法律框架下，還要制定一系列適合高職院?；旌纤兄妻k學的相關制度體系，包括法律地位、機構屬性、法人治理、運行管理制度、監督機制、保障機制、扶持政策、投融資體制、自主辦學等。正如哈耶克所言，“制度本身提供博弈規則”。一項好的制度“應該支持政府利益，考慮學校利益，兼顧學生利益，以平衡國家利益、公共利益、教育組織利益、個人利益的關系”。

（四）產權與回報角度

在產權與回報上，由于社會資本的逐利性確定其投資必須要匯報，開展混合所有制辦學一方面要在法律層面上進行產權界定，出臺社會資本投資辦學合理的可操作的投資回報相關細則，構建基于股權的法治化新型政校關系。另一方面公有資產合作前要厘定產權的性質，通過第三方評估進行產權界定，制定國有資產保值增值和風險防范的體制機制。

（五）思想與觀念角度

在思想與觀念上，正確理解“混合所有制”概念，破除觀念性障礙，打破長期以來嚴重影響混合所有制辦學推進的“非公即私”的桎梏，思想上必須清醒地認識高職院?；旌纤兄聘母锸遣豢赡芤环L順的，但也不會停滯不前?，F有的公辦院校管理者要看到國家推進混合所有制辦學的決心，要敢于挑戰，勇于擔當。

參考文獻：

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