職業教育成本分擔的政治經濟邏輯分析

張文玉+劉明興

摘 要：職業教育成本分擔，不僅遵循經濟學的邏輯，也遵循政治學的邏輯。從經濟的角度講，不同類型的技能對個人和企業的投資回報的確定性不同，因此需要采取不同的措施調動個人和企業參與職業教育的積極性。從政治的角度講，政府采取何種措施介入職業教育發展，受到其具體的政治經濟訴求，以及政府、企業、工會等組織集體行動能力對比的影響，并沒有固定的模式。在一定時期內，我國職業教育發展整體上將維持中央政府主導的模式，中央促進職業教育的發展，應充分調動地方政府、企業和個人的積極性。

關鍵詞：職業教育；成本分擔；邏輯

作者簡介：張文玉（1986-），男，山東泰安人，北京大學中國教育財政科學研究所博士研究生，研究方向為教育財政；劉明興（1972-），男，河北滄州人，北京大學中國教育財政科學研究所副所長，教授，研究方向為發展經濟學，政治經濟學。

基金項目：2014年北京市社會科學基金青年項目“北京市‘3+2中高職銜接模式的經費需求研究”（編號：14JYC022），主持人：劉云波；教育部人文社會科學研究重點研究基地重大項目（2015-2018年）“高職院校畢業生的就業特征與影響因素研究——基于城鎮化的視角”，主持人：劉明興。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）22-0005-06

近年來，國家在職業教育方面的財政投入力度不斷加大。國務院、財政部和教育部在2009年、2010年和2012年，先后出臺了《關于中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作的意見》（財教[2009]442號）、《關于擴大中等職業學校免學費政策覆蓋范圍的通知》（財教 [2010]345號）和《關于擴大中等職業教育免學費政策范圍進一步完善國家助學金制度的意見》（財教[2012]376號）等一系列政策規定，基本實現了中等職業教育全免費。2014年5月出臺的《關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號）和2014年6月出臺的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》（教發〔2014〕6號）也都強調要落實財政性職業教育經費投入。那么，政府財政投入職業教育有何合理依據？除政府外，企業和受教育者個人又該在職業教育成本分擔中承擔怎樣的責任？職業教育的成本分擔，遵循了怎樣的一種邏輯？

一、職業教育的產品屬性與政府責任

關于職業教育的產品屬性與政府責任的研究，主要是圍繞職業教育的公共物品屬性展開的。所謂公共物品是指每個人對某種產品的消費不會導致其他人對該產品消費的減少（Samuelson，1954），即公共物品具有消費的非競爭性（增加一個消費者的邊際生產成本為零）與非排他性（某人對某物品的消費不能排除他人消費此物品）。據此標準，物品可以分為公共物品、準公共物品和私人物品（Buchanan，1965；Barzel，1971）。關于職業教育的性質問題，有學者從促進財政加大對職業教育投入，促進職業教育發展的角度，傾向于將其認定為純公共物品[1][2]（彭干梓等，2002；陳紅穎等，2007）。也有學者傾向于認為正規職業教育屬于純私人物品，政府應該逐步從對職業教育的財政投入中退出[3]（匡緒輝，2002）。但更多主流學者都傾向于認為職業教育屬于準公共物品。王善邁從教育屬于非營利的公共部門出發，認為教育提供的是公共產品或準公共產品而不是私人產品，義務教育屬于公共產品，非義務教育屬于準公共產品[4]（王善邁，1997）。勞凱聲（2002）認為，一方面，教育是非營利性事業，學校是非營利性組織，它所提供的產品或服務是一種典型的公共物品。但從教育的非壟斷性質、公共物品與市場的關系以及物品的競爭性和可分性程度來看，這種公共物品又存在轉化為私人物品或準私人物品的情況和可能，因此教育應為為準公共物品[5]。在對教育公共物品屬性的判斷上，上述學者并沒有嚴格遵守經濟學對于公共物品的判定標準，其論證的合理性是值得商榷的。袁連生（2003）對王善邁和勞凱聲關于教育是準公共物品的判定標準提出了批評，認為教育的產品屬性不是由其生產方式決定的，而是由其間接消費特征及其內部與外部收益的不同決定的，但在最終的結論上，袁連生也認為教育應屬于準公共物品[6]。吳松江等人（2006）也分析了職業教育的準公共產品屬性，并認為政府公共財政資金的投入解決職業教育發展資金不足的問題，通過立法和公共政策的方式規定其發展趨向，同時也不可忽視政府適度管制[7]。另外，也有個別學者從法理學的角度，分析了職業教育發展中的政府責任，認為需要按照“責任先置與責任分置”的組織邏輯確定各級政府的責任擔當，以公眾滿意度為標準建立政府績效評價機制，勘定政府的權力與責任邊界，建立政府問責機制等途徑來理順政府在職業教育經費投入中的責任[8]（李華玲，2014）。

二、財政介入職業教育發展的邏輯分析

教育所具有的公共物品屬性，或者教育收益的外部性，為各方分擔教育成本提供了合理性基礎。以公共物品理論為基礎，Johnstone（1986）提出了“誰受益，誰負擔”的教育成本分擔理論。這一理論已成為世界各國施行教育成本分擔政策的主要理論依據。根據該理論，教育成本主要應由政府、企業和個人（學生及家庭）共同分擔，各方具體經費分擔責任的確定，由各自在教育中的相對投資回報率決定。投資的相對回報率越高，則投入應越多。但值得思考的是，若教育成本的分擔只遵循簡單的成本收益分析的經濟學邏輯，那么各國應會發展出相似的職業教育成本分擔機制。然而現實中我們卻看到了美國市場化技能培訓體系、日本的公司內部培訓體系和德國的雙元制技能培訓體系等基于不同成本分擔機制的職業教育體系。因此，單純討論投資回報率的經濟學邏輯，并不能解釋各國在職業教育成本分擔方面的變異。事實上，職業教育經費的分擔，可以看作是政府、企業和個人三方的集體行動。經費分擔的具體方式，除了各方投資的相對回報率之外，也與各自的集體行動能力有關。即職業教育成本分擔所遵循的邏輯，既有經濟邏輯，也有政治邏輯。政府在職業教育發展中所扮演的角色，既與經濟發展的實際需要有關，也與政府相對于企業和個人的集體行動能力強弱有關。

（一）職業教育技能類型的劃分

關于職業教育技能的類型，最著名的是Becker（1964，1993）對一般技能和特殊技能的劃分。他把職業訓練分為一般訓練（General Training）和特殊訓練（Special Training）。一般訓練提供一般技能，這種技能完全通用且適用于大多數雇主生產需求的技能；特殊訓練提供特殊技能，這種技能完全無法通用，且只對雇傭此類工人的特定企業有價值。貝克爾認為，就一般技能的訓練而言，由于其所具有的外部性及投資回報的不穩定，企業并不愿意投資于這類技能教育；但由于個人通用技能投資回報的穩定性，工人自己則愿意投資去學習。就特殊技能的訓練而言，由于個人投資回報的不穩定性，工人自己并不愿意投資于這種技能培訓；但對企業而言，特殊技能培訓不具有外部性，企業可以通過壓低工資保證其教育投資的回報，因此愿意提供特殊技能培訓；而工人由于可以獲得比市場稍高的投資回報，因而也愿意分擔一部分成本。

貝克爾關于技能類型的劃分，受到后來學者的批評。其中最重要的有兩點：一是貝克爾對于一般技能和特殊技能“完全通用”和“完全不通用”的區分過于嚴格；二是其劃分所暗含的完全競爭市場假設。Stevens（1996，1999）認為，在貝克爾一般技能和特殊技能劃分之外，還存在一種中間類型的技能，即可轉移性技能（transferable skills），這種技能不只對一個企業有價值，企業之間在雇傭此類技能工人上存在著競爭，但是競爭不屬于充分競爭，很多技能都屬于可轉移性技能。Acemoglu和Pischke（1998，1999）則對貝克爾關于企業不會為一般技能培訓付出成本的論述提出質疑。基于經驗研究（包括德國），他們認為由于市場的不完全競爭，企業可以在一般技能的培訓中獲得租金，因此負擔了一般技能培訓的一定成本，而不是像貝克爾所說的那樣完全由個人承擔。

事實上，貝克爾和史蒂文斯關于技能類型的劃分，是提出了一個從特殊技能到一般技能的連續統（spectrum），兩端分別是特殊技能和一般技能，中間則是可轉移性技能。但由于三種技能類型之間的邊界不清，因此很難將其運用到實際問題的分析中。在本文中，筆者將保留貝克爾和史蒂文斯對于特殊技能、可轉移性技能和一般技能的區分，但為了厘清三種不同技能之間的邊界，對三種技能進行重新定義。在本文語境中，特殊技能是指對某一企業或少數幾個企業有價值的技能，企業對于這種技能的投資回報高度確定，以至企業愿意承擔此類培訓的大部分或全部成本，并愿意通過內部培訓或學徒制來進行培訓；一般技能是指可以在全部或者大多數行業中通用的技能，個人對這種技能的投資回報高度確定，以至個人愿意為此類技能付費，并愿意通過市場化的機制來獲得培訓；可轉移性技能是指在一定企業、行業范圍內通用，但個人和企業對此類技能的投資回報都不能十分確定，一般性企業和個人都不愿為此類技能的培訓承擔成本，依靠一般性企業或市場都不能滿足此類技能培訓的需求。同時，筆者也放寬貝克爾關于完全競爭市場的假設，將分析設定在非完全競爭市場。因為雖然在市場中存在著競爭，但是大部分都沒有激烈到完全競爭的地步，一般技能和通用技能也沒有達到“完全通用”和“完全不通用”的程度。完全競爭市場假設有利于簡化分析，但卻不如非完全競爭市場假設貼近實際。

（二）職業教育成本分擔的經濟邏輯

從經濟的角度講，職業教育成本分擔最核心的問題，是各方投資職業教育的投資回報的確定性問題，即從成本收益的角度看，對職業教育的投入是否合理。

在特殊技能的提供上，對于企業而言，在完全競爭的市場中，因為不會遭遇外部競爭者，企業能夠保證其投資回報的穩定性，因此愿意承擔此類技能培訓的成本；同時工人也愿意支付部分培訓成本，因為培訓后，他們的實際工資雖然低于邊際產品工資，但是卻高于外部市場工資（Becker，1964，1993）。在非完全競爭市場中，由于特殊技能并非“完全不通用”，工人可以在一定范圍內對企業進行選擇，其特殊技能投資回報比完全競爭市場中更加確定，因此在分擔特殊技能的培訓成本方面，可能愿意承擔更多。

而在一般技能的提供上，在完全競爭的市場中，由于可能面臨其他企業挖人的界外效應，企業并不愿意提供此類技能培訓。但對工人而言，由于技能的通用性和市場的充分競爭，他們可以獲得與其邊際產品等值的報酬，其長期回報和短期回報都比較確定，因此愿意為接受一般技能培訓付費。但在非完全競爭市場中，這種完全由個人付費的狀況可能被打破。大企業所具有的買主壟斷權力以及壓縮工資差距的勞動力市場制度等，都會阻礙技術工人獲得與其邊際產品等值的期望工資，這使得企業可以從其對一般技能的投資中獲得租金，因此也愿意承擔一般技能培訓的部分成本（Acemoglu & Pischke，1998，1999）。

相比于特殊技能和一般技能，個人和單個企業對可轉移性技能培訓投資回報并不確定。對單個企業而言，投資于這種技能需要面臨其他企業挖人的界外效應，即需要克服外部性問題，因此不愿意進行投資，而期望從市場獲得技術工人的提供；但對個人而言，隨著產業的發展，其對可轉移性技能進行投資的長期回報得不到保證，同時還要付上不能接受一般技能教育的機會成本，因此不愿意以自費的方式通過市場獲得此類技能培訓。這就導致在這種技能培訓的成本分擔和提供方面出現問題。要解決這個問題，最主要的，就是要提高個人或企業可轉移性技能投資回報的確定性。

對于提高企業投資可轉移性技能投資回報的確定性，如果依靠企業自身解決，并承擔技能培訓主要成本的話，一種可選的方式是在壟斷競爭的市場中，對同類技能人才有共同需求的企業結成聯盟，以俱樂部產品的形式提供技能培訓，在聯盟內部形成為各方接受的成本分擔機制，以克服投資的外部性，提高投資回報的確定性。另一種方式是企業為自己進行技能人才培訓。但這種方式只適合于大型企業，因為大企業可以通過自己所具有的買主壟斷權力，保證自己培訓的技能工人不被或少被“挖走”，從而保證其可轉移性技能投資回報的確定性。相對于前面兩種積極提高投資回報確定性的措施，企業還有一種消極應對措施可以選擇，即通過采用先進生產技術，減少對技術工人的依賴。如果要依賴政府解決企業提供可轉移性技能培訓的外部性，提高其投資回報的確定性，形成企業與政府之間的成本分擔機制的話，則可以通過政府提供職業教育、政府補貼企業或政府制度規范來解決。政府提供職業教育，是指企業向政府繳納職業技能培訓稅，由政府負責解決工人技能培訓的問題，從而克服企業直接培訓的外部性；政府補貼企業，是指政府對提供可轉移性技能培訓的企業提供財政補貼，來使其提供培訓的外部性內生化，以提高其投資回報的確定性；政府制度規范，則是指政府利用手中所具有的行政權力，制定限制勞動力自由流動的制度，如通過勞動力市場的制度安排縮小工資差距，從而使企業培訓的工人能夠最大限度地留在企業，從而保證企業投資回報的確定性。

對于提高個人投資可轉移性技能投資回報的確定性，如果依靠個人解決，可以通過工會向企業施壓，實施終身雇傭制度，以保證個人長期投資回報的確定性。如果依靠政府解決的話，一種方式是通過助學貸款、獎助學金或免費政策，對個人長期投資回報的不確定性進行補償，克服其投資的跨期預算約束問題；另一種方式仍然是利用行政權力進行制度規范。這種制度規范可以有積極和消極之分。積極的制度規范可以建立職業資格認證制度，工人持證上崗，以保證個人所接受的培訓在勞動力市場得以體現；消極的制度則是限制個體選擇的權力，如通過強制性的分流政策，強迫一定數量的個體接受可轉移性技能培訓。

當然，上述提高個人或企業可轉移性技能投資回報的確定性的措施，彼此之間并不是孤立的。特別是當政府介入其中的時候，更可能采用同時提高個人和企業投資回報確定性的措施，例如在給個人提供獎助學金或免費的同時，也對企業參與可轉移性技能培訓進行補貼。

表1 職業教育成本分擔的經濟邏輯

對本文關于職業教育成本分擔經濟邏輯的分析，有兩點需要特殊說明：第一，本文的分析是暗含了一個未明言的假設，即市場勞動力供給均衡假設。如果勞動力供給過剩或嚴重不足，那么本文的分析則需要進行重新思考。以終身雇傭制度的建立為例，在勞動力供給缺乏的市場，會是企業而非工人具有更強的建立終身雇傭制度的激勵。第二，在眾多可以確定投資回報的措施中，具體采取哪一種，受多種因素的影響。限于本文的主題和篇幅，在下面的分析中，我們將主要分析政府在其各種政策選項中做出選擇的影響因素。

（三）職業教育成本分擔的政治邏輯

從上面的分析可以看出，在保證個人和企業投資回報的確定性，促進可轉移性技能培訓方面，政府有多種不同的政策選項，起著重要的作用。但是我們仍然需要解決的問題是，為什么政府有動力介入可轉移性技能的培訓？在眾多提高企業和個人投資回報確定性的政策選項中，政府的具體選擇會受哪些因素影響？

對于政府介入可轉移性技能培訓的原因，本文認為主要有兩個方面，即政府為其自身的經濟及政治利益進行的考量，以及企業與個人對政府所施加的壓力。

建立一個有能力而且負責的國家，是現代國家建設的基本目標，這個目標的實現，離不開強有力的財政支撐[9]（王紹光等，2008）。因此，政府有激勵保證其財政收入的穩定和逐步增長，以實現其國家建設目標。如果國家的財政收入主要依賴企業所繳納的稅收，那么當企業面臨可轉移性技能培訓的難題時，政府出于保證其財政收入的穩定增長的考慮，就有動力采取措施提高企業或個人投資可轉移性技能的回報的確定性，從而保證對企業技術工人供給以維持其穩定發展。當然，這里所指的企業，主要是指私營企業。因為如果國家財政收入主要依賴的是國有或公有企業的話，政府更可能通過國有或公有企業內部的培訓體系解決技術工人的供給問題，而對私營企業的可轉移性技能工人需求不予考慮。除了經濟方面的原因，政府介入可轉移性技能的培訓也可能因為政治方面的原因。企業和個人在可轉移性技能培訓方面的問題，可能會被某些政治派別或政府部門利用，以作為其政治博弈的手段來平衡反對派的力量或增強其政治實力。

政府也有可能因為企業和個人所施加的壓力，被迫為可轉移性技能的培訓分擔部分成本。如果企業和個人有足夠強的集體行動能力并能夠給政府施加足夠大的壓力，那么不論其投資回報的確定性如何，政府都有可能迫于壓力而為技能培訓分擔部分成本。這種情況即便是在特殊技能和一般技能的培訓中也仍有可能發生。如果企業和個人沒有足夠的集體行動能力和施壓能力，在沒有任何經濟和政治利益考慮的前提下，政府也仍然有可能在可轉移性技能的培訓方面不承擔任何責任。企業的集體行動能力和對政府施壓的能力，與企業實力與行業協會發育程度有關。企業對政府施加壓力，既可以通過用手投票的方式，也可以通過用腳投票的方式。用手投票的壓力強弱取決于產業的行業協會發育的強弱；用腳投票的壓力強弱則受制于資本積累的規模及其跨區域的流動成本的大小。個人的集體行動能力和對政府施壓的能力，主要與工會的發育程度與組織程度有關，具體的施壓方式主要包括用手投票和廣泛的工人運動。

不論出于何種原因，當政府確定要介入職業技能培訓時，會如何在不同的政策選項中做出選擇？在不考慮其他因素的情況下，強財力的政府更可能建立公辦職業教育學校提供職業教育或采取職業教育免費政策；而弱財力的政府則更有可能通過財政補貼、助學貸款、獎助學金和制度規范等政策，調動企業和社會力量舉辦職業學校以及個人參加技能培訓的積極性。但上述財力導向的解釋并不具有確定性，因為國家的行政體制、行業協會、工會等力量的強弱對比，不同政治派別的利益訴求等，都會對財力導向的政策選擇產生影響。舉例來說，弱財力的政府可能采取壓縮勞動力市場工資的制度來提高企業可轉移性技能投資回報的確定性，但如果政府需要面對一個力量強大的工會時，這種措施能夠得以推行的可能性就微乎其微。可以說，政府具體采取哪一種措施的原因極其復雜，且內生于其經濟社會發展的歷史和實際狀況，需要根據具體情況具體分析，本文不再贅述。

三、對我國職業教育發展的建議

根據《中國統計摘要2014》的數據，2011年到2013年，第二產業對于我國GDP的貢獻率分別為51.6%、48.7%和48.3%；同期第三產業對于GDP的貢獻率分別為43.8%、45.6%和46.8%。第三產業對于GDP的貢獻率不斷上升。我國正處于產業轉型升級的關鍵時期。對于我國現階段的職業教育體系來說，經費投入長效機制面臨著深層次的社會性矛盾。首先，就中央政府而言，存在滿足企業對技術工人的需求以促進經濟增長的客觀需要，但由于職業教育的高成本和中央財力的限制，中央不可能承擔職業教育的全部成本。其次，隨著產業的轉型升級，企業對掌握更多通用技能的工人的需求增強，這導致其參與職業教育的外部性增大，參與的積極性降低；同時，在我國現行體制下，企業、行業的集體行動能力有限，除大型企業或大的產業集群對政府（主要是地方政府）尚有影響之外，其他企業很難對政府形成壓力。第三，由于傳統文化影響以及職業教育收益率低于普通教育收益率的現實，學生及家長缺乏為職業教育付費的動力；且由于學生來源于社會弱勢階層，缺乏政治話語權，也很難形成對政府的壓力。第四，就政府內部而言，由于財力的限制，中央政府在調動地方財政投入職業教育的積極性上也面臨困難。在上述因素的共同作用下，目前我國職業教育經費投入仍然存在不足，職業學校難以提供適應產業轉型升級需求的技能教育供給。從當前的形勢判斷，在一定時期內，我國職業教育發展整體上將維持中央政府主導的模式，而中央促進職業教育的發展，應充分調動地方政府、企業和個人的積極性。

（一）調動地方政府投入職業教育的積極性

調動地方政府積極性的一個辦法是強化中央政府的行政壓力，強制要求地方財政投入職業教育，或者由中央財政通過轉移支付直接增加投入。但這兩種方式都存在弊端。依靠中央行政壓力強制地方財政投入職業教育，容易導致地方的消極抵抗或弄虛作假應付了事。而依靠中央財政轉移支付直接增加投入又往往會強化職業學校上級行政主管部門的干預和地方財政、學校“等、靠、要”的狀況，不利于職業教育辦學體制的市場化改革，而且最重要的是，如前文所述，目前中央財政的投入能力其實也遠遠無法滿足職業教育發展的經費需求。

調動地方政府積極性的另一個辦法是招商引資。在當前政績評價體制下，招商引資和產業轉型升級有利于調動地方政府加大職業教育投入、培養職業技能人才。中央財政可以著力動員這個機制。另外，由于企業是用工需求主體，因此企業有動力彌補產業工人的集體行動能力和經濟支付能力不足的難題。在區域性產業集群高度發達的情況下，企業乃至地方性行業協會都會對地方財政形成壓力，提升地方財政對中等職業教育投入的積極性。

（二）調動企業的積極性

調動企業參與職業教育的積極性，關鍵是采取措施彌補企業投入的外部性。一種方法是鼓勵企業與職業學校合作設立實習實訓基地，基地可在校內，也可在校外，由企業與職業學校商定成本分擔的具體機制，財政則采用校企合作專項資金或者對企業采用稅收優惠或減免的政策，對企業的外部性成本進行彌補。另一種方法是鼓勵企業、行業或產業集群舉辦職業學校，以俱樂部產品的形式提供職業教育，通過企業、行業、產業集群內部的成本分擔克服外部性難題，財政可以在這個過程中以專項資金的形式予以引導和支持。

（三）調動個人的積極性

在產業轉型升級時期，調動個人參與職業教育的積極性，應對個人的相對投資回報率和企業對人才通用技能和專用技能類型需求的變化予以考慮。對于中西部貧困地區來說，現行免費政策可以克服跨期預算約束的問題，吸引學生參加職業教育。對東部發達地區而言，現行的免費政策則達不到上述效果。結合產業轉型升級對通用人才需求增加的現實，可以在東部地區逐步建立普教與職教的融通機制，或者試點綜合高中改革。

參考文獻：

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責任編輯 韓云鵬