公訴職能再思考

李存海　解輝

內容摘要：公訴作為檢察權的核心職能，不以追訴犯罪為最終目標，法律監督才是公訴的最終目標。這是由檢察機關法律定性、檢察官客觀公正義務和中立立場決定的。從公訴具體環節看，公訴活動也是在履行法律監督職能。中外檢察機關法律監督在表現形式和組織機構上有差別，但法律監督在性質上不存在根本差別。公訴活動的法律監督未損害司法權的權威和終局性。

關鍵詞：公訴權 法律監督 客觀公正義務 控審關系

在刑事訴訟中，檢察機關的公訴承接了偵查活動和審判活動。對于公訴的屬性目標，在理論和實務上長期存在爭論。公訴屬性對公訴職能的發揮具有根本性影響，認識上的偏差必然影響公訴職能的發揮，進而對公檢法三機關的關系定位錯誤。

一、公訴的法律監督屬性

公訴是指檢察機關的公訴部門行使檢察權，將犯罪行為向審判機關提起訴訟的活動。狹義的公訴僅指公訴行為，即向審判機關提起公訴并以公訴人的身份出庭支持公訴的行為。廣義的公訴是指與公訴相關的業務環節。一般來說，與司法機關的審判行為對應的是狹義的公訴概念，即公訴行為；與司法活動對應的是廣義的公訴概念，即公訴業務環節。本文的公訴概念是廣義的，包含了偵查監督[1]、審查起訴、提起公訴、支持公訴和審判監督。公訴的本質職能到底歸為指控犯罪還是法律監督，理論界和實務界存在爭論和認識上的差異。筆者認為，公訴的職能最終體現為法律監督，追訴犯罪只是法律監督的手段，其本身不是目的。分析如下：

（一）檢察機關是我國的法律監督機關

《憲法》第129條規定，檢察機關是法律監督機關。第131條規定，檢察機關獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。前者是對檢察機關性質的規定，后者是對檢察機關職能范圍的規定。檢察權的具體權能，在《人民檢察院組織法》第5條中有具體的列舉。該條的第三和第四項權能，除批捕外均屬檢察院公訴部門的職權范圍，歸納起來就是偵查監督、審查起訴、提起公訴、支持公訴和審判監督，屬于廣義公訴的含義范圍。如此，則公訴作為檢察權的一個權能，功能定位和性質由檢察權決定，檢察權的法律監督性質決定了公訴活動是在履行法律監督職責。

（二）檢察機關的客觀公正義務和中立立場

檢察官客觀公正義務為兩大法系國家檢察制度普遍接受且為國際通行的準則。例如，在法國，“檢察官負有不同于當事人的權利、義務，不能把獲得有罪判決作為唯一目標，而應從社會的立場出發，客觀公正地按照事實和法律進行公訴，在檢察官認為符合總體利益的情況下，可以要求對被告人免予起訴而不對被告人作出有罪判決。”[2]我國法律相關規定亦體現了這一要求。刑事案件移送起訴后，由公訴部門進行審查并決定是否提交審判。根據《檢察官法》第8條第2款的規定，檢察官“履行職責必須以事實為根據，以法律為準繩，秉公執法，不得徇私枉法”。可見，檢察官履行職務時，負有查清事實和正確適用法律的職責。這二者本身并無偏向或任何目標取向，也未對案件作出任何先和法律的價值判斷。根據《刑事訴訟法》第50條規定，在證據收集和采納上，檢察人員有客觀公正的義務和中立立場。在訴訟活動中，檢察人員對證據形式、證據客觀性、合法性和完整性等方面的考察，須以此為依據；同時，檢察人員應全面收集和審查證據，特別是無罪證據，以此來實現查清事實，準確適用法律的目標。

我國法律對檢察機關履行公訴職責時，查清案情和事實、法律適用、證據收集和采信均規定了較為嚴格的客觀公正義務。在訴訟過程中，以客觀公正的立場對刑事案件進行審查，確定案情和證據，比較犯罪情節和違法性程度，確定刑罰的量刑幅度，對有罪和無罪作出判斷，使無罪行為獲得開釋，有罪行為得到懲罰，維護法律的威嚴，最終達到法律監督的目標。這些客觀公正義務已經超出了追訴犯罪的需要并確定了檢察機關超越追訴犯罪的中立立場。

（三）公訴業務環節具備法律監督的性質

從各個業務環節看，公訴活動以法律監督為最終目標。

第一，偵查監督環節。偵查監督包含立案監督和偵查行為監督兩個方面。修改后的《刑事訴訟法》第111條規定了檢察機關對偵查機關的立案監督職能。檢察機關經核實，認為有證據顯示存在犯罪活動，須立案的，可以通知偵查機關立案，偵查機關應該根據檢察機關的要求，進行立案。立案監督表現出明顯的執法監督性質。也就是通過對偵查機關執行法律活動的監督，做到執法標準統一，執法效果一致，法律在執法活動中得到平等貫徹執行。立案監督最終的目標是法律監督。檢察機關針對特定時間、特定領域的違法犯罪立案，對存在的普遍性問題還可以針對性的開展專項立案監督，使某一領域的法律執行得到加強。例如，針對環境資源領域犯罪和食品藥品領域犯罪執法不嚴，立案標準不統一，偵查機關與行政執法機關銜接不到位的情況，最高人民檢察院于2015年下發了《全國檢察機關開展“破壞環境資源犯罪專項立案監督活動”和“危害食品藥品安全犯罪專項立案監督活動”的工作方案》，要求各級檢察機關履行立案監督職能。可見立案監督的目的是法律得到有效執行，監督的對象是偵查立案機關的立案或者不立案行為，附帶的效果是相關領域的犯罪行為得到有效追究，追究犯罪本身不是立案監督的目標。

偵查行為監督是檢察機關對偵查機關在犯罪偵查過程中是否遵守了法律規定程序、方式和步驟進行偵查行為的監督。目的在于保證偵查行為合理合法，保障犯罪嫌疑人的基本人權不受偵查機關的侵犯。偵查監督不以追究犯罪為導向。而是對偵查行為合法性的審查，具有限制偵查行為對作用；從查清犯罪實體真實的角度看，偵查行為監督本身不能加諸于該目標。特定情況下，反而犧牲了實體真實，維護了程序正義。

第二，審查起訴環節。審查起訴的內容包括對案情事實、證據、法律適用及偵查活動合法性各方面的審查。審查起訴本身并不是以追究犯罪為全部內容的，因為在審查內容的任何一個方面出現違法情況或無事實基礎，均可能導致追訴程序終止、中斷。從檢察機關作出的決定看，不符合追訴標準的案件要被退回或作出不起訴決定。可見，審查起訴時對偵查結果進行全面的合法性審查，不是對偵查結果的加強和鞏固，也不是對偵查結果違法性進行彌補。從積極的角度看，審查起訴使得符合法律規定追訴條件的犯罪得以進入下一個公訴環節；從消極的角度看，審查起訴使得違法偵查、不符合公訴標準的案件終結，避免了偵查權濫用和司法權傷及無辜，使得偵查違法行為得到程序性制裁，保證了司法公正。因此，審查起訴是對偵查結果的法律監督，不是偵查活動的繼續，本身不以追訴犯罪為根本目標。

第三，提起、支持公訴環節。從公訴程序整體和深層意義上說，提起、支持公訴本身是法律監督的階段結果也是法律監督的手段。同時，提起公訴和支持公訴開啟了審判程序和審判監督程序。提起公訴，是檢察機關派出公訴人以法律監督機關的身份對司法機關的審判行為進行監督，發現司法機關在事實認定和法律適用等方面存在的錯誤，需要改正的，可以通過抗訴和審判監督程序提請審判機關再次審查。對于檢察機關的抗訴、再審理由，上級審判機關須結合一審判決內容進行再次審理，就一審機關是否存在違法行為及改正的必要性作出判斷。對于審判機關作出的不利于被告人的一審判決，公訴機關可提起抗訴；對于生效判決，發現錯誤的，可以提起再審程序進行糾正。近年來，檢察機關發起的錯案審查中，相當一部分無罪案件甚至是死刑案件，通過審判監督程序得以糾正。故提起公訴不以追究被告人刑事責任為目標，而是法律得以公正實施。

第四，審判監督環節。這里所指的審判監督，是指公訴機關對于審判機關的審判程序、組織及其審判人員的審判行為是否違法，進行的當庭監督和庭后監督。審判監督監督審判機關及審判人員依法審判，對犯罪應當作出責罰相當的判決，保護當事人實體權利和程序權利，避免司法腐敗或法官態意造成冤假錯案。因而審判監督不是對法官的威懾，也不是要法官按照起訴意見進行審判，而是對審判行為及審判人員的違法監督。

綜上，公訴作為檢察權的核心權能，體現了檢察權法律監督的性質。追訴犯罪本質上是對偵查活動與司法活動最終結果的認可，是監督法律執行和適用的體現。

二、中外檢察制度中公訴的監督職能

目前學術界從比較法的角度，通過研究歐美國家的檢察官制度，認為歐美國家的檢察官普遍擔任國家公訴人職能，以提起公訴為目標，本身不具備法律監督的功能。通過如此對比研究，學者們對我國檢察機關設置、功能定位進行批判，并提出了效仿的改革建議。這樣的研究有其合理性的一面，但失之全面。原因如下：

第一，歐美國家法官犯罪罕見，也較少因法官犯罪造成冤假錯案。因而在制度設計上，審判監督沒有現實需要，沒有必要設立常設機構應對。英國自1830年以來，未有法官因犯罪被解職；美國建國以來，僅16位法官受過彈勃，最終有7人罪名成立，[3]其中因拘私枉法而被判刑的無從統計。德法等大陸法系國家法官犯罪的具體數據不清，但一般認為是小概率事件。

第二，歐美國家對法官違法行為（不是犯罪）的懲戒制度較為完善。懲戒制度起到與我國審判監督相同的作用。在英國，根據《1981年最高法院法令》，對法官的投訴由議院法庭負責處理，被投訴法官有權在議院法庭上陳辭和召喚證人作證。1998年以后，對法官的投訴由司法通訊部負責，被投訴法官有權查閱相關證據并做最后的陳辭抗辯。在美國，根據《1980年司法行為及無能力履行職務法》，對法官失范行為，由大法官決定是否立案處理并委托特別委員會調查，并向司法委員會提出建議。在此過程中，法官有權要求進行訊問，提交抗辯證據和委托律師參與該過程。在法國，由總統和司法部長等組成的最高司法委員會負責處理法官、檢察官懲戒的案件。[4]

第三，中國檢察機關較之于歐美國家，之所以表現出更突出的法律監督職能，源自于二者在設置上的差異。歐美國家一般是在行政系統設立相對獨立的檢察官系統，提起公訴和追究犯罪。我國的檢察機關由權力機關設立，與行政機關和司法機關并立，而非出自行政機關。這樣的機構設置，造成中外檢察機關在權力范圍上有很大不同。我國的檢察機關不但監督偵查機關，同時也監督司法機關。通過考察歐美國家的錯案糾正制度可知，歐美的國家機構并非嚴格按照立法、司法、行政三權分立模式設置，完全沒有重合。

第四，由于全國人大為非常設機構，無法作為常設機構履行法律監督權。這也是我國權力機關設立法律監督機關的特殊國情。

三、公訴監督職能與審判權的協調

有觀點認為，公訴如若具備法律監督性質，則與司法權的終局性和權威性產生沖突，不符合訴訟基本構造和訴訟的基本原理。事實上，公訴活動的法律監督性質未與司法權形成沖突，未損害其終局性和權威性，控辯審三方為基礎的訴訟架構也未因法律監督而受到損害。

（一）公訴監督職能的特征

第一，平等主體之間的外部監督。檢察權對司法權、行政權的偵查監督和審判監督，是平等主體之間的監督。這區別于權力機關自上而下的監督，也區別于人民群眾的社會監督。同時，相對于行政機關的內部監察監督和司法機關內部的懲戒制度而言，檢察權的監督是外部監督。那種認為審判監督是自上而下的監督的觀點不符合實際，也不是審判監督的本來面貌。

第二，依據法律進行監督。訴訟活動體現監督職能，依據的是全國人大頒布的生效法律。這決定了訴訟中的監督須遵循一定的法律規則和法律程序，表現出一定程度上的準司法特征。“法律監督不是泛指監督法律的實施的一切活動，而是指運用法律規定的手段、依照法律規定的程序，針對特定的對象進行的、能夠產生法定效力的監督。”[5]

第三，監督目的在于法律正確適用和遵守。立法機關頒布的法律體現了國家權力的意志，須在公民及社會組織的行為中得到遵守；在偵查活動中得到遵守，發揮規范作用；在司法裁判中得到適用，發揮強制效力。

第四，程序性和協商性。公訴監督主導程序，審判機關最終決定監督結果，二者關系上表現出強烈的協商性。從訴訟監督的特征看，法律監督并未高居司法權之上。

（二）公訴的監督職能未損害司法權的權威和終局性

第一，公訴機關發揮公訴監督職能，是平等主體的監督，而非上下級的監督。體現了憲法對公檢法三機關在辦理刑事案件中“相互分工，相互制約”的要求，未損害法院的權威。

第二，抗訴和再審不影響司法權的權威和終局性。抗訴請求最終經過司法權確認，未超越審判活動。抗訴結果無非是一審不存在違法情形，事實認定正確、程序得當、法律適用正確，維持一審判決，或事實不清、程序不當、法律適用存在誤差，被撤銷、依法改判或發回重審。無論何種情況都提升了司法權的合法性基礎和可接受性，維護了司法權的權威。再審程序的提起以原審存在實體或程序違法為前提，是對司法審判誤差的修正過程，提升了司法權的權威，通過司法程序對司法錯誤進行的修正，未破壞司法權的終局性。

第三，司法權是消極、被動性權力，僅對訴訟請求進行裁判。刑事訴訟中，司法權相對于公訴主張具有終局性。審判監督的對象是審判組織、程序、審判行為、適用法律等。審判監督的對象不是審判的內容。同時應注意到，審判程序畢竟由司法機關主導，若當庭對司法機關進行監督，要求法庭立刻糾正，必然干擾訴訟程序。為此，應將審判監督與審判過程適當分離。

四、現實意義

中外檢察機關的法律監督職能存在差異，但是并不是本質上差異，而是因國家政治體制差異造成的。明確公訴的法律監督屬性，有利于檢察機關明確工作方向。具體來說，為完善和強化公訴的法律監督職能，應加強以下幾個方面的工作：

第一，完善立案監督。目前立案監督的規定不夠完善，僅僅針對“應立案而不立案”的情況，對于不該立案而立案的未有明確規定，存在明顯不足。偵查機關在不符合立案條件而立案的情況下，一方面可能侵害公民自由和財產，另一方面，利用刑事偵查權干涉民商事糾紛，使得公權力介入民事活動，可能導致司法腐敗和權力尋租，應該予以規制。從結果上看，對于檢察機關的立案通知，應加強實際效果，對于偵查機關立案不偵查，偵查不結案，導致案件無法移送起訴，無限期拖延下去的情況，應該加強監督，對具體步驟和違法后果作出規定，避免偵查權濫用。

第二，暢通訴訟監督渠道。審查起訴階段更多的是對偵查結果的監督，對于偵查行為的監督，是偵查監督的重要部分，但是由于檢察機關，特別是公訴部門不介入偵查活動，缺少必要的監督措施。對此，檢察機關應該加強偵查指導，建立與犯罪嫌疑人及其近親屬、代理人的溝通渠道，對于其反映的偵查活動中的違法行為，及時提出檢察意見并告知違法的程序性制裁措施。

第三，豐富量刑建議權。將量刑建議權作為起訴書的必備內容在訴訟程序中提出，作為公訴意見的具體化，加強法理論述。對于法官作出的量刑建議之外的罪名和幅度之外的判決，應對證據依據和法律適用方面進行分析，如果法官未詳盡說理或說理不充分，可在抗訴中列明，要求上級法院審理和釋明。

第四，加強與紀委、新聞媒體的聯系，拓寬監督渠道，積極介入司法腐敗案件的處理。由于人力、物力限制，檢察機關對于審判活動監督更多的是根據書面資料及庭審現場監督。在偵查的范圍、深度和廣度上不能滿足需要。對此，應該拓寬監督渠道，加強與紀委、政法部門的聯系，實現案件線索分享。介入司法腐敗案件，及時對冤假錯案啟動再審程序；對于法官枉法裁判及時啟動責任追究程序和懲戒程序，向司法機關提出檢察建議，保證訴訟程序和組織合法。對于新聞、網絡自媒體（如博客，微信等）反映曝光出的案件線索，應及時跟進和查證，發現問題應及時與相關部門配合，啟動法律監督程序，保證司法公正。

注釋：

[1]筆者充分注意到審查起訴對偵查的監督作用，但審查起訴更多的是對偵查結果的監督，偵查活動是否違法不完全由偵查結果體現，因此，偵查監督不完全由審查起訴職能承擔。

[2]參見[法]卡斯東·斯特法尼、喬治·勒瓦所、貝爾納·布洛克：《法國刑事訴訟精義》，羅潔珍譯，中國政法大學出版社1999年版，第135頁。

[3]李衛紅、李瑩瑩：《法官錯案追究制度的困境分析與重構》，載《河南公安高等專科學校學報》2007年第5期。

[4]陶珂寶：《日本和法國的法官懲戒制度簡介》，載《法律適用》2003年第9期。

[5]閔釤：《檢察監督權與檢察權的關系》，載《國家檢察官學院學報》2003年第11卷。