東京壟斷擴張對北京城市建設的啟示

摘要：在路徑依賴分析框架的指導下，從初始條件和強化機制兩方面分析了東京壟斷擴張問題形成的原因，“發展型政府”這一政治經濟發展模型下形成的政治經濟高度粘合關系是東京壟斷擴張產生的重要制度條件。文章從公共管理的視角討論了北京城市建設如何打破中心城市壟斷擴張路徑依賴問題的啟示。

關鍵詞：路徑依賴；城市擴張；東京壟斷擴張；北京建設；城市建設 文獻標識碼：A

中圖分類號：TU984 文章編號：1009-2374（2016）23-0003-04 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.23.002

1 路徑依賴理論

路徑依賴的概念誕生于生物學領域，美國古生物學家Eldredge和Gould于1972年在研究物種滅絕問題時首次明確提出“路徑依賴”的概念，指出物種的進化路徑受到偶然的隨機因素影響，因此物種的進化過程呈現的是跳躍的而非漸變的方式。隨后，路徑依賴的概念在20世紀80年代被美國經濟史學家David引入到社會科學領域來分析技術的變遷，引起經濟學界的廣泛關注。David舉了QWERTY鍵盤的例子——QWERTY鍵盤之所以能占領市場變成標準鍵盤并不是因為它的設計是最好的，而是因為它出現得最早，David把這種技術次優解成為主導技術的現象稱之為“路徑依賴”，并把導致路徑依賴現象產生的原因總結為技術相關性、投資不可逆性以及正外部性三大機制。Arthur系統發展了David的理論，他重點研究了報酬遞增對路徑依賴的影響。Arthur闡述了技術的報酬遞增的四種機制，即“用中學”（某項技術用得越多，越容易得到改進，從而被使用得更多）、規模經濟、網絡外部性和適應性預期，還指出具有報酬遞增特點的并帶來鎖定效應的小的偶然的歷史事件對技術的市場份額產生決定性影響。20世紀90年代，美國經濟學家North打破了古典經濟學理論基本假設的束縛，建立了制度的分析框架，開創性地將“路徑依賴”應用于制度變遷的研究，從而使路徑依賴概念得以在更廣的社會層面上得到推廣和應用。梳理學者們關于路徑依賴理論的研究成果可以將路徑依賴的概念總結為：技術或社會等系統一旦偶然地走上某條特定發展路徑，無論這條發展路徑的效率如何，該系統會受到類似物理學中的“慣性”作用一樣不斷強化這條發展路徑而無法走上其他替代道路。

學術界對于路徑依賴形成的原因一直眾說紛紜，其中以Arthur對于報酬遞增的研究為主流觀點，Arthur及其合作者提出報酬遞增是導致路徑依賴產生的必要條件。Arthur還明確了技術報酬遞增的四種實現機制：第一，“用中學”，即某項技術用得越多，越容易得到改進，從而被使用得更多；第二，規模經濟，即單位成本隨著生產規模的增大而降低；第三，網絡外部性，即對于某項技術的流行會導致許多行為者采用該技術從而形成協調效應；第四，適應性預期，即某項技術在市場上的流行會使越來越多的人相信它的持續性和穩定性。而North指出由于技術之間的競爭實質上是擁有技術的組織之間的競爭，因此用于研究技術的路徑依賴的方法可以用來分析制度變遷，從而將路徑依賴的概念拓展到社會發展領域。

作為一種客觀的經濟規律，路徑依賴的運行機制包括以下四個環節：第一，給定條件：指的是某一隨機的歷史事件，這一事件對路徑依賴的形成產生了可能性，并且未來的路徑發展都會受到這一初始條件的影響，并帶有其性質；第二，啟動機制：即上文所述North主張的制度變遷過程中報酬遞增的四種實現形式，包括規模經濟、學習效應、協調效應和適應性預期。一旦給定條件成立，報酬遞增機制也隨之啟動；第三，形成狀態：是指系統在報酬遞增機制下導致的某種狀態或者結果。一般路徑依賴會出現的結果包括多重均衡（即系統演進存在多種結果而非古典經濟學認為的單一均衡解）、閉鎖狀態（即在偶然情況下一旦系統采納了某種方案則報酬遞增機制會阻止其他方案對該方案的代替）、潛在的非效率（即陷入鎖閉的系統會阻止更有效的方案被采用）以及路徑連貫（即系統一旦走上某條特定路徑則系統的演進過程會出現前后連貫相互制約的特征）；第四，退出鎖閉：指的是外部力量的干預作用（如政府管治）使得系統擺脫現有路徑，實現路徑的替代。

路徑依賴作為新制度經濟學的一個概念，雖然提出的時間比較短并且還處在不斷發展完善之中，但是其對社會科學領域的意義不容小覷。路徑依賴的要義是過去會影響未來，因此歷史是重要而有意義的，這對我們研究現實問題具有重要指導作用。路徑依賴的鎖定機制還與高昂的沉沒成本和轉換成本以及既得利益集團的阻礙等因素有關。路徑依賴的內涵及其關鍵概念例如“正反饋機制”“閉鎖狀態”“初始條件”等對于我們研究具體社會問題的啟示是不能僅僅關注現有問題本身，還要著眼于歷史演進過程和宏觀社會經濟環境等方面來考慮問題形成發展的脈絡，對該問題形成比較全面系統的認識，從而更好地理解問題把握其走向，并能更有針對性地提出建議對策。

2 東京壟斷擴張成因分析

日本自明治維新以來工業化及城市化帶來的結果是逐漸形成了東京一極集中的金字塔型結構的城市體系。東京擴張過程可以看作是對日本城市系統的兼并，這一兼并過程可以概括為大阪、名古屋等都市圈的衰落使得日本城市結構轉變為東京圈對地方圈的兩級構造。1920年東京人口占全國比例為13.8%，到1960年這一比例上升為19%，1985年進一步上升到25%，2010年則達到了27%。2005年東京中心城區人口密度為4634人/km2，是第二大城市大阪的兩倍，2010人口密度更達到6016人/km2。東京人口集中的程度可見一斑。在市場條件下，由于價格機制的作用，城市的人口和生產規模會達到合理水平，但政府干預等外力會打破市場的平衡，導致人口和生產在某地集聚，產生過密化并隨之帶來各種城市病問題。下文將在路徑依賴分析框架下從初始條件和強化機制兩方面來討論東京壟斷擴張問題形成的原因。

2.1 初始條件

2.1.1 自然條件——東京的區位優勢。優越的地理環境是城市發展的前提。東京位于本州關東平原的南部，大致處在日本列島的中心位置，面臨東京灣。東京的平原地形有利于開展基礎設施建設以及人口的集聚從而促進城市的形成發展。東京屬于海洋性季風氣候，四季分明，溫和濕潤，適宜居住。由于日本為島國，國內自然資源特別是礦產資源嚴重匱乏，生產所需的原材料多靠進口，故日本制造業聚集于太平洋沿海地區，加上日本國內市場狹小經濟具有很強的對外依賴性，因此日本逐漸形成進口原料、出口產品的以加工貿易為主的外向型經濟。在這一經濟發展模式下，東京作為沿海港口城市的地理優勢使其可以通過海運發展國際貿易，從而為其迅速崛起和擴張奠定了基礎。

2.1.2 制度條件——“發展型政府”。上述區位因素等自然條件為東京的壟斷擴張提供了可能，而社會經濟因素則為東京壟斷擴張道路的形成創造了重要條件，其中制度環境是各種社會因素作用的根源。日本的制度環境可以概括成“發展型政府”的政治經濟發展模式。日本從工業化一開始就建立了政府主導的資本主義體制，這一體制逐漸演化成“發展型政府”的政治經濟發展模式。“發展型政府”這一概念的提出源自Chalmers Johnson的著作《通產省和日本奇跡》，它指的是強有力的中央政府把國家經濟增長作為首要目標，并通過干預市場來確保經濟增長目標的實現的發展戰略，Johnson認為“發展型政府”的戰略是戰后日本經濟快速發展的主要原因。“發展型政府”強調“發展性”和“執政合理性”，突出特征是政策對經濟的引導和精英階層的領導地位。具體而言，“發展性”指的是為了避免企業追逐短期利益而損害國家的長期發展目標，政府對經濟進行直接干預而確保國家經濟的增長；“執政合理性”則是經濟增長的根本保障和最終目的。在“發展型政府”模式下，日本政府對社會經濟發展具有絕對的領導地位，這一方面確保了國家經濟發展的首要目標，同時也不可避免地使得日本經濟與政府之間存在千絲萬縷的聯系。日本“發展型政府”的政治經濟發展模式一方面使得日本政府掌握了大量的社會資源，使得政治在社會生活中處于絕對的中心地位。另外，這一模式催生了高度粘合的政治經濟結構——政治決策決定經濟發展走向，而經濟發展依賴于政治決策同時又是政治決策的出發點和落腳點。于是，在“發展型政府”所形成的制度環境下，日本首都東京的政治中心地位為其吸引其他資源從而形成壟斷擴張的路徑創造了先決條件。

2.2 強化機制

2.2.1 制度框架的自我強化。North認為報酬遞增是路徑依賴的基礎，而報酬遞增主要通過大規模的初期設立成本、學習效應、協作效應以及適應性預期這四種自強化機制實現。對于東京而言，大規模的初期設立成本包括城市發展初期，能源、交通、建筑等各項用于基礎設施建設的花費，而隨著東京作為首都逐漸發展起來之后，城市建設不斷完善，人口和生產隨之集聚，在東京生產和生活對于城市造成的單位成本和追加成本都隨之下降，產生了規模效應，這也是路徑依賴最直接的表現。對于企業而言，學習效應指的是在“發展型政府”的發展模式下，日本政治處于主導地位，同時政治與經濟高度粘合的這種制度安排使得企業適應現存制度框架，認識到東京作為日本首都的政治中心地位對促進其開展業務占領市場的作用，從而大量企業選址東京；而對于個人而言，學習效應促使日本人民適應現存制度框架并使得東京在日本城市體系中的中心地位不斷穩固，因此有大量精英階層匯集動機尋求發展機會。東京擴張過程產生的協作效應是指不同行業的企業集聚東京，這些企業之間產生了顯著的協作效應，企業之間在人員、信息、技術等資源方面的交換提高了企業生產的效率，從而促進了企業各自的發展。基于以上三種強化機制，東京在日本政治經濟環境以及城市體系中的壟斷地位不斷被加強，另外，大量正式規則與非正式規則不斷確立來補充現存制度框架，使得人們產生了東京作為日本政治經濟文化中心的首都地位會持續存在的適應型預期。以上這四種源自制度框架的自我強化機制對于東京人口過密化現象的形成具有決定性作用。

2.2.2 全球化帶來的產業升級。全球化背景下日本的產業轉型是加劇東京壟斷擴張局面的重要的外生動因，下文主要從全球化背景以及日本政府產業升級的對策和影響來闡述其對東京壟斷擴張的作用力。全球化使得國家間競爭日益激烈，為了應對新興國家廉價勞動力帶來的挑戰，日本政府做出產業升級的決策，主要是大力推動“知識密集型”產業的發展，具體舉措有：第一，稅收優惠、低息貸款等直接的優惠政策；第二，創建產學研創新平臺，對企業與科研機構共建實驗室提供經費；第三，建設以中心城市為核心的知識輻射網絡，通過人才集聚實現產業集聚，最終促進技術革新。日本政府強調技術革新是國家競爭力的基礎，前沿技術第一時間應用于生產的號召也刺激了技術企業在空間上的聚集，同時促進上下游企業間的協調來減少研發和市場化的時間。在這種背景下，東京傳統制造業逐漸外遷，比重不斷下降，取而代之的是金融信息技術等第三產業的繁榮，東京向技術創新中心轉型推動了東京的產業升級。除此之外，國際跨國公司的分散經營活動對基礎設施和服務提出了更高的要求以確保其全球范圍的協作和運營，東京發達的基礎設施如通信網絡及寬帶服務以及高科技人才的集聚為跨國企業管理活動的開展提供了便利。東京產業升級等有利條件對于外商投資很有吸引力，并且又反過來進一步促進了其產業升級。

東京作為日本的首都，在教育、文化、產業等資源稟賦上具有優勢，因此成為產業升級的橋頭堡，政府關于產業升級的有利政策大都優先考慮東京，而這些促進產業升級的措施無疑進一步推動了東京的城市轉型，從而加強了東京的地位。全球化的作用會使得參與全球化的區域其經濟網絡得到進一步延伸，從而促進經濟發展，相反遠離全球化的地區則會被邊緣化，使得經濟發展放緩甚至衰退。對于日本而言，經濟全球化對城市體系的影響是東京得到持續發展，大阪、名古屋等區域中心經濟發展停滯，而地方性城市則進入衰退階段。綜上，在全球化浪潮的推動下，東京壟斷性擴張的路徑得到進一步加強，人口和生產活動進一步集中。

3 啟示

本章結合路徑依賴的分析框架來討論東京壟斷擴張問題對我國的經驗教訓，主要從公共管理的角度來分析如何通過改變路徑依賴的初始條件以及打破強化機制的方式來退出“閉鎖”，實現路線替代，并由此試為我國首都北京探索合適的發展路徑。

3.1 改變初始條件——調整政府與市場關系

上文成因部分從自然條件和制度條件兩方面介紹了東京壟斷擴張形成的初始條件，本節從政府的視角出發來分析如何破除制度條件帶來的不利影響。如上文所述，“發展型政府”的發展模式所形成的制度框架是東京壟斷擴張的初始條件。而我國和日本相似，都是“發展型政府”的典型代表，這一模式強調宏觀調控對于確保國家經濟發展的作用。然而過分強調政府的作用，不僅會阻礙市場功能的發揮，更會造成市場對政府的依賴。正如日本形成了政府與企業之間的高度粘合結構，這顯然不利于市場機制的有效運行，同時政官企之間的緊密聯系不僅造成了日本“企業隨政府而居”的現象進而導致東京的壟斷擴張，更催生了一批既得利益集團，打開了政治圈和企業界的腐敗之門，并使得改革步履維艱。

我國城市發展要避免中心城市壟斷擴張首先需要從源頭上改變路徑依賴的初始條件即“發展型政府”模式下政府在資源配置中的主導地位，其中的關鍵環節是加快轉變政府職能，建立健全社會主義市場制度，平衡政府和市場之間的關系，抑制尋租行為。具體而言，第一，要尊重市場規律，強調市場在資源配置中基礎性功能；第二，推進行政體制改革，放權于市場，由政府直接干預市場變為政策引導，減少政府行政審批而加強市場監管職能；第三，提高市場主體實力，鼓勵中小企業發展，推動國有企業的市場化改革，減少市場主體對政府的依賴。只有理順了政府和市場的關系，才能改變“發展型政府”的政治經濟發展模式下城市擴張的初始條件，進而從源頭上預防中心城市壟斷擴張問題的

產生。

3.2 打破強化機制——北京城市建設的路徑選擇

由于中國和日本為一衣帶水的鄰邦，兩國在文化傳統上相似，政治經濟發展模式都可看作“發展型政府”的典型代表，政治經濟文化上的共性必然帶來城市發展道路的趨同。目前北京作為中國的首都，其在發展過程中也出現了由于人口和生產的不斷集聚而產生的交通擁堵、環境污染、資源短缺等城市病問題，日本的工業化和城市化起步較中國早了半個世紀，東京發展歷史為北京建設提供了經驗教訓，本節將結合東京壟斷擴張的強化機制從城市規劃、宏觀調控和路徑創新三個方面嘗試探索北京城市發展的合理路徑，防止北京出現東京壟斷擴張的路徑依賴的“閉鎖”狀態。

3.2.1 城市規劃——新城建設。“發展型政府”模式下，政治居于社會生活的中心，政治決策對國家發展具有主導作用，政治與經濟之間不可避免地出現高度耦合狀態，而首都在城市體系中的壟斷地位正是這一政治經濟發展模式在城市發展中的產物和體現。首都集中的政治資源必然會帶來經濟、文化、信息等資源的集中，進而形成壟斷擴張的局面。日本在歷史發展過程中其立法和行政措施強調的是“先發展生產，后縮小差距”的政策，最后積重難返，導致了嚴重不平衡的城市發展體系。有鑒于此，北京應該在城市建設過程中充分考慮到平衡性和協調性。

目前，北京的擴張已引起政府的高度重視，北京市政府在2004年最新的北京城市規劃中提出了建設“新城”的概念，指定了11個遠郊新城，并根據每個新城不同的自然環境與產業基礎制定了相應的發展計劃，這些新城承擔著疏解中心城區人口與生產的重要作用，成為突破北京中心城區過度擴張，實現北京“兩軸兩帶多中心”的城市結構構想的重要環節。在新城建設中尤其引人注意的是在通州設立城市副中心的計劃。通州城市副中心的概念雖然自2012年首次在北京政府工作會議上提出以來受到了眾多關注，但在具體實施上政府卻一直遲遲沒有動靜，直到2015年北京市市委十一屆八次全會正式宣布將北京行政功能搬遷到通州，通州的行政副中心的名分才得以落實。2016年年初，通州政府的官方網站把行政副中心直接換成了城市副中心，從這一改動不僅看到通州地位的上升，更體現了北京市政府對于解決北京中心城區過度擴張問題的決心。“發展型政府”模式下，政治職能的分散必然會引起經濟資源的分散，從而達到分散人口和生產的目的。然而這一市政府整體搬遷的計劃依然飽受爭議，爭議方的觀點主要來自職工對于通勤時間過長，通州教育資源有限不利于下一代培養以及基礎設施不配套生活不方便的擔憂。因此通州建設規劃過程必須考慮各方利益，對于特殊情況要給予照顧，從而避免阻力過大導致推進不力的情況。對于其他新城建設，要吸收國內外衛星城建設的經驗，一方面要完善交通、通信、能源等基礎設施建設，方便生產生活，健全城市功能，避免新城淪為睡城；另一方面要注意與中心城市的獨立性，防止被城市中心吞并，達不到分散人口的目的。新城建設是北京“多中心”發展模式的嘗試，這一規劃能在一定程度上緩解城市中心區的人口和生產壓力，然而卻不能從根源上解決城市過度擴張的問題。城市過度擴張根源是由于資源的不合理分配引起的，因此需要宏觀調控上調節資源分配。

3.2.2 宏觀調控——統籌區域發展。相較于針對單個城市而言的城市規劃，區域發展計劃可以從更大的區域范圍出發來整合資源，從而對城市人口和生產規模的影響更深入，因此統籌區域發展對于分散中心城市職能，抑制中心城市過度擴張具有顯著作用。京津冀都市圈的合作是我國區域發展的核心戰略之一，京津冀都市圈的協調發展對于促進區域合作，明確北京的功能定位，同時疏解首都人口和生產過度集中帶來的壓力，進而促進北京、區域和國家的持續發展具有重大意義。

政府在推動京津冀都市圈發展時，第一，應當處理的核心問題是傳統產業由中心城市向外擴散的問題。這要求政府打破地方主義邊界束縛，特別是中心城市所在地北京政府要放棄狹隘的地方利益，在轉移技術和產業時充分考慮接受外地，從而擴大水平分工，實現更大區域范圍整合資源從而實現資源的自由流動。結合國外的經驗是通過設立綜合的區域管理機構來統一協調安排都市圈的規劃政策從而規避地方主義傾向；第二，為了實現都市圈的協調發展，推動區域內公共資源的均等化勢在必行。根據制度變遷理論可知，制度變遷具有漸變性，因此政府應該推行相應的配套措施改革來促進現行公共資源不平等分布的制度框架的變化，其中一項改革便是戶籍制度改革。戶籍制度改革雖然在我國幾省已經開始試點，但是我國中心城市一直遲遲未推行，糾其原因，是戶籍制度背后所涉及的復雜的利益網絡。要使得戶籍制度等改革得以順利推進，政府可以從現存阻礙改革的制度框架的構成元素的諸多非正式約束，正式約束以及執行方式上各個擊破，同時處理好權力集團的利益，避免發生沖突，妨礙改革的前進，最終打破中心城市的圍墻，走上區域協調發展的替代路徑。

3.2.3 路徑創新——建設智慧城市。在信息技術高度發達的現代社會中，互聯網、物聯網、大數據等高新技術在城市建設中的應用為城市規劃、人口預測以及管理協調等提供了先進手段，具有廣闊的發展前景。在這種背景下，“智慧城市”的概念被提出，其內涵是利用信息技術打破時空限制從而實現實時互動的人性化服務。目前我國已經有近百個城市提出建設智慧城市的構想，而“智慧城市建設”也成為中國十三五規劃的發展戰略之一。“智慧城市”是高級的智能的新型城市模型，其特征是可以運用信息技術和管理能力來緩解當前城市發展中遇到的城市病等瓶頸，為市民創造更美好的城市生活環境。智慧城市的建設不僅可以改善城市環境，還能促進城市發展模式向科學合理的方向轉型。

北京對智慧城市已有初步探索，例如北京運用物聯網、大數據及社交網絡等技術手段工具構建了以感知、分析、服務、指揮、監察為一體的城市管控物聯網平臺，推動了城管執法、公共服務，并加強了市民對城市管控的參與，實現了由“數字城管”向“智慧城管”的轉變。為了進一步加速智慧城市的建設，政府應該一方面加強智慧城市在制度層面的頂層設計，形成科學管理體系，另一方面由于市民的知識化是智慧城市建設的核心，因此政府在加大對科技產業扶植的基礎上應利用各種平臺對市民進行宣傳教育，著力提高市民素質。

智慧城市的建設可以推動傳統物理方式的公共服務向網絡化的職能服務模式轉變，使城市生活超越地域性的約束，實現交通、醫療、教育等領域的物理空間與虛擬空間的并存與促進，進而實現從城市居民衣食住行到宏觀經濟的生產經營再到政治活動的參政議政等方方面面的深刻變革，因此推進智慧城市建設可以突破原有城市發展路徑，實現路徑創新。

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作者簡介：呂博學（1990-），女，安徽安慶人，中國科學院大學公共政策與管理學院碩士研究生，主要研究方向：公共管理。

（責任編輯：黃銀芳）