職業教育的革命性變革：從政府辦學到企業辦學

喻忠恩

摘 要：實現職業教育學校辦學到企業辦學的轉變，是《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》作為我國職業教育頂層設計的重要內容。通過辦學體制、管理體制改革，實現辦學主體轉變，將極大地推動我國職業教育的現代轉型。

關鍵詞：職業教育；政府辦學；企業辦學

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）27-0042-05

2014年6月，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（下簡稱《決定》）在全國職業教育工作會議結束后隨即發布。《決定》就職業教育的改革發展提出了一系列指導性戰略，明確提出“政府推動，市場引導”的辦學原則，同時強調企業應發揮“重要辦學主體作用”[1]。這一系列的提法與2010年頒布的《國家中長期教育發展和改革規劃綱要（2010-2020年）》（下簡稱《綱要》）強調政府主導下職業院校改革發展模式相比有著明顯的不同。無疑，這意味著我國職業教育改革方向將發生重大調整，也標志著我國職業教育將進入到一個新的發展階段。本文結合對《決定》的理解，結合我國職業教育發展的實際，就職業教育辦學主體變革的相關問題進行嘗試性分析，以期為推動我國職業教育的新探索與新實踐做一些基礎性的工作。

一、企業辦學是我國職業教育改革的新方向

從教育發達國家的歷史和經驗來看，企業參與職業教育是職業教育健康、可持續發展的重要前提和基礎。與其它教育類型不同，現代職業教育本身就是工業化發展的產物，是行業、企業發展到一定階段的必然衍生物。換言之，現代職業教育的產生、發展是由行業、企業自身發展需要而建立的，并由行業、企業推動其發展的。只是隨著社會生產力的不斷提高，社會分工越來越細化，作為獨立形態的、制度化的學校教育才開始成立。同時，隨著現代政府的社會職能越來越完善，政府開始介入職業教育，并在職業教育發展中發揮越來越重要的作用。

較長時期以來，我國職業教育一直在探索如何改進企業與學校的關系問題。中央政府、地方政府不斷出臺關于促進校企合作、產教融合等相關法規、條例，但我們不得不承認，在校企如何深度合作這個關鍵性的問題上始終沒有探索出一條有效的路子。盡管這些年許多地方院校結合自身的實踐，總結出來許多的所謂校企有效合作的模式，但實踐表明，這些所謂模式至多只具有校本的意義，并不具備推廣的條件。至于許多在政府主導下的為數眾多的由學校、企業組成的所謂職業教育集團，無論在管理上還是在人才培養的運作上，都面臨著諸多的難題，導致這些職業教育集團名實不符。此外，國內一些城市專門制定校企合作促進條例之類的政策，試圖推進區域性企業深度參與職業教育的創新發展，但事實上效果也非常有限。這導致絕大多數職業院校在技能型人才培養的道上只能孤軍奮戰，同時導致行政主管部門主導的職業教育改革只能局限于在職業院校內部進行反復的、意義不大的調整。

如前所述，現代職業教育本身就是行業、企業發展到一定階段的必然衍生物。為什么在我國會出現企業與學校的關系問題呢？

筆者認為，這源于我國職業教育關系要素之間沒有形成合力。一般來說，職業教育內部關系要素的拓展，即由原來的企業與學校之間的關系擴大為政府、企業以及學校之間的關系，表明職業教育的社會化程度不斷地提高，職業教育可以得到來自社會各方面的支持與推動，從而是有利于職業教育發展的。但是，如果政府、企業以及學校之間的關系處理不當，職業教育的發展反而會受到極大的制約。事實上，只有那些政府包攬職業教育的國家里，才會面臨企業參與職業教育的問題。進一步說，只有在那些政府對職業教育介入、干預過度的國家里，才會面臨企業參與職業教育的積極性的問題。關于這一點，國外早有學者對后發國家提出忠告，“各國政府，特別是發展中國家的政府，無力迅速適應急劇變化的技術要求，或無法培養出具有最新技術水平的人才”，而“制造業在80年代后期和整個90年代的發展趨勢清楚地表明，私營部門參與未來勞動力的培訓是當務之急。”[2]

隨著我國政府對于企業在職業教育中所處地位的認識在不斷地深化和清晰，如何有效推進企業深度參與職業教育，如何正確處理職業教育各要素之間的關系，開始成為近年來職業教育改革探索的重心，這表明我國政府對于職業教育發展規律的越來越深刻的認識。從《綱要》到《職業教育法》的修訂再到《決定》的頒布，我們不難看出，我國政府對于上述兩個問題認識的變化。

在如何處理政府、企業以及學校的關系問題上，《綱要》提出，職業教育要“建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制。”[3]很顯然，《綱要》強調的是“政府主導、企業參與”，這無疑可以看作是對此前我國職業教育發展策略和方向的延續。《職業教育法修正案（草案）》（征求意見稿）體現了國家對企業參與職業教育的鼓勵，《修正案》在第二十三條提出，“國家鼓勵企業、事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人等社會力量，依法舉辦民辦職業院校和職業培訓機構。”至于如何鼓勵，在同一條中提出，“各級人民政府應當采取稅收減免、政府補貼、購買服務、提供助學貸款、建立獎學基金以及捐資激勵等措施，支持民辦職業院校和職業培訓機構的發展。”很顯然，與原《職業教育法》相比，《職業教育法修正案（草案）》（征求意見稿）明顯體現了認識上一種進步。但是，我們不得不承認，這種進步并不大。這是因為，在調整政府、企業以及學校關系的問題上，這還僅僅是做了一點修修補補的工作，其理論與實踐意義均非常有限。

筆者始終認為，我國職業教育改革與發展的核心問題在于處理好政府、企業以及學校的關系，而《決定》的重大突破就在于重新厘定了這三者之間的關系，尤其是明確了政府在職業教育發展中的地位與角色。一是《決定》明確提出“政府推動，市場引導”的辦學原則，沒有繼續沿用較長時期一直堅持的“政府主導”原則。這顯然不表明政府在職業教育發展過程中毫無意義，而是突出了政府應該扮演更合理的角色，從而在職業教育發展中發揮更有效的作用。同時，《決定》強調企業應發揮“重要辦學主體作用”，不再強調現有的以公辦職業院校為主體的辦學格局。這意味著，我國政府已經認識到，目前我國職業教育以政府主導下的公辦職業教育為主體的辦學格局是不利于職業教育長遠發展的。正如李克強總理在當年2月26日國務院常務會議上部署加快發展現代職業教育時指出：“完全由政府主導的職業教育，很可能偏離社會需求。”[4]

很顯然，從政府辦學到企業辦學這一認識的轉變不是偶然的，是對我國近十余年來職業教育改革發展教訓的總結，也是對當代國際社會職業教育發展經驗的借鑒。其最大的意義在于為我國職業教育改革找到了真正的切入點。這意味著我國職業教育改革方向將發生重大調整，也標志著我國職業教育將進入到一個新的發展階段。因此，筆者認為，《決定》是一份非常值得重視的職業教育改革綱領性文件，是對此前職業教育改革效率低下反思與總結的結果，標志著我國高層對于職業教育發展規律的認識達到了一個新的高度，可以成為我國將來較長一個時期內職業教育改革的頂層設計。

二、辦學主體轉換的體制改革要求

如前所述，較長一個時期以來，我國對如何完善企業參與職業教育進行了大量的研究、探索，一些地方還制定了《校企合作促進條例》之類的地方法規。這么多年來，我國關于促進企業參與職業教育為什么沒有成功呢？那么，未來的改革是在這個方向上繼續發力，還是改弦易轍？這是個需要認真思考的問題。筆者認為，這是因為沒有找到合適的切入口和著力點。我國職業教育的改革發展過于強調職業院校的主體地位，始終把企業作為“被合作者”，沒有把企校合作與自身的短期利益或長遠發展有機地結合起來，是企業“有限”參與職業教育的重要原因。只是，長期以來人們對于政府主導下的職業院校改革的盲目迷信，而對這些問題沒有給予足夠的關注。

筆者認為，就企業參與職業教育而言，應該激發企業內在的動力。單純的法規約束企業參與是最低層次的，以利益來激勵企業參與次之，而讓企業作為職業教育的辦學主體才是根本之道。惟其如此，企業才能真正介入到職業教育中來，職業教育人才培養才能真正與企業自身發展融為一體。因此，《決定》對企業辦學主體的強調，無疑為我國職業教育找準了改革與發展的切入點。

盡管在職業教育發展中企業是關鍵，但政府的著眼點不應僅局限于企業。事實上，我國職業教育改革之前的一個重要缺陷就在于，盡管意識到了企業的重要性，但只是就企業論企業，沒有從更深刻、更本質的層面尋求解決問題之道。筆者認為，新一輪的職業教育改革，應該在通過體制變革激發企業參與、舉辦職業教育的動力和積極性從而實現企業成為職業教育的重要辦學主體。這意味著，企業成為職業教育辦學主體，必須改變長期以來政府主導下公辦學校為主的職業教育辦學格局。唯有如此，作為技能型人才的使用者和人才培養的“旁觀者”，企業才能從后臺轉為前臺，才能真正實現企業、學校的融合。也唯有如此，新一輪的改革才能體現真正突破、超越以往改革，才能體現《決定》作為新一屆中央政府實現加快現代職業教育發展目標的頂層設計的意義。

具體來講，新一輪改革應先從辦學體制改革入手，輔之以管理體制改革，解決職業教育的辦學主體問題，使得企業真正深度參與職業教育。

（一）職業教育辦學體制改革

如前所述，企業是早期職業教育的發起者和承擔者，同時又是職業教育的直接獲益者。但是企業尤其是發展中國家的企業并不會自然成為職業教育的辦學主體。這與這些國家的傳統、社會發展階段尤其是現代企業發展所處的階段是密切相關的。當前，從頂層設計的角度，制定相關法規、政策，逐步推開職業教育的辦學體制改革，是職業教育改革的首要著力點。

要實現新一輪改革目標，首要的是改變以公辦學校為主體、民辦教育為補充的計劃經濟體制下的思維方式，確立在辦學體制上實行開放辦學、多元化辦學的觀念認識。我國職業教育改革滯后的一個很重要的表現就是，原來依附于行業、企業的職業教育辦學格局，在我國建立社會主義市場經濟體系的改革之后，沒有進行相應的變革，導致職業教育由政府兜底，使得職業教育與行業、企業漸行漸遠，二者之間無法協調發展，即職業教育既不能很好地適應行業、企業的發展需要，也不能發揮支持與引領行業、企業創新發展的應有作用。

實現企業成為職業教育的重要辦學主體，應該確立企業辦學的法律地位。目前，我國由大中型企業舉辦的職業教育院校還很不夠，而許多民營性質的職業教育機構自身也缺乏技能型人才培養的條件和能力。這是造成我國職業教育辦學機構過于單一的原因，也是我國職業教育改革只能局限于公辦職業院校內部的重要原因。因此，政府充分利用市場機制，支持各類企業利用自身優勢，通過獨資、合資、合作等形式舉辦職業教育機構，從而實現形式多樣、主體多元的職業教育辦學格局。由此，新一輪改革應首先明確，鼓勵符合職業教育辦學標準的行業、企業以及社會力量舉辦職業教育。政府制定職業教育辦學的準入條件，凡符合要求的均能獲得辦學資質，各級地方政府不得以任何理由進行限制。

同時，政府應該對職業教育的各類辦學主體一視同仁，保證各辦學主體的平等辦學、招生等各項權利。其中，現行的職業教育招生制度亟需進行改革，依據市場配置的原則放開招生。這是企業成為職業教育辦學主體的重要前提和保障。另需說明的是，目前我國大規模開展“現代學徒制”的試點工作，其中一個很關鍵的瓶頸在于如何實現招生即招工，如果企業獨立舉辦職業教育，此一問題便會迎刃而解。

在目前我國職業教育系統體量已經足夠大的情況下，如何處理好職業教育增量與存量的關系，顯然是一個需要解決的實際問題。《決定》提出，“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。”盡管“混合所有制”這個提法在學術界的認識還不一致，在實踐過程中也還會面臨諸多問題，但筆者認為，股份制、混合所有制職業院校的辦學方式，是現有條件下把企業、學校各自利益以及他們共同的長遠利益有機地結合起來的最佳方式，也是職業教育辦學主體穩定、順利轉變的一種重要過渡形式。

（二）職業教育管理體制改革

如前所述，過于集中的政府主導模式是我國職業教育管理體制的重要問題。盡管這種體制的初衷在于強調在政府主導下促進職業院校與企業、行業之間的互動，推動教育與社會的共同發展，但實際上已經成為阻礙職業院校與企業、行業互動的力量。前述李總理的講話表明了政府高層對于當下職業教育發展模式的反思，同時也表明了對職業教育改革的切入點有了清晰的認識。因此，新一輪改革需要政府依據這一思路，逐步突破體制性的障礙，切實從職業教育發展的關系要素入手，明確三者尤其是政府在職業教育發展過程中所處的地位及其應承擔的角色。

在社會主義市場經濟體制下，行業、企業以及其他社會力量作為職業教育的辦學主體，必然要求市場化的管理體系與這種辦學體系相適應。這是新的職業教育辦學體制充滿生機與活力，實現自我更新、自我完善的重要前提和保證。因此，當下職業教育管理體制改革的核心是，改變長期以來的計劃經濟時代特征的政府—學校關系，認真借鑒職業教育發達國家的基本經驗，政府必須改變長時期以來以普通教育思維發展與管理職業教育的做法，實行“簡政放權”，充分發揮市場在職業教育資源配置中的基礎性作用，減少對各種形式的職業教育辦學具體行為的不合理干預與介入。

為適應新辦學體制實施以及新辦學格局形成的需要，政府應制定相關的法規、政策，明確政府尤其是教育行政主管部門在職業教育發展中的角色定位，對“應該管什么，不應該管什么；應該做什么，不應該做什么”有一個清醒的認識和厘定，對于不合理的行為政府行政干預、介入過度的行為應該及時糾正。在合理的競爭體制之下，政府的支持力度可以偏向辦學效果好的職業教育機構，從而確保人才培養水平的整體提升。在開放的競爭態勢之下，職業院校必然自覺地樹立市場意識、危機意識，從而專注于人才培養質量的提高。

三、企業辦學的職業教育發展前瞻

如前所述，職業教育本來就是現代企業發展的衍生物。因此，企業舉辦職業教育機構實際上是實現了企業使命的歷史性“回歸”，同時也是職業教育發展和行業、企業發展的共同需要。從這個意義上講，《決定》對于我國當前以及今后較長一個時期內職業教育改革的意義是不言而喻的。可以想象，如果按照《決定》這一頂層設計的規劃開展相應的新一輪體制改革，我國職業教育在未來的五至十年內辦學格局將發生重大的變化，辦學效益也會取得令人鼓舞的提高。當然，這種改革的力度之大，近乎顛覆先前的職業教育發展格局和發展模式；范圍之廣，幾乎涉及到我國整個教育系統的半壁江山。因而在改革、轉換以及發展過程中也必然會遇到不少的問題和困難。

（一）改革帶來的成效

首先是人才培養質量會得到大幅度的提升。現有的職業教育人才培養由于缺乏企業的深度參與，人才培養很大程度上是在封閉或半封閉狀態下進行的。在上述的系列體制改革實施后，職業教育的活力得到更充分的張揚，人才培養質量會發生根本性的改觀。我國未來的職業教育不再局限于單體的學校或者企業，而是亦企亦校、亦校亦企，你中有我、我中有你。在這種情境下，職業教育發展與經濟社會發展的融合程度會更高。職業教育辦學主體尤其是企業，在無需過多外力約束或激勵之下，就會將企業生產與技能型人才培養深度結合起來；同時優化人才培養的專業結構、層次結構，破解當前比較嚴重的人才培養與社會需求脫序的現象。這樣，技能技術型人才的培養與使用不再是兩張皮。同時，在新的職業教育辦學格局之下，職業教育的社會地位會得到極大的提高，更多更優秀的人才會參與其中，使得人才培養、科技創新、企業發展之間形成良性循環，從而最終實現職業教育與經濟社會發展的良性互動。

其次，可以較好地解決職業教育發展的資金難題。資金緊缺是我國職業教育發展中一直存在的重要問題，而且長期得不到很好的解決。一些職業院校尤其是經濟欠發達地區的職業院校，由于缺乏必要的辦學資金，設備和師資都遠不能適應教育教學的基本要求。盡管我國政府在職業教育發展方面進行了大量的投入，但面對體量巨大的職業教育，政府資金投入始終捉襟見肘，而且在分配的過程中缺乏合理的論證，因而效果甚微。對于職業教育辦學而言，資金主要是解決人才培養過程中的實訓設備、設施、場所以及師資等問題。而對于企業而言，這些辦學所需的資源恰恰正是他們的優勢所在。因此，企業成為職業教育辦學主體后，資金緊缺始終作為制約我國職業教育發展的瓶頸性問題會迎刃而解。在這種辦學體制之下，不僅企業可以充分利用自身的辦學資源優勢，政府還可以節約大量原用于職業教育機構的基礎設施建設的資金。如是，整個國家的職業教育辦學成本相應地也會大大降低。

此外，企業成為職業教育辦學主體后，還會產生一系列的良性效果。比如，由于職業教育資源主要依靠市場來配置，職業教育機構可以聘用到高素質的師資人才，從而將極大提高職業教育的產出；同時，政府的管理職能也就相應地發生轉變，從而大大降低職業教育的管理成本。

（二）改革帶來的問題

新一輪改革面臨的最大問題是如何安置現有職校教職員工。毋庸諱言，職業教育辦學體制改革后，由于競爭機制的引入，會導致相當一部分職業院校尤其是辦學實力較弱的公辦院校，會由于缺乏足夠的競爭力而出現規模縮減甚至停辦的現象，并由此這些院校教職員工的失業，從而對社會穩定可能會造成一定程度影響。事實上，這也是我們雖然清楚辦學體制改革勢在必行，但實質性改革的啟動不斷推遲的根本性原因。一般而言，改革在一定程度上就是利益調整的過程。從這個意義上講，部分現有職業教育機構的淘汰以及這些機構人員的失業，其實是新一輪改革所必須付出的代價。另一方面，如果不改革這種低效的辦學體制，任其發展下去，由此衍生的問題應該會更多、更復雜。因此，這需要我們正視這個問題，并盡可能做好預案。

同時，新一輪改革實施后的一個時間段，職業教育現存的問題可能會更加突出。其中，比較顯性的是招生問題。如所周知，由于近年來職業教育尤其是中職教育規模開始下降，部分學校招收生源不足，由此導致出現了招生過程中比較嚴重的違規違法招生的現象。盡管我國各級教育部門多次頒布相關法規，試圖進行嚴格規范，但這種招生亂象還是比較普遍地存在。盡管從長遠來看，隨著辦學主體的進一步多元化、指令性乃至指導性招生計劃放開，職業院校招生由于依靠市場的調節，在最大程度上克服了現存終生的諸多弊端而變得更加有序，但在改革的最初一個時期內，這種違規違法招生的問題不僅不會得到緩解，反而會變得更加突出。

為保證改革順利進行，減緩改革所帶來的沖擊，新一輪改革可分步實施。考慮到現有職業教育機構的承受能力，可先進行一定數量的增量改革，即先通過相關政策、法律手段，支持企業、行業舉辦職業院校，與現有公辦職業院校同臺競爭、共同發展；其次，對現有公辦職業院校進行管理方式改革，支持企業、行業對現有職業院校實行控股，實施職業教育混合所有制改革，以不斷增強職業院校的生存與發展能力。最后，政府通過改革職業院校財政撥款方式，改變職業教育政府辦學的發展模式，從而建立多元競爭的辦學格局。

需要說明的是，由于我國職業教育積弊較多，新一輪改革在短時期內不會起到立竿見影的效果，提升職業教育的辦學水平需要一個較長的過程。這對于那些過于急功近利的改革者或那些力求穩健的改革者來說都是一個考驗。而教育發達國家和我國職業教育改革實踐的經驗與教訓從正反兩方面表明，堅持這一改革方向無疑是必要的，由此付出一些代價也是值得的。

參考文獻：

[1]國務院新聞辦公室.國務院關于加快發展現代職業教育的決定[EB/OL].http：//www.scio.gov.cn，2014-06-24.

[2]鮑爾.21世紀世界職業教育[J].教育展望（中文版），2001（1）.

[3]教育部.中共中央、國務院關于印發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的通知[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn，2010-07-29.

[4]劉亞榮.政府主導，為何會偏離社會需要[N].中國教育報，2014-04-08.

責任編輯 蔡久評