香港與內地反貪腐機構的對比研究

岳俠

摘 要： 合理的制度設計和反腐措施能夠有效預防和打擊貪腐。有些國家和地區在這方面已經積累了很好的經驗，香港廉政公署即是一例。研究香港廉政公署四十年的經驗不難發現，獨立的地位、強有力的履職手段，是其成功打擊腐敗的不二法寶，而通過 大力宣傳贏得民眾理解和支持，則是它能夠一直成功運行的不可或缺的重要因素。對比香港廉政公署和內地紀檢監察部門的地位、職責，能夠從中找出對內地紀檢監察機構有益的參考內容，有利于內地更好地建設廉潔政府。

關鍵詞： 廉政公署； 紀檢監察部門； 法律地位； 職責； 對比

中圖分類號： D925.2 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.010

貪腐現象古今中外概莫能外，目前沒有一個國家或地區宣稱已經完全徹底地杜絕了貪腐現象。但“廉潔是各國普遍追求的一種政府狀態”，[1] 一些國家和地區通過合理的制度設計和反腐措施，在成功預防和懲治貪腐方面已經積累了很好的經驗。創建于貪腐橫行時期的香港廉政公署經過四十余年的運作，已經成為世界公認的反腐典范，而香港政府和社會在回歸前后一直以廉潔形象聞名于世。①基于香港和內地實行不同的制度，分析兩地反貪腐機構的運作模式，對于目前正在大力反腐的內地來說有著很好的借鑒意義。

一、反貪腐機構的設立背景、法律地位與人員配置比較

（一）反貪腐機構的成立背景對比

香港廉政公署（ICAC）成立于20世紀70年代中期，當時的香港公共部門特別是警察系統貪腐橫行，市民對反腐的呼聲極高。時任港督麥理浩順應這一呼聲，于1974年成立了香港廉政公署，開始大力肅貪并迅速扭轉了民眾觀望懷疑的態度，贏得了香港社會的認同和支持。但由于觸及到了既得利益者的地位和利益，1977年曾引發警界強烈反彈，最終由港督宣布對1977年1月1日之前發生、尚未進入司法程序、且無其他重大罪行的公職人員予以特赦，1978年又強令一百多名警員提前退休，之后肅貪阻力大為降低。幾年之后，香港一躍成為亞洲乃至全世界廉潔政府的典范?；貧w之后，廉政公署繼續發揮其職能作用，讓香港始終保持著清廉的社會風氣和政府形象。

內地的反貪腐機構由中國共產黨紀律檢查委員會（紀委）、監察部門、國家預防腐敗局和檢察院組成。國家預防腐敗局加掛在監察部，是國務院直屬機構，主要負責腐敗預防、協調和國際交流工作，當前在反腐敗領域并無多大作為，甚至不為公眾所知。偵查貪腐罪行是檢察院日常工作的一小部分，其主要職責是作為公訴機關對所有需要公訴的犯罪行為進行審查起訴，以及作為司法監督機關對公安、法院的日常業務進行監督。因此，合署辦公的紀委和監察部門就成了專職反腐機構。紀委作為黨內紀律監督機構，其前身可追溯到 1927年4月在黨的第五次代表大會上設立的中央監察委員會。監察部門作為政府內設的行政監督機構，其前身則是建國之初成立的中央人民政府政務院下設的人民監督委員會。1993年后，紀委和監察部門開始合署辦公，開始了一套機構行使黨的紀律檢查和行政監督兩項職能的體制，紀檢監察部門也成了目前反腐的主力軍。

從兩地反腐機構的設立背景來看，香港廉政公署作為唯一的反腐機構，可以說受命于危難之際，成立之初就背負著香港民眾和最高長官港督的殷切期望，而在成立之后它也不負厚望，短期之內迅速扭轉局面，讓貪腐者徹底斷了念想，讓民眾徹底折服，讓香港民風政風為之一新，并將這一作風延續至今。反觀內地的反腐機構，多頭設立且權力分散，[2] 各機構成立之初大都沒有面臨太大的反腐壓力，隨著時代的發展，在改革開放后面臨越來越嚴重的貪腐現象時，紀委和監察部門則因為各種因素的制約，反腐成效并不能令人滿意，貪腐問題現如今已經發展到了關乎黨和政府的生死存亡的地步。

（二）反貪腐機構的地位對比

香港廉政公署設立之初就被定位為一個獨立的反貪污部門。回歸之前，廉署最高長官即廉政專員由港督任命，向港督負責?；貧w之后，根據《基本法》和《廉政公署條例》的規定，廉政專員由香港特首任命，向特首負責。根據《廉政公署條例》第5、8條規定，廉政專員由特首任命，廉署工作人員由廉政專員委任。（委任條件須經特首同意） 實際操作中，廉署工作人員全部實行雇員制，不符合雇傭條件時，隨時可能被解聘。但雇用期間及退休后都享有相當不錯的福利待遇。

內地紀檢監察部門合署辦公，但仍是兩套班子。作為黨內紀律監督機構，按照《中國共產黨黨章》規定，中央紀委在黨中央領導下進行工作，地方各級紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作。 作為政府內部的監察機關，按照《行政監察法》第2、7條規定，各級監察部門都屬各級政府職能部門，完全依照行政區劃設立，接受本級政府和上級監察機關領導并向其負責。也就是說，無論是紀委還是監察部門，都實行雙重領導體制，既對本級黨委或政府負責，也對上級紀委和監察部門負責。并且由于內地的特殊國情，無論紀委還是監察部門，其工作人員全都是公務員編制，福利待遇嚴格按照級別確定，一般不會被解聘。

獨立的地位決定了香港廉政公署可對任何政府、公共部門任何職位的工作人員（行政長官、廉政專員也不例外）進行有效監督，工作人員的獨立地位和優厚的待遇也決定了他們能夠沒有任何顧忌的完成任務。而內地的紀檢監察部門實行的雙重領導體制，讓地方紀委監察機關根本無法有效監督本級黨委和政府，也讓紀檢監察人員在履行職責時極易受到職位、待遇的誘惑或威脅而在工作中縮手縮腳。

（三）反貪腐機構的內部機構設置與人員配置對比

香港廉政公署在廉政專員的領導下，內設行政總部、執行處、防止貪污處、社區關系處四個部門，現有工作人員1200余人，與香港超過700萬總人口相比，廉署人員與香港總人口之比約為1∶6000左右，亦即每6000名香港人中有一名廉署工作人員。而內地實行紀委和監察部門合署辦公，以中央紀委監察部為例，內設27個處室，既有處理日常行政事務的部門、也有接受舉報調查貪腐的部門，有法律政策理論研究部門，還有宣傳、組織、黨委等黨組部門，各地方紀檢監察部門的機構設置也大同小異。全國約有81萬名專兼職紀檢監察干部，[3] 占全國13億多人口的比例約為1∶1600左右。

再從反貪腐機構工作人員中在一線從事反貪腐調查工作的人數來看，香港1200余名廉署工作人員中，有800多人是專職從事調查打擊貪腐的，占廉署全部工作人員的70%左右。內地全部81萬紀檢監察人員中專司調查貪腐行徑的工作人員具體數字不詳，但以最高一級紀檢監察部門——中紀委監察部來說，經過2014年年初的機構改革后，27個部門編制總人數不到1100人，其中12個紀檢監察室總共配置360名人員，[4]加上其他幾個部門中從事貪腐調查的人員，中紀委監察部里專司調查貪腐的工作人員占全部1100名總編制數的比例絕對不超過50%，全國81萬的紀檢工作人員中專職調查貪腐的工作人員所占比例也不會高到那兒去。

兩組數據對比一下不難看出，以反貪腐機構工作人員占社會總人口比例來看，內地的比例遠高于香港。（這還不包括檢察院中從事貪污瀆職等貪腐罪行的偵查人員） 而以專職調查打擊貪腐行為的工作人員占反腐機構全部工作人員的比例來看，內地的比例卻遠低于香港。再以前些年反腐的效果來看，內地與香港也有著很大的差距。

二、反貪腐機構的職權與履職手段的對比

（一）職權對比

各級紀委的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。為了完成這些任務，《中國共產黨黨章》第44條賦予各級紀委的職責包括：對黨員進行守紀教育；對黨員領導干部行使權力進行監督；檢查和處理黨組織和黨員違反黨紀的比較重要或復雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分。監察部門的任務是對監察對象（政府各部門及其工作人員）執法、廉政、效能情況進行監察，而《行政監察法》第18、23、24條規定監察部門的職責主要有：檢查權（對檢察對象遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題進行檢查）；立案權（受理對監察對象違反行政紀律行為的控告、檢舉）；調查權（對監察對象違反行政紀律的行為進行調查取證）；處分和建議權（根據檢查、調查結果對監察對象予以行政處分或建議其他有權部門給予行政處分）。

香港廉政公署成立之初就在其使命宣言中將其任務明確定位為：以執法、教育、預防三管齊下的方式，肅貪倡廉?！读饤l例》第12條明確規定廉政專員的職責為：代表行政長官接受、調查對貪污行為的指控；調查涉及《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》、《選舉（舞弊及非法行為）條例》中指明的罪行；調查訂名人員的相關貪污行為；審查政府部門公共機構的規程以揭露貪污，并修正其中可能助長貪污的內容；向任何人提供反腐咨詢、協助；教育公眾認識貪污的害處，爭取促進公眾對打擊貪污的支持。廉政專員為履行職責，可根據工作需要對廉署人員進行授權?？梢?，廉政公署的職責不但是對違反法律的貪腐行為進行調查取證，審核貪腐漏洞、提供廉政咨詢、爭取公眾支持也是香港廉署的重要職責。

紀委監察部門的職責是對黨組織、黨員和政府及其工作人員違反黨紀或政紀的行為進行監督，對核實的違紀行為給予或建議給予黨內或政紀處分，這種處分的性質是一種紀律處分或行政處分。近年來內地的腐敗現象呈現出一些新特點：組織性（塌方式）、隱蔽性越來越強，潛伏期越來越長。[5] ①因為內地刑法對構成犯罪的貪腐行為有金額的最低要求（起刑點為5000元人民幣），紀檢監察部門只能調查非物質的、或達不到起刑點金額的財物貪腐行為。對于真正構成刑法認定的貪污瀆職等罪行的，紀委監察部門既無權調查，更無權處理，只能將案件線索移送司法部門也就是檢察院偵查。紀檢監察部門有限的權力已經遠遠不能應付日益復雜的腐敗現象。但在香港，由于法律對于貪腐的數額并沒有規定下限，“利益”二字可謂包羅萬象，無論多少均屬犯罪，香港廉政公署也有權力調查任何貪腐行為。這充分說明香港廉署的職權遠遠比內地紀檢監察部門的職權大很多。

（二）履職手段及后果對比

根據《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第25、28條規定，紀委調查取證的措施有：（1）與調查對象談話；（2）查閱、復制與案件有關的材料；（3）采取“雙規”措施（要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題做出說明）；（4）必要時對相關人員和事項進行錄音、拍照、攝像；（5）就專門性問題提請專業鑒定；（6）經紀檢機關負責人批準，暫予扣留、封存可以證明違紀行為的資料物品和非法所得；（7）核查調查對象的存款，并可通知金融機構暫停支付。

而《行政監察法》第20、21、22條規定，監察機關在調查違紀行為時，可采取的措施與紀委有相似之處：如扣留、封存相關材料；查詢涉嫌單位和人員的存款，但凍結存款需申請法院保全，監察部門無權直接采取措施；還可以采取雙規措施，但要求不得實行拘禁或者變相拘禁；也可以責令涉調查對象不得變賣、轉移案件相關財物。對比紀委和監察部門履職手段，可見黨內機構紀委的權力甚至比政府機構監察部門的權力還要大。但很明顯，紀委的權力并非法律授權，它采取雙規、通知銀行止付的措施合法性存疑。即使與監察部門合署辦公，監察部門采取雙規、凍結存款的權力也是很有限的。

而香港《廉政公署條例》則在第10條明確授權，廉署人員為了調查取證，可以采?。海?）逮捕嫌疑對象，必要時無需法庭手令，并可使用武力進入該對象處所以執行逮捕，嫌疑對象被逮捕后可被帶往警署或廉署或拘押在其處所以備進一步調查；（2）搜查嫌疑對象處所或人身以取證；（3）獲取嫌疑對象的指模、照片及非體內樣本。

從調查措施的力度來看，香港廉政公署能夠采取的調查取證措施明顯比內地紀檢監察部門的措施更具威懾力，也更有效。因為涉及貪腐的“利益”沒有金額下限，不論多少都是犯罪，香港廉政公署作為專職反腐機構，對嫌疑人進行跟蹤、監聽監視、監控其通訊往來，甚至臥底、收買污點證人都是常見的取證手段。而內地紀檢監察部門因為調查的對象局限于違反黨紀政紀的行為，涉嫌犯罪的貪腐行為超越了它的職權范圍，它無權對嫌疑對象采取監聽監控跟蹤手段，更不可能采取臥底、收買污點證人的做法。但是談話、查賬等缺乏威懾力的取證手段是很難得到真正有用的線索的。即使是雙規、凍結存款等強制措施，如果嫌疑對象心理素質過硬，事先又有周密安排，也很難達到有效取證的目的。何況紀檢監察部門并非司法執法機構，在大力倡導以法治國的大背景下，這些措施的合法性也是值得商榷的。

從調查后果來看，如果取得的證據足以支撐對調查對象追究責任，對應該承擔刑事責任的被調查人是否提起訴訟的問題，香港廉政公署沒有決定權，而是應將所有調查材料和調查意見移交律政司長，由律政司長決定是否對被調查人提起檢控。同樣的問題在內地結果也不一樣，對調查確認構成違紀的行為，紀檢監察部門可以給出處理意見或建議；對構成犯罪的行為，紀檢監察部門只能移送給司法部門，連調查的權力都沒有，更談不上如何處理了。

三、香港廉署的成功經驗對內地紀檢監察部門的借鑒意義

新一屆黨中央及政府上任以來，鐵腕反腐的決心和意志全社會有目共睹。但反腐效果卻不取決于打虎拍蠅的數量，而在于以“托關系走后門”為恥的廉政觀念是否能深入民心，“有權不用過期作廢”的為官心態是否已徹底扭轉，“不愿貪不想貪”是不是成了為官信條和官場常態。從各國反腐的經驗來看，廉政依賴于事前防范而不僅是事后懲處。[7] 香港與內地雖然實行不同的制度，但香港廉政公署的成功經驗對正在大力反腐的內地紀檢監察部門也有很好的借鑒意義。

（一）全方位加強廉政教育，樹立以廉潔為榮以貪腐為恥的社會新風氣

新一屆黨中央和政府上任兩年，打虎過百，拍蠅無數，但廉潔之風并未盛行，貪腐行為并未杜絕，只是更加隱蔽，遏制腐敗蔓延的目標還不能說已經實現。究其原因，從官員方面來說，不貪不腐不合群，不跑不送沒前途，貪腐的大環境讓一些不想貪腐的清廉之士無法在仕途上走得更遠。從普通百姓方面來說，雖然大力支持反腐，但遇事第一想法就是扒拉自己的人際關系網，期望從中找出一些能夠說上話的關系戶，好讓事情朝著自己期待的方向和結果發展，不拉關系走后門更多是因為沒關系后門可走，不是不想走。

近一年來雖然各級政府社會機構在傳統媒體上制作投放了大量的反腐廣告，但這些廣告更多的是針對公職人員特別是大權在握的官員制作的，廣告內容也是大同小異：控制不住貪欲就會鋃鐺入獄。但是對權力的監管環境和制度不改變，托關系走后門的社會風氣不改變，這樣的反腐廣告效果就要大打折扣。

社會反腐是反腐的最高境界，有效的廉政建設需要公眾參與和社會監督。[8] 從香港廉政公署內的機構設置、職責和四十年來成功運作的經驗來看，審查公職部門規程防止貪污漏洞，提供反腐咨詢、協助，宣傳貪污害處，爭取公眾支持，是香港幾十年來保持官場、民眾和社會風氣清廉的主要原因。朱元璋剝皮實草的失敗也證明，酷刑重典不能治貪，只有社風民風官風徹底扭轉，民眾從心底里拒絕貪腐并以之為恥，貪腐行為才能最大限度的得到遏制。要做到這一步，需要在調查懲治貪腐之外，把更大的精力和時間花在預防貪腐上。國家和民眾都要充分認識到，政府不是反腐敗的唯一合法力量，公私機構、公民社會的合作互動才是治理腐敗的根本途徑。[9]

因此，需要從以下幾方面加強反腐力度：

1. 加大對社會公眾的宣傳力度。對公眾的宣傳更多地應從腐敗帶來的機會不公并使每個人的競爭成本增加的角度入手，教育社會公眾從心底里接受廉政。鑒于文化價值觀直接影響著社會的發展與進步，[10]而民眾的心理改變并非一朝一夕之功。因此，建議廉政教育從學生抓起，可像“兩課”一樣，將廉政內容也作為大學生的必修課；

2. 在紀檢監察機構增設審查部門，對各政府部門制定的與大眾利益相關的規章制度進行審查，對其中可能導致領導集權、監管失察，存在權利尋租空間的內容予以事前審核，最初可將審查重點放在發改委、城建、土地、資源等以前貪腐高發的部門，隨著經驗的積累，可逐步擴大至所有政府公共部門制定的規程；

3. 在紀檢監察機構內設咨詢部門，聯系方式向全社會公開，接受社會民眾和企業的廉政咨詢，并對咨詢中發現的貪腐線索或可能導致貪腐的政府規章，及時轉交調查或審查部門，并定期或應企業等特定對象的要求，就法律制度、財會審計等知識內容向社會提供反腐培訓；

4. 改變反腐宣傳內容和方式，除大量增加貪腐對社會公平造成危害的宣傳資料外，宣傳媒介和側重點也應有所不同。除在電視廣告時段進行宣傳外，網絡、路邊廣告、政府辦公場所等空間都應加大宣傳力度，并根據宣傳場所的不同確定適合宣傳對象的反腐內容，如政府機構增加廉政文化及因貪腐入獄、福利待遇消失的宣傳內容，電視、網絡、街邊廣告更多針對貪腐對社會公平的危害進行宣傳。

（二）通過立法賦予紀檢監察機構獨立的執法地位

如前所述，合署辦公各級紀委和監察機關都實行雙重領導，屬于地方財政供養的公職機關。因為人事、財政等掣肘因素，地方紀委監察部門處處受制于同級黨委和政府，根本不可能對作為頂頭上司的同級黨委和政府進行有效監督，上級黨委和政府又很難及時發現下級黨政機關人員的貪腐線索，“下級監管太難，同級監管太軟，上級監管太遠”，這是紀檢監察部門尷尬地位的真實寫照。

有效的解決辦法只有修改法律和黨章，全國紀檢監察機關實行完全的垂直管理，而不是雙重領導，以徹底擺脫本級黨委和政府的從屬地位。中央紀委監察部作為專司反腐的最高機構，其領導由全國人大選舉任命，黨中央可有推薦權。地方各級紀檢監察部門由上級紀檢監察部門產生，受其領導并對其負責，人事財政完全由國家統一主導。地方黨委和政府失去了人事財政權，也就失去了對同級紀檢監察機關干預的機會。黨的十八屆四中全會后，全國司法機關改革的方向和力度也值得紀檢監察部門借鑒。如果能夠像法院那樣打破傳統的行政區劃設置，無疑將會極大地提高地方紀檢監察機關的辦案動力和效率。

法治國家的一大特征是一切依法行事。按照法治精神，任何公權力部門行使權力需要有合法的法律授權，并依法定程序履行職責。而調查貪腐行為，無論是違紀還是違法，都需要扎實的調查取證工作。但依照目前的法律規定，紀檢監察部門并非執法部門。作為執紀機構，依據黨內規章和《行政監察法》，查扣文件賬目、要求或申請銀行凍結存款都沒有足夠的法律依據，實施雙規更是違反了憲法和立法法有關公民人身自由的規定。中紀委監察部背負了太多的民眾反腐期望，而執紀不執法的尷尬地位，讓它想要不負眾望卻缺乏法律授權。

因此，建議從以下幾個方面對涉貪腐的法律進行全面修訂：

1. 貪腐罪行不應依據查獲的財物折算金錢來確定，也不應設定5000元的起刑點，這樣就可以將一些非物質利益的濫權行為也歸入貪腐的行列，使得權色交易、互相安排親友就業介紹商業活動、安排退休后職位待遇等當前高發的隱性貪腐行為也能夠得到合理的刑事制裁，而不會因為涉案金額不足而僅僅作為違紀行為處理；

2. 使紀檢監察部門成為合法的司法部門并擴大其職權，將原由檢察院行使的貪腐瀆職等罪行的偵查工作全部交由紀檢監察機構行使，而不再區分違紀還是違法。凡貪腐線索，只有監察部門能夠接受舉報投訴，也只有它有權偵查取證。還應強化監察機構的執法手段，公安機關對普通刑事犯罪可以采取的取證手段，監察機關全都可以適用。針對貪腐罪行的特點，甚至可以授權監察機構更大更廣泛的偵查權力，以適應調查打擊貪腐罪行的客觀需要。剝離了貪腐罪行的偵查權后，檢察院作為公訴機關和司法監督機關，職權更加專業，也避免了既偵查又審查的尷尬。對監察部門調查后認為構成貪腐罪行的，像公安機關處理普通刑事犯罪一樣，移送檢察院進行審查起訴即可。

最后值得一提的是，從法律上落實證人的作證義務和責任，加大對舉報人的保護和對報復舉報人的打擊力度，也是打擊貪腐走向廉政的必要內容之一。

反腐是一項系統工程，需要立法賦予紀檢監察部門獨立的法律地位和合法的職責權限，以符合依法治國的要求，避免落下以黨代法的口實，也讓反腐機構更能取信于民。但懲治腐敗只是治標之策，治本還需要加大事前防范，落實民眾監督。只有全社會都認識到貪腐給每個人造成的危害，也才能喚起每個人的監督熱情和對貪腐行徑的自覺抵制。這是內地反貪腐工作需要花大力氣解決的社會問題。

參考文獻：

[1]王琛.建設廉潔政府的國際經驗及其借鑒[J].中共中央黨校學

報，2014，（1）：109-112.

[2]俞偉飛，論港澳臺廉政公署反腐倡廉的經驗及啟示[J].中共成

都市委黨校學報，2014，（3）：28-33.

[3]中紀委：81萬紀檢監察干部遞交個人會員卡零持有報告[EB/

OL].中新網，（2014-01-04）[2015-04-15].http：//www.chinanews.com/

gn/2014/01-04/5697494.shtml.

[4]中紀委編制披露：700多名監督人員打虎拍蒼蠅[EB/OL].現

代快報，（2014-12-11）[2015-04-22].http：//news.sohu.com/2014

1211/n406848505.shtml.

[5]公婷.當下政治氛圍更有利于加大反腐力度——“反腐赦免”

為什么不可行[J].人民論壇，2014，（7）：32-35.

[6]王傳利.1990年至1999年中國社會的腐敗頻度分析[J].政治

學研究，2001，（1）：38-55.

[7]公婷，任建明.利益沖突管理的理論與實踐[J].中國行政管理，

2012，（10）：96-100.

[8]公婷，吳木鑾.關于以薪養廉有效性的探討：基于中國的經驗

[J].經濟社會體制比較，2012，（5）：117-129.

[9]吳海紅.反腐倡廉建設中的社會監督機制研究[J].中共福建省

委黨校學報，2012，（2）：47-52.

[10]馬慶鈺，寇鳳超.北歐廉潔政府的經驗與啟示[J].國家行政學

院學報，2005，（增刊）：140-142.

[責任編輯、校對：黨 婷]