困惑與反思：精準扶貧的基層干部視角

摘 要 基層扶貧干部是打贏脫貧攻堅戰的生力軍，是貧困地區群眾脫貧的“催化劑”和“助推器”。可見，使命神圣、地位特殊、任務艱巨是當前基層扶貧干部扮演角色的真實寫照。然而，基層扶貧干部對當前的扶貧方式、扶貧績效、自身的工作狀態、與群眾的關系等問題有著特出的理解和思考。這成為了我們管窺國家精準扶貧方略的一個值得信賴的視角。

關鍵詞 精準扶貧 扶貧干部 扶貧績效

基金項目：2014年河南省高等學校哲學社會科學研究“三重”重大項目（2014-SZZD-29）；2015年河南省職業教育教學改革項目（ZJA15139）階段性成果。

作者簡介：祁中山，信陽師范學院中國農村綜合改革研究中心助理研究員。

中圖分類號：D267 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.099

2016年2月，國務院副總理汪洋在河北考察基層扶貧干部隊伍工作狀況時強調：基層扶貧干部是打贏脫貧攻堅戰的生力軍，是貧困地區群眾脫貧的“催化劑”和“助推器”。可見，使命神圣、地位特殊、任務艱巨是當前基層扶貧干部扮演角色的真實寫照。那么，基層扶貧干部如何看待當前的扶貧方式、扶貧績效、自身的工作狀態、與群眾的關系等理應成為了我們管窺國家精準扶貧方略的一個值得信賴的視角。2016年6月，筆者在參與國家精準扶貧工作成效第三方評估重大任務過程中，通過與豫南某縣多位縣、鄉、村扶貧干部的訪談發現，他們的諸多所見、所思、所感、所惑值得我們注意。

一、任務高壓帶來的“身心之困”

扶貧攻堅三十年來，從“救濟式扶貧”到“開發式扶貧”，從“區域性扶貧”到“整村推進”，基層扶貧干部歷經國家扶貧思路的多次轉換。然而，面對減貧難度邊際遞增的扶貧規律，如何在短期內完成脫貧攻堅目標成為了基層扶貧干部首先必須破解的難題。

先天的歷史、地理因素造就了一些地區長期處于貧困落后的狀態。這些地區致貧因素復雜、多元且短期不可能改變，可謂是脫貧攻堅進程中“最難啃下的硬骨頭”。以調研縣為例，該縣地理位置特殊，既是豫鄂陜三省七縣結合部，又是丹江口水庫主要淹沒區、南水北調中線工程渠首所在地、全國移民安置大縣，同時屬于典型的“七山一水二分田”地區，集山區、庫區、邊緣區、貧困區、革命老區于一體。改革開放后，該縣先后四次被確定為國家扶貧開發工作重點縣。至2015年底，該縣仍有貧困村122個，貧困人口73147人，而現有貧困人口主要分布在深山區、石山區和偏遠山區，基礎設施條件極其薄弱，發展脫貧項目的機會有限，脫貧攻堅任務十分艱巨。除此之外，這些地區還存在著貧困面隨時擴大的隱性因素。以調研縣為例，近年來，當地為保證地方水質，關停并轉了300多家的企業，間接造成了5000個左右農民工失去就業機會，使其成為了當地貧困人口增加的潛在人群。與此同時，當地還存在著一個雖達不到貧困戶標準、但家庭經濟實力仍顯不足的準貧困人口群體。這個群體多集中貧困山區，基礎設施改善的進度尚不足以滿足實際需要，一旦出現大的自然災害、孩子上大學、家人患上重大疾病等情況，返貧概率很大。

當前，鼓勵多方力量參與精準扶貧的理念已經被廣泛接受，但以行政主導為主要特征的壓力型扶貧攻堅模式依舊存在強大的運作慣性。這種模式因其對扶貧工作“政治性”的強調，使其具備了集中、高效的特點。但其同樣強調自上而下的計劃層層分解、壓力層層傳導，隨之引起的是任務層層加碼，而作為壓力承擔末梢的基層扶貧干部往往需要完成“超常規”的任務。以調研縣為例，該縣2016年政府工作報告中提出，堅決完成年度脫貧任務，實施三年脫貧行動計劃，精準扶貧、精準脫貧，確保3個貧困鄉鎮摘帽，45個貧困村出列，2.6萬貧困人口脫貧。面對這樣的脫貧壓力，當地的扶貧干部坦言，只能采取“超常規”的付出，甚至開啟“白+黑”、“5+2”無休模式，用時間和汗水“堆積”扶貧進度。但“超常規”的任務一旦遇到不可控因素，脫貧任務目標完不成，很容易導致形式主義的弊端，搞“數字脫貧”、“材料脫貧”，影響脫貧攻堅的實際效果。

為保證脫貧目標的實現，現有壓力型的扶貧攻堅模式還特別強調對各種行政評價工具的運用。比如，成立不同層次的專項督查組，由不同級別的領導帶隊，定期、不定期的開展督查、通報；強化考核獎懲，將脫貧攻堅納入地方年度考核，實行“一票否決”。這種責任實現機制在推動扶貧攻堅難題有效解決、保證了政府責任基本實現的同時，如果運用不當，同樣容易產出一些不良后果。一方面，過多的考核、評比容易導致基層扶貧干部疲于應對，扶貧工作“失焦”。問題很簡單，應付上級檢查的時間多了，走基層、謀發展的時間自然就少了。另外一方面，過分強調問責，不健全扶貧效果正面激勵機制同樣容易導致基層扶貧干部“勞無所獲”、甚至動輒得咎。以調研縣為例，2015年5月，該縣從縣內黨政企事業單位選拔了100名左右村第一書記開展為期一年的駐村幫扶工作，駐村期間組織關系與原派出單位脫鉤，幫扶期結束后擇優提拔任用。而直到如今，這些已經“超期”服務的第一書記仍然工作在扶貧攻堅的第一線，上級部門對于他們的去留還沒有一個明確的說法。許多干部坦言，現在搞工作很大程度上依靠的是個人情懷，扶貧工作缺乏必要的政治保障、組織保障。

二、資源聚集帶來的“整合之困”

伴隨著精準扶貧工作的深入推進，來自于國家、社會、企業、個人的人力、項目、資金等資源要素開始向貧困地區快速集聚。在考慮貧困地區差異、貧困群體差異的前提下，如何兼顧脫貧效率與公平，實現扶貧資源要素的“帕累托最優”，同樣是基層扶貧干部經常需要面對的一個問題。

向貧困地區選派干部駐村幫扶，實施干部資源“注入”，是推進精準扶貧機制創新的一項重要舉措。調查發現，所調研縣目前共有省、市、縣三級派駐的第一書記163人，國家、省、市三級對口幫扶單位22個。此外，該縣還組織了全縣149個黨政企事業單位到所幫扶貧困村開展工作，明確要求幫扶單位1名班子成員牽頭，至少2名幫扶隊員具體負責，每月深入幫扶村3次以上。實踐證明，通過優秀干部資源的有效嵌入，充分發揮駐村干部的政策優勢、技術優勢、資源優勢，有助于解決貧困村村級組織管理能力不強、經濟發展方向不清、服務群眾缺乏抓手等問題，為推動貧困村脫貧致富注入了新動力，扶貧效果明顯。然而，對于存在班子軟弱渙散、村務管理不民主、干群關系緊張等問題的大多數被派駐村，作為“外部力量”的駐村干部如何去調配、重整現有“本土資源”同樣是個巨大考驗。比如，該縣某村在村“兩委”換屆時，老村主任直接撂下狠話——“我要選不上，誰也干不成”。面對這種情況，該村第一書記只能軟磨硬泡，采取迂回戰術，才勉強實現該村換屆工作的平穩進行。

精準扶貧離不開對工作進度的統一把握和對扶貧項目資金、資源的整合使用。調研發現，該縣為有效地開展農村精準扶貧工作，成立了由縣委書記任組長的縣扶貧工作領導小組，組成了專門的縣精準扶貧工作指揮中心，對全縣農村精準扶貧工作進行統一指揮。這樣的制度設計有助于把全縣各級機關、企事業單位的扶貧資源凝聚到扶貧攻堅上來，有計劃、有步驟的開展扶貧工作。然而，現有條塊分割的管理方式導致財政扶貧專項資金實行分部門管理，有限的資金不能形成合力。部門之間、部門內部之間又有多個內設機構負責分配和管理資金，客觀上很難把資金集中投向一個產業或項目。另外，基層扶貧干部由于所屬單位不同、個人與社會交往關系不同，其調動的扶貧資源能力、采取的具體扶貧方式都存在較大差別。這就導致在實踐中出現了這樣的現象：衛生部門送醫送藥，林業部門送樹送草，教育部門送書送教……有的部門實在沒什么可送的，就送米送面。更有甚者，個別地方的氣象部門甚至給貧困村送去增雨火箭。這種零散的、缺乏整合的扶貧方式與貧困戶的實際需求錯位，難以發揮聚合效應，也很容易導致貧困村之間減貧脫貧效果的差異化。

三、項目落地帶來的“選擇之困”

項目安排精準是精準扶貧、精準脫貧的題中應有之義。選擇什么樣的項目、項目選擇何處投放、項目安排如何與群眾需求對接也是基層扶貧干部在開展精準扶貧工作中必須考慮的問題。

精準扶貧既要重視眼前的“脫貧”，還要重視長期的“致富”，在扶貧項目選擇上需要兼顧扶貧過程中的短期效益和長期效益問題。這是因為，從國家宏觀戰略上來說，確保8000多萬貧困人口到2020年全部脫貧是為如期實現全面建成小康社會奮斗目標服務的。從微觀的致貧因素上來說，貧困不僅局限于經濟層面，還包括疾病、教育和發展能力等非經濟層面。經濟層面的貧困通過提高貧困群體的收入水平容易在短期內取得成效，而非經濟層面的貧困往往需要長期且持續的幫扶才能取得成效。因此，精準扶貧的政策設計在幫扶、管理和考核等環節不僅要考慮經濟層面的短期幫扶措施，更需要統籌考慮健康、教育、技能等層面的長期幫扶措施，最終阻隔和打破貧困的代際傳遞。就調研縣而言，截至2015年年底，該縣累計投入扶持資金288萬元，分別在16個貧困村全面開展扶貧到戶增收試點項目，鼓勵貧困農戶利用當地資源和自身優勢發展短平快項目280個，取得了良好效果。然而，許多基層扶貧干部也普遍擔心地方扶貧項目選擇的短期化傾向，一旦政府扶貧力度減弱，當地群眾由于自身發展能力的問題很快又會陷入貧困境地。比如，有許多貧困地區的鄉鎮政府鼓勵在人多地少的貧困山區發展袋料香菇、中藥種植等特色產業。地方政府希望通過這種“短平快”項目的引入，實現當地困難群眾的快速脫貧。但是，這種“短平快”項目實際運轉也存在困難。一是因為貧困戶普遍缺乏相應的種植經驗，短期內難以形成成熟的經驗；二是政府只鼓勵種植，不管市場銷售和后續深加工。貧困戶原本抗風險能力就弱，一旦遭遇病蟲害或者市場波動，其只能是“竹籃打水一場空”。

資源匱乏、條件惡劣、地處偏遠是許多貧困村的共同特點。實施精準扶貧就是要將有限的扶貧資金投入到最需要的地方，既不能搞撒胡椒面，也不能搞錦上添花，要真正做到雪中送炭。資料顯示，近幾年來，所調研縣先后對62個貧困村實施整村推進，拓寬硬化干線公路78.6公里，改建公路220公里，建高泉引水、機井等人畜飲水工程216座（處），易地搬遷扶貧農戶1781戶7756人，有效地解決了5.6萬人行路難、2.7萬人飲水難、1.3萬余名學生上學難的問題，貧困村的人居環境得到顯著改善，群眾對扶貧工作的滿意度有了很大提升。與此同時，也有基層扶貧干部反映，當地“錦上添花式的扶貧”并未根絕。2016年5月縣里剛剛出臺的《關于創建產業項目落地示范村的通知》決定在每個鄉鎮選取兩個“產業發展帶動明顯”、“位于主干道沿線”的“示范村”重點培育，并給與10-20萬元的財政專項資金。這種“典型引路”的做法看似有其存在的理由，但從深處看，弊端卻不少。把扶貧資金、項目等過度投向交通條件好、發展環境優的村莊，無形中就制造了村與村之間發展的不平衡，扶貧資源要素得不到有效配置和利用，其結果只會是貧困村繼續貧困。

精準扶貧要堅持以群眾期盼為依歸，切實考慮群眾需求，做到以人為本，對癥下藥。要根據不同貧困群眾的不同情況分別實施產業扶持、易地搬遷、土地流轉等精準措施，不搞盲目隨從，更不能搞“強壓式”扶貧和“照搬式”扶貧，盡可能的按照群眾的意愿和期盼實施精準扶貧，爭取得到群眾的支持和理解，讓扶貧項目落地生根，利民惠民。以調研縣為例，2016年當地按照“積極穩妥、群眾自愿、注重就業、保障基本”的原則，出臺專項政策，計劃將生活在缺乏生存條件的1525戶6100人安置到縣城、產業聚居區或集鎮?；鶎臃鲐毟刹吭谛麄鞔隧椪邥r，普遍感受到了貧困群眾對搬遷后生產生活問題的擔憂。如果相關的配套措施不完善，通過易地搬遷實現貧困人口脫貧致富只能是一句空話，甚至還會產生新的社會矛盾風險點。

四、干部下派帶來的“信任之困”

精準扶貧工作既要發揮黨和政府的主導作用，又要充分調動群眾主動參與的積極性，尊重群眾的主體地位、發揮群眾主體作用。通過扶貧干部下派，在黨委政府與困難群眾之間搭建溝通的橋梁，不僅有利于提升黨員干部做好精準扶貧工作的能力，還能從根本上密切黨群干群關系，鞏固黨的執政基礎。在精準扶貧的具體環節，如何建立干群之間的雙向互信和良性互動也是基層扶貧干部遇到的常態化問題。

相信群眾、依靠群眾、為了群眾是基層扶貧干部開展精準扶貧工作的出發點和落腳點。精準扶貧過程，要充分貫徹群眾路線，做到精準識別要讓群眾參與，項目選擇要讓群眾認定，項目實施要讓群眾主導，經費使用要讓群眾監督，脫貧摘帽要讓群眾評議。調研發現，所調研縣在2014年6月貧困人口建檔立卡時，普遍能夠做到貧苦戶認定標準和認定程序公開，并嚴格按照村級組織“四議兩公開”的工作程序確定貧苦戶識別名單。群眾在精準識別階段能夠充分表達意見，因“錯評”、“漏評”引起的群眾上訪數量微乎其微，群眾滿意度較高。但也有基層扶貧干部反映，有些地方在項目安排上仍然存在“越俎代庖”的思維習慣，習慣于包辦代辦，不考慮當地實際，不征求群眾意見，不考慮群眾需求，片面追求數字效果和形式花樣。這種做法一方面容易導致扶貧資源浪費，另一方面也容易滋生“等、靠、要”思想，不利于群眾內生動力的激發。

農村富不富，關鍵靠干部。貧困村脫貧速度的快慢，與基層扶貧干部關系密切。其實，貧困農戶實現脫貧致富需要資金、技術，更需要基層扶貧干部的思想引領、行為帶動。因此，基層扶貧干部在扶貧攻堅中大有可為。但是，扶貧干部要想真正發揮“領頭羊”的作用首先需要做的就是駐村入戶，贏得群眾信任。調研發現，多數扶貧干部下派入村后在宣傳黨和國家政策、加強基層組織建設、推動精準扶貧、為民辦事服務上切實發揮了很好的作用，贏得了群眾信賴，群眾滿意度較高。不過，也有干部反映，個別群體對扶貧干部也有著幾種不良情緒：一是不看好。認為扶貧干部是“流水的兵”，下來派駐，就是鍍鍍金，走過場；二是過于依賴。一旦扶貧干部引來的項目資金不能滿足他們的全部需要或者無法在短期內給貧困村帶來具體的變化，他們就會給出一個大大的“差評”；三是以偏概全地給扶貧干部定性。一些地方出現的扶貧領域腐敗個案，確實對扶貧干部群體造成了負面評價，需要引起重視。

參考文獻：

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