“函復請示”現(xiàn)象的本質(zhì)、利弊及其規(guī)范路徑辨析

陳洪美

摘 要：“函復請示”現(xiàn)象存在的合法合理性，學界爭訟由來已久但未有成論。通過具體分析中央人民政府網(wǎng)站中的公文用例，從“函”文種的適用范圍、辦公廳（室）的機構(gòu)職能兩方面，指出“函復請示”現(xiàn)象的本質(zhì)仍然屬于一種文書“代復”行為。仔細分析“函復請示”現(xiàn)象存在的利弊之后，主張停止此公文用法。同時也考慮到歷史傳承和工作習慣，提出如果保留“函復請示”的用法，那么必須對國家現(xiàn)行文書制度的相關(guān)條款進行適當修訂。

關(guān)鍵詞：黨政機關(guān)公文；函復請示；制度建設

請示與批復是對稱文種，下級機關(guān)以請示文種向上級機關(guān)請求指示、批準，上級機關(guān)以批復來答復下級機關(guān)的請示事項，這是2012年《黨政機關(guān)公文處理工作條例》（下簡《條例》）甚至是歷次公文處理規(guī)定都明確的。但在日常工作中，經(jīng)常出現(xiàn)以上級機關(guān)辦公廳（室）名義通過函來回復下級機關(guān)請示事項的現(xiàn)象，即所謂“函復請示”。此現(xiàn)象往往發(fā)生在上級黨委政府的辦公廳（室）與下級黨委政府，或本級黨委政府的組成部門之間。本文主要以前者兩機關(guān)之間的“函復請示”現(xiàn)象為例，兼及后者。這種現(xiàn)象存在的合理合法性，學界向來爭論頗多，這里有一系列問題需要做出清晰回答：首先，能不能以函來回復下級機關(guān)的請示？這個問題，不少學者是持否定態(tài)度的，認為這是一種公文錯用[1]；其次，如果同意這種現(xiàn)象存在，那么其法律、行政、文書制度等方面的法理依據(jù)是什么；再次就是對這種現(xiàn)象如何對待，是保留、改良還是拋棄，也應該有一個明確決斷。基于此，筆者不揣冒昧，從分析其本質(zhì)和利弊入手，就其存廢去留陳述短見，以求教于方家。

1 本質(zhì)辨析：辦公廳（室）無審批職能，“函復請示”歸根結(jié)底是一種文書“代復”行為

1.1 從適用規(guī)定性看，使用“函”文種須具備發(fā)收機關(guān)之間存在特定關(guān)系和事項性質(zhì)兩個條件。根據(jù)《條例》規(guī)定，函是“適用于不相隸屬機關(guān)之間商洽工作，詢問和答復問題，請求批準和答復審批事項”的一個文種。這個表述根據(jù)語法分析，后面“請求批準和答復審批事項”動作行為是發(fā)生在前面的“不相隸屬機關(guān)之間”，正常的行文方式應該是“函來函往”。 上級黨委政府的辦公廳（室）與下級黨委政府，從發(fā)文機關(guān)和主送機關(guān)雙方關(guān)系講，二者無論從行政級別，還是從管理關(guān)系上，肯定是平級機關(guān)，而且是沒有隸屬關(guān)系的平級機關(guān)。但長期以來，學界包括公文教學界似乎形成了這樣一個觀點，那就是只要兩個機關(guān)之間沒有隸屬關(guān)系尤其是平級關(guān)系，就應使用“函”這個文種[2]。這個觀點實際上犯了“全稱肯定判斷謂項周延”的邏輯錯誤。“凡是使用函文種的兩個機關(guān)一定是兩個不相隸屬關(guān)系的機關(guān)”是正確的，但反過來“凡是兩個不相隸屬關(guān)系的機關(guān)之間行文就一定使用函”就不一定正確。換句話說，兩個機關(guān)不相隸屬僅僅是“函”使用的條件之一，還有一個條件不可或缺。那就是：一方對一方必須發(fā)生工作商洽、問題咨詢和事項請批等事項處理。后一個條件是選用“函”文種的決定條件。如果罔顧這個條件，認為只要是兩個不相隸屬的機關(guān)之間行文，就一定使用“函”文種，就容易犯錯用文種的毛病。如甲機關(guān)是街道辦事處，乙機關(guān)是省直機關(guān)，二者沒有隸屬關(guān)系，但在開展愛國衛(wèi)生運動這個事項上，甲機關(guān)對乙機關(guān)存在職能管理關(guān)系。甲機關(guān)要求乙機關(guān)加強愛國衛(wèi)生運動，就只能用“通知”文種。為什么不能用“函”？原因就在于甲、乙兩個機關(guān)之間所涉事項既不是聯(lián)系商洽工作，也不是需要一方回復或批準什么。

因此“函”文種的使用，既要考慮發(fā)文機關(guān)與主送機關(guān)之間是否具有隸屬關(guān)系，更要考慮雙方所涉事項的性質(zhì)，這是我們判斷此機關(guān)對彼機關(guān)能否允許發(fā)生“函復請示”行為的基本方法。而從工作實踐看，上級黨委政府的辦公廳（室）與下級黨委政府之間一般沒有商洽、詢問和答復這三類工作往來。

1.2 辦公廳（室）是參謀輔助機構(gòu)，具有文書處理權(quán)，但不具備事項審批權(quán)。這里我們以國務院辦公廳為例，不少同志對其機構(gòu)的性質(zhì)、功能存在認識誤區(qū)：有的同志認為它是國務院的職能部門。但如果真是那樣的話，那么它就應該具有行政審批權(quán)；還有的同志認為它是“國務院的中心機構(gòu)”，能夠代表政府或黨委就各個方面的工作發(fā)布文件[3]。這種認識實際上是將辦公廳凌駕于其他同級機構(gòu)之上，是對其機構(gòu)職能的恣意放大，也是不恰當?shù)摹Ｔ?013年《國務院關(guān)于機構(gòu)設置的通知》中，明確規(guī)定國務院辦公廳是獨立于且與國務院組成部門（公安部、教育部等）、國務院直屬特設機構(gòu)、國務院直屬機構(gòu)、國務院辦事機構(gòu)、國務院直屬事業(yè)單位相并列的一個專門機構(gòu)。2008年《國務院辦公廳主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》中，明確規(guī)定國務院辦公廳是“協(xié)助國務院領(lǐng)導同志處理國務院日常工作的機構(gòu)”。所以它既不是政府的組成部門，也不是拎著尚方寶劍可以任性自為的什么特殊機構(gòu)，本質(zhì)上講它就屬于參謀輔政機構(gòu)，不應該也不可能具有行政審批職能。

關(guān)于這一點，我們還可以從國務院辦公廳相關(guān)文書的往來中看出端倪。1994年浙江省政府辦公廳行送《關(guān)于要求設立杭州市人民政府駐北京辦事處的請示》給國務院辦公廳，申請設立杭州市政府駐北京辦事處。如果國務院辦公廳具有行政審批職能，而且國務院辦公廳無論從級別還是行政關(guān)系上都可視為浙江省政府辦公廳的業(yè)務上級，具有領(lǐng)導和指導職能。那么其接到該省政府辦公廳的請示后，就完全可以用批復這個文種進行答復。然而在正式行文時，卻仍然使用《國務院辦公廳關(guān)于杭州市人民政府駐北京聯(lián)絡處改為駐北京辦事處的復函》，而且在正文部分特別標注“經(jīng)國務院批準”。這說明國務院辦公廳即使作為同序列省政府辦公廳的上級機關(guān)，其仍然沒有審批相關(guān)事務的權(quán)力。

所以從這個意義上說，下級黨委政府如因相關(guān)問題需要咨詢、相關(guān)事項需要批準或答復，其請復性文件的主送機關(guān)顯然只能是上級黨委政府，而不是上級黨委政府的辦公廳（室），原因就在于上級黨委政府的辦公廳（室）不具有事項審批權(quán)，當然更不可能越俎代庖，擅行相關(guān)的審批權(quán)力。

1.3 “函復請示”雖然具有一定法理依據(jù)，但仍然改變不了其文書“代復”的本質(zhì)。上級黨委政府的辦公廳（室）雖然沒有對下級黨委政府報請事項的審批權(quán)，但卻有向下級黨委政府發(fā)送指令性公文的權(quán)力。《條例》規(guī)定，“黨委政府的辦公廳（室）根據(jù)本級黨委政府授權(quán)，可以向下級黨委政府行文，其他部門和單位不得向下級黨委政府發(fā)布指令性公文或者在公文中向下級黨委政府提出指令性要求”。此規(guī)定表述的關(guān)鍵意思是兩項：

一是上級黨委政府的辦公廳（室）可以向下級黨委政府發(fā)送指令性公文或具有指令性質(zhì)的公文。何謂指令性公文？根據(jù)有關(guān)學者的解釋，是指上級機關(guān)對下級機關(guān)工作進行指導、部署和安排時使用的一類公文，具體包括命令、通知、決定、批復、紀要、通報等六種[4]。國家公務員和事業(yè)單位考試用書中，也將上述六類公文作為指揮性公文看待。對照此定義，復函肯定屬于指令性公文。換句話說，根據(jù)《條例》規(guī)定，上級黨委政府的辦公廳（室）可以向下級黨委政府發(fā)送具有答復與審批性質(zhì)的復函。

二是其向下級黨委政府發(fā)送指令性公文必須得到本級黨委政府的授權(quán)。從對國務院網(wǎng)站公布的國務院辦公廳以函的文種回復省級政府和國務院其他部門的195個函件考察看，每份函件都無一例外地在正文前部標明“經(jīng)國務院同意”“經(jīng)國務院批準”“經(jīng)國務院領(lǐng)導同志批準”“根據(jù)《×》第×條的規(guī)定，國務院同意”等字樣，這既說明復函中的請批或答復事項是由國務院審批，不是由辦公廳審批，又說明辦公廳的發(fā)文行為是得到國務院認可、符合《條例》規(guī)定的。換句話說，“函復請示”是由本級黨委政府“授權(quán)發(fā)文”，而不是本級黨委政府“授權(quán)審批”，其形式意義大于內(nèi)容意義。

綜上所述，上級黨委政府辦公廳（室）向下級黨委政府發(fā)送回復或批準的函件，本質(zhì)上只是根據(jù)文書管理規(guī)定履行了行文權(quán)，事實上的事項審批權(quán)仍然屬于本級黨委政府。為避免行文權(quán)與批復權(quán)歧義，筆者認為可以采取“補全事由”的辦法來進一步明確這兩種權(quán)力（黨政機關(guān)的公文“事由”，本質(zhì)上講是一個“主謂結(jié)構(gòu)的短語”[5]）。如《國務院辦公廳關(guān)于同意陜西省承辦2021年第十四屆全國運動會的函》，其標題可以進一步明確為《國務院辦公廳關(guān)于國務院同意陜西省承辦2021年第十四屆全國運動會的函》，這就完全清晰區(qū)分了復函的行文權(quán)和審批權(quán)。

2 斟酌得失：“函復請示”現(xiàn)象的利弊分析

2.1 “函復請示”現(xiàn)象利于發(fā)揮參謀機構(gòu)的輔政職能，提高文書處理效率。“函復請示”現(xiàn)象從積極角度看，主要有兩個方面：一是利于發(fā)揮黨委政府辦公廳（室）的輔政職能；二是利于提高文書處理效率和專業(yè)化水平。這里仍以國務院辦公廳為例，其作為國務院的一個特殊機構(gòu)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，主要職能有八項。從“協(xié)助國務院領(lǐng)導同志組織起草或?qū)徍艘試鴦赵骸鴦赵恨k公廳名義發(fā)布的公文”“研究國務院各部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府請示國務院的事項，提出審核意見，報國務院領(lǐng)導同志審批”兩項職能看，國務院辦公廳無疑是國務院的直接代言人，國務院辦公廳的相關(guān)人員實質(zhì)上就是國務院領(lǐng)導的參謀人員。可以這樣說，國務院對下級政府的指示、批復、要求等，其最初主張大多數(shù)來自于國務院辦公廳。因此，從文書內(nèi)容撰寫角度說，國務院辦公廳的回復可能會更專業(yè)，當然效率也會更高。

這里有人可能會提出，既然國務院辦公廳作為參謀機構(gòu)，秉承國務院或國務院領(lǐng)導的指示行事，那么對于下級政府的請示何不協(xié)助國務院以國務院的名義使用“批復”這個下行文種呢？這種觀點不是一點理由沒有。筆者認為，允許“函復請示”，還有可能的理由是：一是歷史傳承和工作慣例。以前怎么做的，現(xiàn)在還這么做；二是根據(jù)事項輕重主次有所分工。重要的、全局性事務以國務院的名義批復，那些內(nèi)容比較具體的事務性工作或在履行手續(xù)方面具有例行公事色彩的“請示”，由辦公廳答復[6]。事實是不是這樣？筆者對國務院網(wǎng)站中1985-2015年國務院辦公廳“函復請示”的195個用例進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)“函復請示”的事項主要為：建立相關(guān)工作的部際聯(lián)席會議制度、召開城市運動會和調(diào)整地區(qū)運動會組委會成員、相關(guān)部門與機構(gòu)懸掛和使用國旗國徽、明確相關(guān)機構(gòu)級別、省級政府在北京設立辦事處、國企經(jīng)營范圍和設立分公司以及下放所屬部門機構(gòu)事項審批權(quán)等。而以國務院名義回復地方政府或組成部門的486個請示事項中，大多數(shù)為城市規(guī)劃、地區(qū)或?qū)ｍ椢迥臧l(fā)展規(guī)劃、設立行政區(qū)域、建設歷史文化名城等。兩相比較，顯然后者的重要性、全局性遠勝前者。而且后者往往就是我國《憲法》規(guī)定的國務院十八條基本職權(quán)之一。

所以除關(guān)系下級黨委政府所在地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展的全局性請示事項，由上級黨委政府直接決策拍板外，一般請示事項由上級黨委政府的辦公廳（室）提出審批建議，供上級黨委政府決策、確認，然后代其行文答復。這樣一方面可以突顯黨委政府辦公廳（室）“協(xié)助黨政處理日常工作”的職能，保證黨政領(lǐng)導能夠騰出更多時間和精力來處理大事、難事，另一方面也能夠發(fā)揮辦公廳（室）人員的參謀助手作用，與古代君命文書由輔政機構(gòu)提出處理意見供當權(quán)者參考的“票擬”制度一脈相承。

2.2 “函復請示”現(xiàn)象直接導致回復請示文書文種選用的紊亂，違反文書制度的規(guī)范性，容易引發(fā)工作矛盾。首先是請復與答復在文書文種使用匹配上的紊亂問題，如不糾正會降低國家文書管理制度的嚴肅性。“下請上復”這是歷次國家黨政機關(guān)公文處理規(guī)定的基本規(guī)則。下級黨委政府遞交請示，上級黨委政府就應該給予批復。有學者提出的批復適用于“答復下級機關(guān)請示事項”，但沒有規(guī)定“答復下級機關(guān)請示事項只能用批復”的觀點[7]，筆者不能認同。這不僅是對《條例》規(guī)定字面上的望文生義、強詞奪理，更是對黨委政府辦公廳（室）職能的忽視。雖然上級黨委政府的辦公廳（室）與下級黨委政府之間是不相隸屬的平級關(guān)系，但問題是下級黨委政府的所請事項，上級黨委政府的辦公廳（室）沒有審批權(quán)。說得更清楚一點，就是兩個機關(guān)之間沒有函這個文種適用范圍中所及的三類工作聯(lián)系，因此雙方通常也就不存在文書往來。如果允許“函復請示”現(xiàn)象的存在，僅從文書制度的嚴肅性上看，就違反了下有請示上不批復和超出“函”文種適用范圍兩個毛病。

另外，在公文寫作實踐上還會出現(xiàn)隨意、亂用、誤用現(xiàn)象，甚至引發(fā)工作矛盾。我們以國務院網(wǎng)站公布的2015年公文為例，同樣是建立部際聯(lián)席會議制度的回復。由衛(wèi)計委等國務院相關(guān)組成部門提交的建立防治重大疾病工作、促進展覽業(yè)改革發(fā)展、服務貿(mào)易發(fā)展、口岸工作等的部際聯(lián)席會議的請示事項，是以國務院的名義發(fā)布批復。而同一年度由發(fā)改委等提交的促進投資、推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的部際聯(lián)席會議的請示事項，就是以國務院辦公廳的名義發(fā)布復函。從工作的重要性和全局性上看，后者并不亞于前者。那為什么前者就是由國務院直接批復，而后者由國務院辦公廳回復呢？這種用法，一方面暴露了上級黨委政府對于下級黨委政府（包括上級黨委政府自己所屬部門）在請示回復文種選擇上的隨意傾向，另一方面在工作中容易制造矛盾。從文書接受心理角度來說，下級機關(guān)更愿意接受自己上級的批復件（有時甚至是視為上級對自身工作成效和所請事項重要性的認可），而不是上級參謀機構(gòu)的函復件。譬如上例，請復的發(fā)文機關(guān)都是黨委政府自己的組成部門，請復事項的重要性程度又類似，為何給予甲類部門就是批復，給予乙類部門就是復函呢？顯然存在厚此薄彼之嫌，這容易引起下級黨委政府或組成部門之間的工作比較，平空制造矛盾，引發(fā)不良情緒。

3 進一步完善和規(guī)范“函復請示”文書現(xiàn)象的路徑思考

“函復請示”作為一種特殊的公文現(xiàn)象，從改革開放以來國務院辦公廳的公文實踐看，雖然數(shù)量不多，但仍在斷續(xù)使用。地方各級黨委政府以其辦公廳（室）名義函復下級黨委政府和組成部門請示的用例也比較常見。綜上所述，權(quán)衡利弊，筆者以為這種文書現(xiàn)象違反了國家文書管理制度的嚴肅性、權(quán)威性和文種選用匹配的規(guī)范性，將不具有審批權(quán)限的黨委政府辦公廳（室）推到回復文書發(fā)文機關(guān)的位置上，違反了“誰有事項處理權(quán)誰發(fā)文”的基本原則，在行政管理與文書處理上都存在“越位”弊端，甚為不妥，因此應該果斷停止這種公文用法。

筆者對國務院和國務院辦公廳的發(fā)文用例進行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，1985-2015年30年間國務院辦公廳函復省級政府、國務院組成部門（含直屬機構(gòu)、事業(yè)單位、國企）請示的文件只有161件，24個年度的函復請示件低于10個，而2002年、2008年、2010年、2011年等四個年度則一件都沒有。這與同期國務院直接發(fā)文的496件批復相比，數(shù)量微弱。從統(tǒng)計角度說明這種公文用例并非有學者所說的存在普遍，而是呈現(xiàn)出萎縮衰微的趨勢，已經(jīng)具備了停止使用的現(xiàn)實條件。

當然考慮到歷史傳承和工作習慣，如果硬要允許這種現(xiàn)象存在，有沒有變通途徑？筆者認為，在堅持請示與批復、來函與復函對稱互應，“函”文種適用范圍和功能不變的前提下，必須對《條例》中部分條款進行修訂。至少要增加“經(jīng)過上級黨委政府確認，下級黨委政府可以就一般性事項直接向上級黨委政府的辦公廳（室）行送請復性函件，在得到本級黨委政府同意后，由上級黨委政府辦公廳（室）直接給予函復，但在文中須注明已經(jīng)黨委政府同意”的規(guī)定。《條例》中已經(jīng)對政府的職能部門做了類似規(guī)定：需經(jīng)政府審批的具體事項，經(jīng)政府同意后可以由政府職能部門行文，文中須注明已經(jīng)政府同意。《條例》的這個規(guī)定賦予了政府組成部門經(jīng)過本級政府同意后，可以審批下級政府請示事項的權(quán)力，但沒有賦予政府的辦公廳（室）這個權(quán)力。如果新添筆者提出的上述規(guī)定，工作實踐中的困難還在于：這個“一般性事項”，就需要上級黨委政府劃定一個明確范圍，甚至列出具體清單。這對于任何一個上級黨委政府來說恐怕都不是一件簡單的事情。

至于還有人說，一般性事項是否由下級黨委政府授權(quán)其辦公廳（室）直接向上級黨委政府的辦公廳（室）行送請示文書，上級黨委政府的辦公廳（室）收到請示件后，同樣經(jīng)過本級黨委政府的授權(quán)再給予批復文書。這種想法貌似解決了兩個機關(guān)的上下級關(guān)系和請示與批復文種使用匹配的問題，但這種做法的問題在于無論是上級還是下級黨委政府的辦公室廳（室），都不具備向上級提出請示事項或向下級答復請示的權(quán)力，都要經(jīng)過各自黨委政府的授權(quán)才能辦理。反而使行政程序與文書處理變得更加復雜起來。與其如此，不如省掉這個環(huán)節(jié)，還是由下級黨委政府直接向上級黨委政府發(fā)送請示文書，在上級黨委政府審批后，由其參謀輔政部門辦公廳（室）代其起草批復文書來得直接、便捷和權(quán)威。