適應一流大學建設的高校財務治理創新探討

烏婷 權凱

【摘 要】 中國特色的一流大學建設是一個值得深入研究的課題，建設創新型國家和人力資源強國，需要若干一流大學和一批一流學科，這是教育強國的重要標志。文章研究了高校財務治理對一流大學建設的必要性和緊迫性，從適應中國特色一流大學建設需要的角度探析，提出了高校財務在治理理念、治理結構、治理機制方面創新的措施及建議，以期對突破中國特色一流大學建設的“瓶頸”問題，加快高校內涵式發展的進程有所裨益。

【關鍵詞】 高等學校； 財務治理理念； 財務治理結構； 財務治理機制

【中圖分類號】 F234.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）01-0110-04

建設世界一流大學，對于提升我國教育發展水平、增強國家核心競爭力、奠定長遠發展基礎具有重要的意義。2014年5月，習近平總書記在“五四講話”中指出，黨中央做出了建設世界一流大學的戰略決策，我們要朝著這個目標堅定不移前進，不斷深化教育體制改革，辦好中國的世界一流大學，必須有中國特色。2015年11月，國務院印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》），方案提出了建設總體目標：到2020年，若干所大學和一批學科進入世界一流行列，若干學科進入世界一流學科前列。到2030年，更多的大學和學科進入世界一流行列，若干所大學進入世界一流大學前列，一批學科進入世界一流學科前列，高等教育整體實力顯著提升。到本世紀中葉，一流大學和一流學科的數量和實力進入世界前列，基本建成高等教育強國[1]。2016年3月，國家“十三五”規劃綱要進一步明確了推進教育現代化，全面提高高校創新能力，統籌推進世界一流大學和一流學科建設的任務。建設創新型國家和人力資源強國，需要若干一流大學和一批一流學科，這是教育強國的重要標志。以上幾個重要事件昭示著我國在推進世界一流大學和一流學科建設方面做出的重大舉措，也預示著高等學校需要根據自身實際，合理選擇一流大學和一流學科建設路徑，改革和完善高校體制機制，特別是創新與完善內部治理結構，突破中國特色一流大學建設的“瓶頸”問題，建立適應一流大學建設的高校財務治理體系。筆者認為，高校財務治理創新的主要內容包括三個層面涵義，即財務治理的理念創新、結構創新、機制創新。

一、研究高校財務治理創新的必要性和緊迫性

高校自主權越擴大越需要完善治理結構。高校治理問題，是教育及管理領域研究的重點和熱點，很多文獻研究常常把高校財務風險、財務困境歸因于擴招、貸款建設或“內部人控制”等因素，高等教育發展中極其值得關注的深層次問題，高校治理結構缺失或不完善，尤其是財務治理體系不健全、結構失衡的問題卻往往沒有被提及。財務治理的涵義，從文獻看有多種界定，黃菊波（2003）認為，財務治理結構是財務決策權、財務執行權和財務監督權的劃分與配置。趙建榮（2008）認為，高等學校財務治理是對相關利益主體在財務活動中責、權、利相互制衡的一種制度。王旭林（2009）認為，財務治理就是基于財務資本結構等制度安排，對高校財權進行合理配置，實現高校財務決策科學化等一系列制度、機制、行為的設計和規范。“符合法人治理結構要求的財務管理體制”就是體現財權制衡的財務治理結構[2]。

袁貴仁（2016）指出，我國教育經費投入取得歷史性突破，2012年首次實現4%目標，高等教育毛入學率達到40%，超過中高收入國家平均水平。隨著高等教育大眾化、普及化和經濟新常態形勢的變化，高等教育事業也逐漸進入了矛盾凸顯期和發展轉型期，社會各界對高校治理狀況也愈來愈關注。財務資金作為教育的保障，對高校的持續發展起著至關重要的作用。中央八項規定出臺后，不少高校校級、院級領導因為典型違規問題先后被教育部、紀委通報并受到嚴厲處分，其中因為財務管理混亂，套取挪用科研經費、“三公經費”列支不真實、嚴重超預算開支、監督約束失控等問題非常突出。素有“經濟憲法”之稱的新《預算法》已經施行，然而，財務預算形式主義現象在一些高校仍然存在，預算管理僅僅重視年度預算，缺乏財務戰略考慮意識，預算改革推動建立中長期財政規劃依然任重道遠；面對供給側結構性改革和中國特色世界一流大學建設，如何突破傳統的理念對財務進行思維上的創新，實現利益相關者的融合、財權配置與管理機制上的改變，以及管理方式和管理體制的突破，是需要認真研究的課題。面對高校資金來源多元化、經濟活動多樣化、內外環境復雜化的現實，如何進一步推進財務領域的配套改革，完善財務體系的制度和機制性安排，構建財務預算與績效評價及其問責聯動機制，增強資金使用的規范性、有效性和安全性，也是高校財務治理亟待解決的問題。因此，在當前形勢下加強高校財務治理創新研究，對促進一流大學的建設，減少失誤、少走彎路是必要和迫切的。

二、高校財務治理創新的措施及建議

治理理論基礎之一則是創新理論，奧地利經濟學家熊彼特在1939年出版的《經濟周期》一書，建立了用“創新”解釋經濟周期的學說[3]。熊彼特認為，創新是重新組合要素，建立一種新的函數關系。創新引起了舊均衡的破壞和向新均衡的過渡，社會正是在這種過渡的形成中前進的。高校是典型的利益相關者組織，現代大學治理是多元化主體參與的治理，代表國家利益的政府、大學內部的校長、教師與學生，以及象征市場力量的社會組織和個人，都與學校生存和發展存在利益關系。因此，治理則是內部和外部利益相關者參與其重大事務決策的結構和過程，是關于權力配置和權利行使的制度安排，是現代大學制度的重要內容。在高校財務治理創新的過程中，治理理念創新是前提，治理結構創新是核心，治理機制創新是保障。

（一）治理理念創新

理念是行動的指南，世界一流大學建設實踐理當需要科學的理念來引導，理念是否對頭，從根本上決定著實踐的成效和成敗。如何建設中國特色的一流大學，目前不同人士的觀點各異，認識不盡統一；高校財務治理方面的慣性思維仍未改變，有的認為應當跑財政要支持，有的熱衷聘專家做規劃，有的忙于擴規模升規格。一流大學難道是靠資金“壘”起來的，是閉門造車“想”出來的，是行政升格“升”出來的？學校規格越來越高，大師越來越少的現象反映了治理理念的偏差。首先，應當堅持思想觀念創新，以新發展理念引領世界一流大學的建設，用科學的理念推進制度創新、組織創新、方法創新，對不適合、不適應的制度和組織進行調整、重組、改革，切實在增強創新能力、推動財務體系“善治”方面有所突破。其次，必須堅持問題導向，需求引領。如果沒有一流的理念、一流的體制、一流的大師、一流的學生，怎么能叫做一流大學呢。建立適應一流大學建設需要的治理體系，務必要從實際出發，科學運用創新理念及方法，有針對性地解決財務治理中的難題，實現傳統型管理向價值型管理轉型，通過創新實現高校內涵發展方式的轉換。最后，實現一流大學建設的目標，務必堅持統一思想，繼承和創新相結合的原則，以學科為基礎，強化自身優勢特色，切實解決好治理動力問題，把發展的基點放在創新上，形成促進創新的體制機制框架，依靠創新引領治理與持續發展。只有治理理念符合實際，順應發展要求，才能在理論上有所突破，有效地指導和破解實踐中的治理難題。

（二）治理結構創新

《總體方案》提出一流大學建設與改革的任務，包括堅持和完善黨委領導下的校長負責制，建立健全黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制；完善內部治理結構，形成以章程為統領的制度體系；完善民主管理和監督機制，探索師生代表參與學校決策的機制；構建社會參與機制，健全成員之間的協商、合作機制。以上舉措堅持實事求是，從頂層設計角度明確了存在問題的解決方向，對解決高校與政府的定位、利益相關者缺位、社會力量參與不到位問題，以及黨政職權界限不清、行政與學術權力不均衡、監督約束缺失等問題具有較強的指導性。因此，創新財務治理結構體系，正是從制度層面對財務決策權、財務執行權和財務監督權進行合理配置，以此推進一流大學建設目標的順利實現。

首先，理順政府和高校的關系，組建以政府為核心、由利益相關者參與的高校董事會。董事會作為最高決策機構，行使決策權，將相關利益者納入其中，為獲取多方資金支持、保障民主管理提供平臺。其次，理順黨委會和董事會的關系，借鑒企業改制雙向進入、交叉任職的經驗，黨委書記兼任董事會主席，確保高校黨委在高校董事會中的領導地位，充分體現黨委統一領導和監督管理作用；按照黨委領導下的校長負責制要求，授權校長以執行者的身份全權履行職責。最后，理順教代會和監事會的關系，組建利益相關者方參與的監事會，對重大決策進行審計和監督。

適應一流大學建設要求，科學設計高校財務治理組織結構框架，必須充分體現“黨委領導、校長負責、教授治校、民主監督”的原則；財務治理結構的核心是財務組織機構的安排，從中國特色的一流大學建設和目前多數高校的實際情況出發，建立與完善高校財務治理組織機構（見圖1），必須按照黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制，依據分權制衡的原則設置組織結構，這樣的結構運行應該能夠做到縱向可以處理董事會、部室之間關系，橫向可以處理學術權力、行政權力之間的關系，通過組織結構的相互制衡，能夠協調好財務決策權、執行權、監督權之間的相互關系，有利于促進財務治理決策科學化、執行高效化、監督多元化格局的形成。

1.在財務治理決策結構中，董事會（黨委會）是學校重大財務事項，全局性的投資、籌資、支出項目的決策機構。為體現其開放性和科學性，可以設立專業委員會，為重大決策提供論證或評價建議，如財經委員會、預算委員會、資產委員會、內部控制委員會，達到合理使用財務決策權、保障財務活動科學決策的目的。

2.在財務治理執行結構中，成立以校長負責的財務執行機構，為體現其權威性和專業性，可以設立校務委員會、學術委員會、考評委員會。通過完善內部管理體系，理順校院、系所之間的財務關系，推行生均定額提高、專項經費管理的有效措施；提升學術研究水平，合理配置使用資源，解決爭資源而不珍惜資源、資源供給不足和需求過度的問題。制定各項考核評價標準，落實一流大學建設指標；通過財務的有效執行，協調好規劃、教育、財政、銀行等部門之間的關系，促使財務保運轉、保發展工作的有序運行。

3.在財務治理監督結構中，以教代會作為法定監督機構，整合利益相關組織力量，共同組成監事會，設立審計委員會、監察委員會。擴大利益相關者重大活動的財務知情權和監督權，必要時可以委托第三方開展審計評價活動。監事會可以通過定期聽取重要財務情況報告方式，適時監督財務決策和執行機構的行為，對高層管理成員和各級工作人員的違規行為監督糾正；推行責任會計制度，落實經濟責任制度和問責追責制度，加大審計問責和監察執紀力度，防范“內部人控制”和資產損失、浪費及流失現象的發生。

（三）治理機制創新

有效的財務治理機制，能夠實現對財務行為進行合理的調節和控制，從而有助于達到財務治理預定的目標。針對高校非營利特點和財務治理創新的要求，目前應當重點研究財務成本效益機制、財務績效評價機制與財務激勵約束機制，學習與吸收世界一流大學成熟的經驗和成功的做法，力爭以治理新理念、治理新體系，帶動治理新機制的形成。

1.建立健全財務成本效益機制。在資源有限的情況下為取得資源效益最大化，就必須進行財務成本管理。高校資金大多來源于財政預算撥款，長期以來缺乏成本的核算與考核。高校應借鑒企業成本的理念，將學校在一定時期內的經費支出與其所取得成績等進行綜合性考核與評價，只有通過成本的比較分析，才能讓管理者樹立正確的績效觀，乃至成本效益觀[4]。目前已經執行的新《高等學校會計制度》引進了權責發生制、累計折舊、累計攤銷、應付職工薪酬、在建工程等相關成本的概念，使高校開展成本核算工作具有了基礎。開展完全成本核算工作，應當分析學生數量與辦學成本的依存關系，掌握構成生均成本等因素的變化，重點比較與一流大學成本管理方面的差距，從而明確改進的方向，為建立辦學經費正常增長機制，逐步提高生均定額標準提供依據，以成本核算和加強成本管理促進高校資源最佳配置和合理使用。

2.建立健全財務績效評價機制。建立科學公正、符合一流大學水平的績效評價機制，需要利用評價的指揮棒有效引導管理者的行為，將工作目標任務、能力業績及服務質量作為評價內容，將評價結果和個人責任、經濟利益掛鉤，指引和推動各項目標任務的實施和目標責任的落實。從高校治理的角度看，財務績效評價是連接管理目標、日常工作和科研活動的橋梁，是實現財務戰略管理的手段，通過績效評價，促使財務工作更加高效，財務信息更加公開，預算的執行和財務風險防控更加有效。為打破我國過去“重投入、輕效益”的局面，客觀上就應倒逼高校建立科學的績效評價指標體系，對其取得的績效進行客觀、公正、綜合的評價[5]。高質量的財務績效評價，有利于減少盲目投入，隨意調整預算、超預算開支行為；對資金行為實行事前、事中、事后的控制，有利于防止預算外收入使用不規范現象，以及科研專項經費的套用、挪用、浪費行為，保障財務信息公開透明，提高資金使用效率和效果；對優化項目設置，構建科學規范、講求績效的預算制度具有積極作用。

3.建立健全財務激勵約束機制。世界一流大學建設，最重要的是在全球吸引一流的教師和一流的人才來校或留校工作，探索形成具有特色的激勵模式是必要的。適宜和有效的激勵，可以調動個人的積極性、創造性、能動性，促進各主體之間相互合作，實現高校價值目標的最大化。對于內部治理環境不好、學術聲譽不佳的學校，存在人才炒大學魷魚的反向機制，同樣倒逼學校改進環境和營造學術氛圍，促使學術權力和行政權力趨于相對平衡。財務激勵約束，一方面應當明確激勵規則，利用有效的激勵措施，促進高校教學科研的良性發展；注重個人和集體激勵相結合，發揮好個人與集體的優勢，促進整體良好環境氛圍的營造。另一方面應當講求約束實效，確保約束能切實控制住“三公”經費和行政經費等一般性支出，能夠強化預算剛性約束、推進績效管理工作，增強財政資金使用的規范性、有效性、安全性，防止“兩張皮”現象發生。同時，需要把網絡技術作為財務分析的輔助工具，利用網絡平臺收集和篩選信息，對績效評價結果、個人誠信記錄等綜合信息進行分析、研判和運用，適時啟動問責聯動機制，確保激勵約束措施為推進一流大學建設發揮作用。

三、結語

中國特色的一流大學建設是一個值得深入研究的課題，適應一流大學建設需要的高校財務治理創新是其中重要的內容之一。然而，高校財務治理創新則是一個需要逐步探索和實踐的過程，治理能力提升以及治理能力指標體系的建立與完善也需要深入地探討與研究，目前的探討旨在拋磚引玉，促進高校內涵式發展，推進中國特色一流大學和一流學科的建設，推動高校不斷提高教育質量和競爭實力，為盡快進入世界一流大學的行列打好基礎；按照《總體方案》的要求，促使更多的大學和學科進入世界一流行列，順利實現我國由教育大國向教育強國轉變的戰略目標。

【參考文獻】

[1] 國務院.統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案[A].2015.

[2] 喬春華.“十三五”規劃期間高校財務基本思路的建議[J].會計之友，2016（1）：104-110.

[3] 蔡繼明，等.現代西方經濟學教程[M].天津：南開大學出版社，1992.

[4] 張云.建設現代大學制度視野下的公辦高校財務治理研究[J].中國注冊會計師，2012（10）：71-73.

[5] 李夢蘇，賀強.高校財務績效評價指標的構建[J].東北財經大學學報，2013（6）：108-110.