基于法治思維視角的高校治理現代化問題探析

劉洋

【摘 要】本文立足我國高校實際，以法治思維為視角，從國家法治、高校制度、高校管理者法治意識層面分析高校治理現代進程的法治困境，以健全國家教育法律法規體系、完善大學制度體系、提升師生法治思維水平為導向，探索實現高校治理現代化的有效路徑。

【關鍵詞】高等教育 治理現代化 法治思維 依法治校

【中圖分類號】G 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2016）12C-0106-03

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系與治理能力現代”，“高校治理現代化”正是為順應這一時代主題在教育領域提出來的一個重要課題。高校實行依法治校，是對黨的十八屆四中全會提出全面依法治國戰略部署在高等教育領域的具體體現。眾所周知，要善治必先立良法，立善法于教育，則教育治。因此，在新的時代背景下，高校要實現治理現代化的發展戰略目標，必須按照全面依法治國戰略部署的要求，將法治化治理理念引入高校治理各環節中，使高校運用法治思維推動高校的各項管理，發揮法治在高校治理過程中的重要作用，努力推動高校治理現代化的進程。

一、法治在高校治理現代化中的必要性

（一）法治是高校治理現代化的內在要求。法治思維，在高校領域是指領導層在長期分析解決問題時以一種法律邏輯和法律精神的思維模式來強化思想引領，牢牢把握高校意識形態工作領導權。從“人治”到“法治”不僅是管理現代化的重要標志，也是從主觀性、隨意性和無序性向合法性、權威性和規范性轉變的內在要求。高校主體本身對追求平等、遵守規則、維護權利等有著強烈的需求，意味著運用法治思維或法治方式是推動高校治理現代化最有效的理念或途徑。高校全面實施依法治校，就是運用法治思維和法治方式構建辦學主體與政府、社會的新型關系，規范辦學主體部各項治理行為，維護辦學主體與師生三方面的合法權益，提高人才培養質量，營造濃郁教育環境，其本質就是要讓高校治理行為在法律軌道內，對個性為主體的權責利能做出法律規定，確保高校推進治理過程的每一環節都有法可依、有章可循。這就是高校進一步完善內外部治理結構與環境、推進高校治理體系和治理能力的現代化的內在要求。

（二）法治是高校治理現代化的客觀需要。新的歷史時期，隨著中國法治化進程的不斷深入，高校也正悄然地從傳統治理模式向現代治理模式轉變，而現代高校的治理模式從根本上講就是“依法治校”。而依法治校就是突出法治在學校管理中的作用，提升高校管理法治化水平，處理好辦學主體與政府、社會的關系，協調好學校與師生之間各方的利益關系，建立現代大學制度，全面提升人才培養質量等都迫切需要依法治校作為規范與引領，提升學校治理的法治化水平。由此可見，高校治理現代化不僅強調在治理過程中微觀方面的師生權利的保護，而且強調和突出治理過程中宏觀方面的制度建設。因此，推進高校治理現代化，既要加強國家教育法律法規建設，為構建政府、學校、社會和諧融洽的新型關系提供法治保障，又要健全高校各項體制機制，為維護好學校、教師、學生各方面合法權利保駕護航，最終達到教育治理能力的有效發揮，化解教育治理現代化進行中碰到的各種矛盾與問題。

（三）法治是高校治理現代化的重要保障。隨著我國教育改革的不斷深化，高校各領域的改革與發展面臨前所未有的機遇和挑戰，在推進高校治理現代化的進程中，迫切需要通過法治來保障高校改革與發展的成果，并通過法治來保障高校治理結構內部各項公共權力的合理配置。要合理配置這些權利，保障與暢通學生、教工民主參與途徑，進行突破性的改革，都需要在法律法規、大學規章等框架內進行，確保改革的成果得到有效維護，改革的順利推進得到可靠保障。高校治理現代化就是要通過依法治校，把法治精神與理念滲透到高校治理實踐當中、把法治原則與方法貫穿到高校治理過程的每一環節，逐步形成高校各項事業的治理都依靠法律法規來規范和治理，切實提高高校治理法治化水平 。由此可見，依法治校與高校治理現代化在諸多方面存在共同性，依法治校既是高校治理現代化的應有之義，也是高校治理現代化的重要手段，為高校治理現代化進程提供重要保障。

二、高校治理現代化進程中的法治困境

目前，我國教育法律法規在制定與完善上已取得了初步成效，高校治理方面的改革也不斷推進，突出地表現在：針對高校的法律法規相繼出臺、高校內部以大學章程為核心的各項管理體制機制的改革不斷完善。但是，在依法治校的時代背景下，高校在推進治理現代化的進程中還存在諸多法治困境。

（一）國家法治層面：國家教育法律法規有待進一步完善。現代大學的一個重要特征就是日益成為一個開放的組織系統，與外在世界有著千絲萬縷的復雜聯系，傳統“象牙塔”式的高校已不復存在，高校治理逐步從與社會隔離的“自治領地”轉化為與社會有著千絲萬縷的聯系，受社會各種因素的制約。因此，高校治理中，來自政府與社會的介入和限制成為必然趨勢，而這種介入和限制需要在依法治校、依章治理的框架下，通過系統共治以增進理解、促進合作。在我國，特別是改革開放30多年來，我國高等教育法律法規建設取得了突破性成效，初步形成了高等教育法律法規的基本架構，但是對于高等教育來說，立法還是處于起步階段。教育法制建設在國家整個法制建設中還存在一定的滯后性，還不能適應教育改革發展的需要，制定的教育法律體系不僅在數量上需要增加，在質量上也需要進行必要的修訂，使教育法律法規的科學性、可操作性不斷提高，可訴性明顯增強。目前，我國制定的一系列教育法律法規，盡管對高等教育的活動進行了規范，但還是存在許多問題，不能與時俱進地適應高等教育活動不斷改革與發展的需要。我國的教育立法在很大程度上是在教育改革進行中遇到困難或挫折后對其進行總結和反思的。因此，我國的高等教育法律法規與高等教育改革的不相適應或者滯后性的事實，必定要求國家教育法律法規進一步完善。

（二）高校制度層面：高校規章制度有待進一步規范。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）年》明確強調，加強大學章程建設是完善中國特色現代大學制度的必要條件。凝聚大學精神與治校理念的大學章程和具體規章制度，是實現高校內部治理法治化的基本準則，是處理高校與社會、政府、市場等外部關系以及高校黨委、行政、教學、管理等內部關系的制度保障。目前我國絕大部分高校根據《教育法》《高等教育法》等法規，經過不斷地探索與完善，制定了較為系統的章程和規章制度，為高校依法自主辦學提供了重要依據，為回答高校治理現代化的核心問題提供了科學指南。但縱觀這些內部“法”，還存在諸多問題。一是高校章程在高等教育法制體系的地位不夠明確。目前我國大部分高校制定的大學章程只規定了制定依據，且在制定依據的表達上各執己見。由于章程法律地位的不明確，勢必導致學校內部管理規章制度的錯位或者越位現象，影響高校法治秩序的構建以及師生合法權益的保護。二是章程的執行力度不夠。大學章程作為高校依法治校的主要依據，其制定的目的在于形成既“有章可循”又嚴格“依章治理”的法治局面，但是目前很多高校指定的大學章程條款未能真正全面貫徹執行，勢必影響高校治理能力的提升。

（三）管理者層面：管理者法律意識有待進一步加強。高校管理者既是“依法治校”方略的具體實施主體，又是大學規章制度的主要執行者，因此，高校管理者法律意識的高低直接影響高校規章制度的制定與貫徹執行。影響高校治理環境的重要因素既包括學校的規章制度，又包括管理者法治意識與法治觀念水平。換言之，在大學章程的制定上，法律素養高的管理者與法律意識淡薄的管理者相比，在法律層面上肯定會更規范與科學。眾所周知，在高校行政法制體系內，章程即校內“憲法”，大學校規制定應以學校章程為立法依據，是章程的具體化或細膩化。由于目前我國很多高校管理層法律思維或意識不強，混淆大學章程與校規的定義，因此很多高校存在校規與章程相違背的現象。再者，由于傳統計劃經濟體制影響根深蒂固，高校治理過程中的行政管理模式仍然比較嚴重，很多高校“輕法治、重人治”的思想仍然存在，領導者在工作過程中，主要以領導的文件為主導，而不用法律來表達訴求或尋找解決問題的依據，喪失了法律的權威，這對高校依法治校勢必產生消極影響，不僅阻礙了高校和諧校園的構建，而且制約了高校內部治理現代化的推進。

三、法治導向下高校治理現代化的實現路徑

在大力推進高校治理現代化進程中，由于受多方面因素影響，面臨多重法治困境，制約了高校治理現代化的有效運行。筆者結合目前我國高校的具體實際，以法治為導向，從高校外部治理環境、內部章程構建、校園文化營造等方面探究高校治理現代化的實現路徑。

（一）以建立高校外部治理環境為基礎，健全國家教育法律法規體系。一方面，當前具有中國特色的法律體系已初步建成，依法治國的制度基礎得到進一步鞏固，人們的法治意識與法治理念整體增強，但自覺主動去學法、用法、守法的意識還有待加強，這勢必對高校治理現代化產生或多或少的消極影響。我國高校的治理理念和治理體系與多元的社會有著千絲萬縷的聯系。高校治理現代化和依法治校的實現，必然依賴于整個社會治理的現代化和依法治國的實現程度。因此，健全國家教育法律法規體系，提升依法治教整體水平，為高校治理現代化營造良好的外部治理環境，必然增強高校治理現代化的法治成效。另一方面，我國高校的建設發展是在政府的干預與推動下進行的，高校的辦學未能脫離政府行政權力的介入，從而導致高校治理的行政化傾向較為嚴重，行政權力對高校的影響比較深遠。盡管我國已初步建成教育法律體系，但不管是從數量上還是質量上，都不能完全與國家法治的整體推進相適應以及不能緊跟教育改革步伐與發展需要。因此，制定、修訂相關的法律法規，為高校的發展營造良好的法治環境已成為迫切需要。

（二）以構建學校內部章程為核心，完善大學制度體系。《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》提出建設現代學校制度要把大學章程建設作為完善中國特色現代大學制度建設的關鍵環節。在高校內部，章程即大學之“憲法”，是大學履行各項工作的最高行動綱領，是高校立規建制的基本依據。然而，當前我國很多高校仍然沒有擺脫傳統官本位的管理理念，在其影響下高校制定的章程蛻變成行政管理的工具，方便了管理者權力的運行，而忽視了師生利益群體的權利訴求。在社會主義民主政治以及法治建設不斷推進的時代背景下，高校依法治理已成為時代的主題，高校章程的制定必須始終遵循法制統一，必須把充分反映廣大師生員工的意愿與著力規范高校內部治理結構和權利運行結合起來，凝練成廣大師生員工共同認同的辦學理念與發展目標。高校章程的制定應始終堅持民主公開的原則，在制定過程中應廣泛收集來自各方面利益群體的意見，確保師生的意見能充分表達，合法權益得到有效維護。在章程實施過程中，應充分遵循章程在高校內部作為“憲法”的主體地位，既要確保章程成為建規立制的基本規范依據，又要發揮章程作為“憲法”的規范引領功能，完善高校內部各項管理制度，健全高校內部辦事、議事等各種運行機制，形成以高校章程為核心的規范、科學、統一的內部治理制度體系。

（三）以營造校園法治文化為重點，提升師生法治思維水平。黨的十八屆四中全會強調“必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化”。對高校來說，高校構建法治文化對落實依法治國方略，培養師生知法、守法以及提升師生法治思維整體水平有著重要作用。可以說，法治文化建設是依法治校的靈魂。營造濃郁法治文化氛圍，首先必須從師生的法治精神和法治理念入手，加大培養力度，把法治精神的培養作為衡量師生整體素質提升的一個重要依據，作為師生社會主義核心價值觀培育的一項重要內容。只有讓法治精神滲透到高校文化建設的方方面面，內化于心，外化于高校師生的自覺行動，才能讓法治成為師生共同自覺踐行的生活準則。其次，必須牢固樹立法治意識。高校教師及其管理者應注重平時法律知識的積累，自覺養成運用法治思維解決問題的習慣。同時高校教職工必須樹立學生為中心的法治教育理念，在對學生法律知識傳授中，不斷創新授課方法，與時俱進，切實增強學生的法治意識，提升學生依法維護自身權益的能力。再次，不斷優化校園法治環境。高校師生處在優良的校園法治環境熏陶中，對他們法治文化的培養必定起到“潤物細無聲”的滲透作用。因此，一方面，高校必須充分發揮校園官網、廣播、宣傳櫥窗等媒介的作用，對校園法治文化建設進行宣傳報道；另一方面，高校必須充分利用法治課堂或法治宣傳日等平臺，對學生進行內容豐富、形式多樣的法治教育，組織各種法制宣傳活動，使法治文化氛圍滲透到校園的每個角落。

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【基金項目】廣西2016年度廣西壯族自治區中青年教師基礎能力提升項目“基于法治思維視角的高校治理現代化問題研究”（KY2016YB581）的階段性成果

【作者簡介】劉 洋，男，湖南邵陽人，碩士研究生學歷，廣西經濟管理干部學院講師，研究方向：黨建與思想政治教育。

（責編 王 一）