財政促藏區農牧民就業的現狀調查與政策法律建議

徐濤+曹業為

【摘 要】在藏區的城鎮化進程中，出現了一批剛剛脫下農牧民外衣的市民，他們其中的一部分人暫時沒有工作。保障他們就業權的實現實乃藏區城鎮化工作的當務之急，以制度化財政手段保障他們就業權的實現確有必要。但如今的藏區財政促進農牧民就業的工作面臨些許困境，筆者提出了自己的一些建議。

【關鍵詞】財政；制度化；農牧民；藏區；就業

一、以財政手段促進藏區城鎮化進程中農牧民就業的必要性

（一）保障公民就業權實現是國家的義務

《中華人民共和國憲法》第四十二條規定：“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇······國家對就業前的公民進行必要的勞動就業訓練。”這一憲法條文明確了國家有保障公民充分就業、創造就業條件、保障公民就業權實現的義務，同時“國家對就業前的公民進行必要的勞動就業訓練”，應當解釋為國家具有對就業前的公民進行必要的勞動就業訓練的義務。

不只是憲法，《中華人民共和國就業促進法》第二條規定：“國家把擴大就業放在經濟社會發展的突出位置，實施積極的就業政策，堅持勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的方針，多渠道擴大就業。”這也體現了國家保障就業權的義務。該法第三條規定：“勞動者依法享有平等就業和自主擇業的權利。勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視。”勞動者不因民族不同而受歧視，這是國家的承諾，更是國家的目標和義務，勞動者因為民族不同而受歧視時，國家應當保障勞動者的公平就業權。

（二）解決藏區農牧民就業問題需要政府的主動介入

與內地一樣，藏區也有著城鎮化的強勁趨勢，大量農牧民由農牧業生產轉為非農牧業生產。在全面建成小康社會的總目標下，藏區的城鎮化正在不斷推進，一批又一批新城鎮人正在不斷產生。也許正在筆者寫字的間隙，又有一位新的農牧民成為新市民。以西藏自治區為例，據官方數據顯示，2014年西藏全區城鎮化率已達25.75%，初步形成了以拉薩市為中心，以地區所在地為支點，以縣城、邊境城鎮、特色文化旅游城鎮為網絡的城鎮體系。同時，西藏城鎮人口從1980年的28.7萬人增加到2013年的74萬人，累計增加45.3萬人i。四川、云南、青海、甘肅四省藏區與本省的其他地區一樣面臨著安置城鎮化進程中新增勞動力的難題。

然而藏區經濟發展水平與內地相比差異巨大，單單依靠自身力量無法提供足夠就業機會。查閱2014年《中國財政年鑒》可以看到，2013年上海市實現生產總值21602.12億元，2013年四川省實現地區生產總值26260.8億元，2013年西藏自治區實現生產總值807.67億元，經濟發展水平的巨大差異一目了然。在《中國農村扶貧開發綱要（2011——2020）》中劃定的全國14個集中連片特困地區和扶貧攻堅主戰場赫赫然將西藏列入其中。解決就業問題的根本在于發展經濟，通過投資和消費拉動經濟促進就業。藏區經濟發展滯后的現狀有目共睹，試圖單單依靠經濟、社會的自然發展歷程解決藏區的就業問題幾乎不可能。

（三）財政手段是解決藏區農牧民就業問題的重要方式

財政行為在促進就業的過程中大有可為，它可以通過多種方式發揮自己的作用。財政行為包括財政收入和財政支出兩個方面，這兩方面對于促進就業都有十分重要的意義。財政收入對于就業的作用既有直接的也有間接的，它可以通過對創造、吸納就業更多的行業、企業的扶持創造更多的就業機會。講得更直白一點，就是降低這些行業或這類的企業的稅負。財政支出的一個重要體現就是增加投資，特別是基礎設施建設投資。這類投資投入高、回報周期長，私人投資往往不愿涉足。但是，這類投資可以提供大量就業機會，對于增進就業具有極大的聯動作用。從直接促進就業的角度來講，在財政支出充足的情況下可以通過失業者勞動技能培訓、為失業者提供臨時生活保障等途徑大幅增加就業。從以上的粗略分析我們可以清晰地得出結論，財政行為無論是財政支出還是財政收入行為，都可以對就業形勢產生全面而深刻的影響。換句話說，就業問題的解決離不開財政作用的發揮。

二、困境：財政促藏區城鎮化進程中農牧民就業面臨的問題

（一）藏區農牧民勞動技能的相對匱乏

城鎮化進程中的農牧民在進入城市后，這一群體文化素質較低、勞動技能缺乏的特點便會不斷顯露出來，這使得他們通常只能從事最基本的體力勞動。勞動技能的缺乏，使得在勞動力市場上單位時間勞動的價格出現差異，而這種差異更深刻地體現在本地農牧民與外來務工人員的差異上。外來務工人員往往具備更熟練的勞動技能，進一步壓縮本地農牧民的求職空間。

（二）財稅體制改革帶來的藏區就業補貼減少的壓力

過去，藏區作為全國大力支援的重點，重要憑借強大的財政轉移支付功能，可以沒有任何阻力地使用其他省市的財政收入補貼藏區。然而，我國的財稅體制改革逐步成為全社會的共識，許多財稅政策推陳出新，未來中央下放財權的趨勢較為明顯。使地方的財權和事權匹配，公共財政預算也將會更為透明。在這樣的形勢下，我們有理由認為未來藏區接受其他省市財政補貼的可能性下降，或者認為數量將大幅下降。

（三）藏區農牧民就業相關的社會保障財政投入不足

在西藏自治區人力資源與社會保障廳網站上查閱年度工作報告，只能查閱到《2010年工作報告》、《2011年工作報告》、《2012年工作報告》、《2014年自治區人力資源社會保障廳政府信息公開工作年度報告》、《自治區人力資源社會保障工作2011年總結暨2012工作安排》，缺乏2010年以前以及2013年、2014年的年度工作報告。可見西藏自治區人社部門在信息公開方面做的工作還不到位，信息公開的力度還不夠。根據其公開的信息，做出以下分析。

1.按照西藏人力資源與社會保障廳2012年工作報告所指出的，2012年西藏全區農牧區富余勞動力轉移就業86萬人次、36萬人，那么2012年實際待轉移勞動力肯定大于36萬人，但是全區當年人社部門等有關部門僅僅培訓農牧民14.14萬人，實際培訓的農牧民與需要培訓的農牧民缺口較大，至少差距22萬人以上。而且該報告中指出2012年培訓城鎮失業人員、農牧區轉移就業勞動力等各類技能人員2.53萬人，培訓合格率達到90%，培訓后就業率達到63%，就業質量明顯提升。看來，勞動技能培訓對于改善農牧民就業環境、提升農牧民就業的競爭力意義重大，我們決不能輕視勞動就業培訓的作用，這一切當然也離不開財政的保障。

2.以財政手段保障職業中介服務切實有效展開。2012年全年西藏全區人社部門分別為3.7萬人次、3.4萬人次提供了職業指導和職業介紹，職業介紹成功率達53%。如前所述，待轉移農牧民達36萬以上，而西藏全年卻只為各類待業人員提供了有限的職業中介服務，遠遠不能滿足需要。每月定期舉辦一期小型人力資源洽談會，全年共舉辦各類招聘會22場次，現場發放各類宣傳資料1.1萬余套，為1.5萬名各類求職者提供免費服務，幫助298名就業困難人員實現就業。相較于巨大的缺口，西藏人社部門提供的服務雖然不少但仍然是不夠的。

3.以覆蓋城鄉的社保體系保障農牧民充分就業，解決農牧民就業的后顧之憂。完善的社保體系對于農牧民充分就業意義重大，否則農牧民就業時難免瞻前顧后、畏首畏尾，不敢充分發揮自己的創造力、缺乏沖勁，并且在與雇傭單位談判的過程中（由于急需就業養家的原因）可能被企業脅迫，被迫降低自己的勞動待遇，損害自身作為勞動者的合法權益。按照西藏自治區人社廳《2012年工作報告》，2012年社會保障制度提前實現了全覆蓋，新農保、城鎮居民社會養老保險制度實現了在西藏全區實現了全覆蓋。數據顯示，到2011年底，全區各項社會保險參保達到191.81萬人次，新農保參保人數達102萬人。但是，按照《西藏自治區2010年第六次全國人口普查主要數據公報》中的數據，截至2010年11月1日零時，西藏自治區常住人口為3002166人，年平均增長率為1.39%，由此可以估算截止2012年11月1日西藏人口約為3085626人，按照《2012年中國城市化率調查報告》其中的數據，2012年西藏城市化率為16.89%，據此可以估算2012年西藏農牧民人口約為2564464人，然而如前所述，西藏參加新農保人數只有102萬人，據此可推算西藏農牧民參加新農保比率約為39.77%。顯而易見，這樣的比率不能令人感到滿意。而且，2012年西藏新農保基礎養老金標準已提高到每月90元，平均每天3元，標準過低。西藏人社部門在推進新農保方面還有許多工作可做。

（四）藏區教育財政投入不足

查閱甘肅省甘南藏族自治州《夏河縣教育發展專題研究報告及規劃》（2015年8月12日發布）顯示，該縣共有小學39所，其中農牧區小學37所，小學在讀生9180名。中學僅有四所，在校學生4583名，其中在初中就讀的學生有3691名，高中生892名。可見，該縣由小學到初中再到高中，就讀人數不斷銳減。該縣地廣人稀，群眾居住異常分散，每平方公里僅12人，最遠的鄉鎮離縣城有100多公里，學校辦學服務半徑過大，現有寄宿制學校規模不足，寄宿制學校僅占學校總數的37%。該縣各級各類學校以往校舍建設標準不高，危房率達100%，實施校舍危房改造工程和校舍安全工程量大面廣。學校運轉經費受到地方財力的限制，長期以來投入和經費保障不足，普遍存在著寄宿生生活質量較低等問題。由于投入不足，莫不要與發達地區相比，與甘肅省、與甘南州其他縣相比，該縣師資力量仍然較弱。該報告中指出，夏河縣專任教師學歷合格率分別為高中71.2%，初中96.6%，小學98.6%。比全州平均水平分別低1.71%、0.86%、0.69%。這樣一種長期投入不足的教育模式，如何培養出高質量的現代人才？這些學生又當如何面臨高考？他們應該讀怎樣的大學？畢業后又能找到滿意的工作嗎？農牧民家庭的學生是整個家庭乃至整個家族的希望和未來，承載著幾輩人的殷切期待，但他們就是用如此艱苦的條件在挑戰自己的未來。我們可以為他們的艱苦奮斗精神鼓掌，但我們更應該看到教育不均衡發展的弊端，地區間教育投入嚴重不對等才是造成農牧民地區教育落后的罪魁禍首。

三、出路：財政促藏區農牧民就業的政策法律建議

（一）以制度化財政手段推動藏區特色產業發展

影響就業最為直接的因素當屬經濟發展狀況，對于這一點，經濟學上的奧肯定律和凱恩斯就業理論等都從不同角度作了闡釋。此處不再贅述。對于藏區農牧民就業問題的解決而言，也跳不出這個規律。藏區的經濟發展更上一層樓，藏區整個環境所能提供的就業機會也更多，自然藏區農牧民充分就業的可能性也更高。相對于東部、中部甚至是西部的其他省市而言，在經濟發展上藏區屬于后發地區，后發地區若想實現彎道趕上甚至是彎道超車，便不能走前人已經走過的路，必須探索出新的特色之路。何況藏區重要的生態地位和美麗卻脆弱的自然環境不能容許藏區效仿其他省市。因此，藏區的經濟發展必然是具有藏區特色的發展模式。藏區經濟發展長期落伍于其他省市，或許以財政手段推動藏區經濟發展是實現藏區彎道超車的最佳選擇。

1.將財政手段制度化。改革制度先行，在全面依法治國的今天，任何一項改革或者革新都應當提前做好頂層設計，并就改革的合法性進行充分論證，倘有與法律沖突之處，首先可修改改革措施，倘涉及根本沖突，寧愿不要這項改革，也決不可違反法律。當然，法律不經解釋不成其為法律，對于法律也不能僵化理解。

可以借鑒四川省的經驗，四川省為了發展地方特色產業，建立了專門的四川省地方特色產業中小企業發展資金，四川省財政廳下發了專門的通知——《四川省地方特色產業中小企業發展資金管理實施意見》，促進以區域和資源優勢條件為基礎，圍繞特色產品的生產、銷售、服務等而形成的市場化、規模化、集約化和鏈條化的生產經營群體快速發展。四川省財政廳下發的這一通知便為四川省財政部門如何合法地促進本地區特色產業發展指明了方向，從制度化消解了選擇補助、不平等補助等問題，使得全省財政部門采取擁有了比較一致的裁量標準。同時，該通知緊貼財政部頒布的《地方特色產業中小企業發展資金管理暫行辦法》，不違反上位法，避免了法律和制度實施的尷尬。

2.以財政手段推動藏區特色文化產業發展。藏族有悠久燦爛的文化，在中華民族文化中占有重要地位。藏文各種古典文獻卷帙浩繁，舉世矚目。藏族繪畫具有很高藝術水平，章法嚴謹，結構完整，人物神態逼真，諸如廟堂壁畫和唐嗄畫等，布局大方，色彩鮮艷，為世所重。藏族文化是中華文化的重要一環，藏區獨一無二的燦爛文化也是藏區發展旅游業、文化產業的重要瑰寶。以財政手段推動產業發展尤其是特色街區、特色村鎮、園區基地建設的過程中，特別要注重保護藏區原始風貌和文化特色。

3.以財政手段推動藏區特色電子商務發展。世界不是缺少美，而是缺少發現美的眼睛。藏區很美，特產很多，然而在許多人的眼里藏區仍是一塊蠻荒之地，他們只是不了解。相對于傳統商務模式，電子商務投入小，交易方便，而且風險更低。藏區農牧民家庭剛剛收獲的青稞，可以通過電子商務讓北京的顧客看到它，幾天之內就可以在北京的餐桌上看到青稞。與其他就業方式不同，通過做電子商務，農牧民可以足不出戶輕輕松松賣出自己的產品，而且沒有中間商賺差價，農牧民可以獲得的收益更高。隨著現代人生活水平的提高，藏區的特色產品在內地市場發展的前景廣闊，電子商務也不失為藏區農牧民就業的一條重要渠道。電子商務發展也離不開財政的扶持。

（二）促進對藏區的財政轉移支付制度化，推進藏區教育、社會保障事業的發展

從前文的分析可以看出，藏區由于經濟發展水平的滯后，財政收入相對于其他省市明顯不足，經濟發展滯后的問題短期內無法解決，財政投入的不足嚴重影響著藏區教育事業、社會保障事業的發展，教育、社會保障事業的滯后又影響著藏區農牧民的就業問題。自身財政收入不足，藏區需要全國其他省市的財政支持，因此加強對藏區的財政轉移支付力度就顯得尤為重要。

西藏的繁榮穩定事關全國的繁榮穩定，財政支援西藏必須長期堅持下去。堅持下去最好的解決措施便是促進對藏區財政支援的制度化、法律化。有必要制定一部專門的“財政支援藏區法”或者是財政部制定一部類似的部門規章。只有將財政支援藏區制度化才能保證財政支援的長期性、連續性、穩定性，支援藏區的效果也才可能更好。

注釋：

i中新社，中新網：“西藏城鎮化年不搞‘造城運動 未來五年目標30%”， http：//www.chinanews.com/df/2015/01-14/6969121.shtml

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