黑龍江省人民政協協商民主制度體系建設研究

胡雪萍+朱璟賢+魯秀偉

摘要：黨的十八大以來，隨著我國政治體制改革的不斷深化，對于人民政協協商民主制度體系健全與完善的研究愈發(fā)迫切。文章結合國家政策指導意見，以推進社會主義協商民主建設為宗旨，對黑龍江省人民政協現狀進行分析，從制度層面進一步探究構建人民政協、政府部門、人民群眾三者的有效溝通渠道，為完善當前黑龍江省人民政協體制建設，對人民政協政治協商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能的充分發(fā)揮提供有益的話語資源。

關鍵詞：黑龍江省人民政協；協商民主；制度建設

黑龍江地處我國東北，部屬于高寒地帶，全國縱向比較，其人民政協協商民主制度建設并不落后于其他地區(qū)。

一、歷史回顧

縱觀我國人民政協的歷史發(fā)展，離不開民國以來的政治建設。孫中山先生強調由軍政到訓政，然后到憲政。1946年1月10日在重慶國民政府禮堂召開的政治協商會議決議而要建構一黨專政，中國共產黨要走一條特殊的道路，即建立政協然后成立人大，再由人大組建政府。對于共產黨而言新政協的任務就是討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府。按照中共原來設計的民主進程，建國任務應由全國人民代表大會完成，其前提是全民普選，但是內戰(zhàn)當前，這一前提無法實現，出于現實的考慮，把建立政府的任務由人大轉交政協，由政協帶行人大職責，協商建國。1948年4月19日，蔣介石當選總統，上臺即宣布三至六個月消滅黃河以南的共軍。27日，毛澤東提議當年冬季在哈爾濱召開政治協商會議。政協會議的地點選擇當時作為全國一線城市的哈爾濱，是考慮到中共中央機關所在的華北解放區(qū)尚處于敵軍圍困之中并不安全，相對而言東北穩(wěn)定些，于是，中共中央決定將政協會議的地點設在解放區(qū)——哈爾濱，后來轉移到沈陽，召開了第一次全國政治協商會議的預備會議，為新中國的誕生奠定了堅實的政治基礎。

1950年3月，根據《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中國人民政治協商會議組織法》，黑龍江省和松江省人民代表會議分別在齊齊哈爾和哈爾濱市舉行了第一屆第一次會議，選舉了黑龍江省和松江省的人民政府主席、副主席和委員，組建了黑龍江省和松江省各界人民代表會議協商委員會。1954年8月，黑龍江省和松江省合并，1955年4月26日至28日，根據《中國人民政治協商會議章程》和中共黑龍江省委的建議，中國人民政治協商會議黑龍江省第一屆委員會第一次會議在哈爾濱隆重舉行，選舉產生了第一屆政協黑龍江省委員會的主席、副主席、秘書長和常務委員會。至此，中國人民政治協商會議黑龍江省委員會便成為了中國人民政治協商會議的地方委員會、中國人民愛國統一戰(zhàn)線的地方組織，以及在全國政協的指導下和中共黑龍江省委領導下進行多黨合作、政治協商的重要機構。

從1955年4月到1966年5月，政協黑龍江省委員會在團結全省各族人民和各界愛國力量，發(fā)揚省內人民民主，活躍國家、地方的政治和社會生活，以及調動全省一切積極因素為龍江建設服務等方面發(fā)揮了十分重要的作用。1977年12月，在中斷活動整整10年后，政協黑龍江省委員會舉行了四屆一次會議。1978年，在國家改革開放春風的吹拂下，政協黑龍江省委員會也進入了一個新的發(fā)展時期。如今，在中共黑龍江省委的領導下，政協黑龍江省委員會高舉中國特色社會主義偉大旗幟，緊緊圍繞黑龍江省的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)建設積極履行人民政協政治協商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，為推進和諧龍江建設不斷做出新的貢獻。

二、黑龍江人民政協協商民主制度體系建設現狀分析

黨的十八大以來，人民政協的工作發(fā)生了很多轉變，隨著我國大力發(fā)展具有中國特色的社會主義協商民主，推進協商民主廣泛多層制度化的發(fā)展，作為協商民主主渠道的人民政協的建設更加受到重視。中共中央陸續(xù)提出要進一步完善人民政協協商民主，發(fā)揮好人民政協作為協商民主的重要渠道和專門協商機構的作用，對人民政協的工作內容、工作形式等做出了具體的規(guī)劃與指示，這為人民政協協商民主進行制度化建設提供了重要的理論依據與政策保障。

近幾年的黑龍江省政府工作報告對人民政協建設的重視程度明顯提高，相關的工作內容也愈發(fā)豐富。黑龍江省歷年政協的工作報告也表明：人民政協作為愛國統一戰(zhàn)線組織，圍繞團結和民主兩大主題，始終跟著省委、省政府的步調，積極針對經濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面的建設，進行不同界別的友好洽談、合作與協商，這些都表明了無論是省委、省政府還是政協黑龍江省委都在積極尋求人民政協協商民主建設的突破與發(fā)展，希望能夠真正履行國家賦予的各項職能，建立有效的人民政協協商民主機制。

誠然，黑龍江省人民政協從制定年度協商計劃到加強自身建設，都是圍繞中共中央的精神展開并有條不紊向前推進的，但對于如何更好地發(fā)揮人民政協作為協商民主專門協商機構與重要渠道的作用，如何更加扎實推進人民政協政治協商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能在社會生活各個領域中的常態(tài)化、固定化與制度化等工作，仍然須要進一步深入探討。黑龍江省政協的工作報告提出了省政協在2016年的工作部署，工作計劃主要分為5點：切實加強思想政治建設，堅持正確方向；扎實推進協商民主深入開展，體現工作特色；密切關注改善民生工作，堅持履職為民；加強改進政協民主監(jiān)督，提高監(jiān)督實效；積極推進工作創(chuàng)新，增強履職能力。由此可見，省政協的工作重點是關于政協工作內容的制定與實施，是一個個具體方面的規(guī)定。但是對于人民政協自身定位、如何進行制度化建設等方面，仍要扎實推進。

項目組成員深入黑龍江省人民政協進行調研，發(fā)現其主要工作內容與形式有以下幾種：開展知識講座、進行專題教育、領導視察調研、開展提案工作、進行理論研究。同時，政協還開通了網上提案系統和網絡議政專欄，社情民意專欄，方便廣大人民群眾進行利益訴求與表達，鼓勵政協委員積極提案，這些對于發(fā)展人民政協協商民主、切實履行政協職能起到了促進作用，但若使它們能夠常態(tài)化，必須要有翔實的制度保障，以及一整套的程序設計來貫徹落實。目前政協的工作主要流程是關于重大社會項目、社會問題進行領導視察，調查研究，然后形成研究報告，提出提案與政府溝通交流。如果相關制度長期缺失，必定會出現或大或小的問題，比如視察這種形式的隨機性就比較強，時效性也不夠，對于人民群眾利益表達僅僅依靠視察是不夠的，要形成常態(tài)化的反映機制，網絡社情民意表達盡管開放，卻是單方面的表達，缺少及時的溝通、反饋平臺，缺少政協委員的實時關注，因此，這樣的形式往往起不到真正的作用。

人民政協協商民主的發(fā)展需要人民政協三大職能的配合來完成，在政協職能實施的過程中來貫徹協商民主，而這一貫徹實施的過程，需要建立一套完整的制度體系來保證。

三、黑龍江省人民政協協商民主制度體系建設策略探究

作為黑龍江省協商民主的重要渠道和專門協商機構，黑龍江省人民政協首先要通過明確各種制度來積極建構內部各部門間的協調與溝通，明確各部門的權利、責任與義務；其次是要構建省政協與人民群眾的常態(tài)聯系渠道，搭建長期互動平臺，實時有效地對廣大社會群體人民群眾的利益訴求進行收集、反映與表達；再次是做好人民政協與省委省政府的有效銜接，構建常態(tài)的聯系渠道，根據民情、民意、民愿定期或不定期地進行有效互動，省委應重視此項工作，支持政協職能的發(fā)揮，使政協充分的反映不同的社會群體利益訴求，真正參與到省政府政策的協商與制定之中，并做好監(jiān)督工作。

（一）明確自身定位的制度設定

縱觀中國近代史，我國今天的人民政協組織是在反帝反封建、反官僚資本主義基礎上，以贏得新民主主義革命勝利，建立民主新中國為共識而組建和發(fā)展起來的。新中國建立至今，我國人民政協事業(yè)與中國特色社會主義建設齊頭并進，無論在社會主義改造、社會主義探索、改革開放和為實現中華民族的偉大復興的奮斗中，還是在民主協商推動民主政治進一步發(fā)展的進程中，人民政協都功不可沒。習近平同志在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年紀念大會講話中指出：“在中國共產黨領導下，人民政協投身建立新中國、建設新中國、探索改革路、實現中國夢的偉大實踐，走過了輝煌的歷程，建立了歷史的功勛！”這一功勛不在于是否是權力機構，而在于對社會主義建設的實踐中。

1954年12月召開的第二屆全國政協第一次會議制訂的《中國人民政治協商會議章程》中指出，今后中國人民政治協商會議作為團結全國各族人民、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統一戰(zhàn)線組織，仍然需要存在。1978年，政協第五次全國委員會第一次會議召開，以制訂新章程為標志，政協制度開始重建。2011年5月5日，《中共政協全國委員會黨組關于〈中共中央關于加強人民政協工作的意見〉貫徹落實情況的報告》中指出，人民政協這種民主形式融協商、監(jiān)督、合作、參與于議題，極大豐富了我國社會主義民主的內涵，成為協商民主的重要渠道。2013年2月28日，習近平總書記在中共中央民主協商會議上講話強調，協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是當前群眾路線在政治領域的重要體現。2013年11月12日，在解讀《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，習近平對推進協商民主提出具體要求，即廣泛、多層、制度化發(fā)展，此外他再次強調推進協商民主有利于完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯系、促進決策科學化民主化。政協黑龍江省委有必要制定一系列制度明確自身黨的責任、義務與權力，積極監(jiān)督黑龍江省委按照國家大政方針做好帶頭工作，認識到政協工作的重要意義，大力支持省政協建設，將政協工作納入省委日常工作流程，做好宣傳，為省政協進行協商民主建設營造良好的氛圍與社會環(huán)境，兩面配合才能更加明確政協地位，共同推進黑龍江省人民政協協商民主制度體系建設。

（二）加強與完善自身建設的制度設定

社會主義協商民主的核心理念是堅持人民當家作主的基礎上，政治共同體中多元主體通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策與政治生活，它強調協商主體之間的平等性和公共理性，協商過程的公開性和普遍參與，協商程序的規(guī)范性和制度化，協商結果的共識和合法性。

1.完善甄選政協委員的制度。人大是按照地域來選舉人民代表，政協則是按照界別選出政協委員，反映不同界別的利益訴求。政協委員要想獲得真實的廣大群眾的利益訴求，必須開展及時有效的協商活動，以獲取信息，掌握民意、民愿，從而更好反應民情。因此，推進人民政協協商民主制度體系建設，首先要制訂和完善甄選政協委員的各項制度。政協委員必須要具有代表性，必須能夠代表不同界別的利益訴求，在當下的新時期新階段，社會利益主體日益多元化，需要團結的社會群體與代表的利益階層也更加廣泛，這就要求人民政協要及時做出反應，合理甄選政協委員，在委員的產生過程中嚴格把關，從而最大程度地廣泛協商，促進社會各界團結起來。

2.完善平衡界別關系的制度。黑龍江省人民政協目前的政協委員中，界別設置的均衡程度不夠，不同界別的話語權不同會造成協商過程中的不平等，各界別間的平等對話很難實現，一定程度制約著協商民主的開展。對此，省政協可以適當調整代表不同界別的政協委員，力求做到界別設置合理，適當側重基層群眾代表委員比重。此外，政協委員的界別代表性普遍不足，大多數政協委員界別歸屬感不強，界別身份意識淡薄，委員履行政治協商職能時界別作用發(fā)揮不夠。界別委員本應代表本界別群眾，但目前各界別委員與本屆別的群眾缺乏溝通，在履行參政議政、政治協商職能時，大都不重視了解本界別群眾的需求，協商后也很少有向本界別群眾傳達、宣傳、反饋溝通協商結果，界別作用發(fā)揮不充分。對此可以積極加強政協委員的專業(yè)培訓性，提升政協委員的自身素養(yǎng)，為平等協商創(chuàng)建最基本的人才保證。

3.完善協商程序制度。黑龍江省政協內部組織結構較為松散，沒有明確而具體的運轉系統與制度規(guī)范，這樣不利于發(fā)揮人民政協作為專門協商機構的作用。中共中央頒發(fā)的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》對于政協的協商形式做出了明確的規(guī)定，要求健全政協內部的會議形式并做到會議的常態(tài)化、專題化，與黨委、政府機關互動，三者協同來進行協商討論。為此，黑龍江省人民政協可以積極加強內部的機構設置與分工，形成常委會、專題協商會，下設日常辦事處，出臺相應的制度，方便不同界別的人民群眾與政協的接觸，反映社情民意，進行利益訴求，通過制度的設定與執(zhí)行使協商民主形成常態(tài)，使一切社會主義建設力量都能夠積極參與到對政協職能范圍內的事務進行民主協商中來，共建和諧社會，共圓中國夢。

4.完善政協與群眾的溝通制度。為充分發(fā)揮職能，政協一定要建立與人民群眾的溝通渠道，并使之制度化。省政協可以形成層層負責的制度，省級負責市級，市級負責縣級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級可以設置日常辦事處，負責收集與反映人民群眾的利益訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處負責所在區(qū)域整體的情況把握，搜集資料，做好調查研究，定期形成提案上報，同時負責所在區(qū)域的各類有關協商民主的事務，提供民意反映并進行協商的專門渠道，上級政協則負責提案的整理與反饋，負責所在區(qū)域的協商事務，提供民意反映并進行協商的專門渠道，各個界別的政協委員要加強與所代表界別團體的聯系，多調查，多反映，提案定期形成并要上報。這樣就形成了穩(wěn)定的政協與基層人民群眾之間有效溝通互動的渠道和機構，使其利益訴求能夠暢通無阻的表達，并可以提供協商民主的場所，處理地方協商性事務。

5.完善政協與其他協商主體間的溝通制度。中共中央頒發(fā)的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中明確了我國協商民主的主體，即政黨協商、人大協商、政府協商、人民團體協商、基層協商、這些協商主體在各自領域發(fā)揮著不可替代的作用。人民政協作為協商民主的專門協商機構和重要渠道，其目的是為了尋找全社會最大公約數，從而使最大多數的人民群眾共享改革開放的利益成果，從提案的形成到落實于實踐之中，這些都要求省政協與各個協商主體加強聯系，互相溝通，發(fā)揮協商民主的專門協商機構的作用，最大程度匯集和反映社會不同群體的利益表達。為此，省政協可以成立一個專門的協商主體商討會議，定期舉辦，形成有效的提案。

6.完善政協與政府間的溝通制度。中共中央在意見中明確規(guī)定，政協的民主協商必須要協同政府部門一起有效商討，形成的提案上報政府部門以確認實施，要健全知情明政制度，黨委、政府部門召開的有關重大會議，應有政協委員在場并進行商討決定，建立相關部門定期通報情況制度，為政協委員履行職責提供便利、創(chuàng)造條件，人民政協的工作要切實做到協商于決策之前決策之中，而不是僅僅聽取意見，達成共識做表面工作。一方面，省政協通過自己的渠道與方式對提案進行收集、整理與形成，然后可以定期通報省政府召開提案研討會，對于省政協的提案進行研討，做出決定；另一方面，省委、省政府在召開重大決策會議之前應通報省政協，省政協派代表參加并參與討論與決策；此外，省政協與政府部門做出的決策與決定，在接下來的實施過程中，也要定期舉行通報會，省政協對項目工程進行實時監(jiān)督并做好反饋。這種反饋并不是單方面的對于政府實施情況的反饋，還包含有在解決問題過程中民間的反饋——提案形成并開始實施之后，省政協下設機構就要建立相關的基層反饋體系，然后結合省政協民主監(jiān)督的職能，在省政協與省政府定期舉行的通報會上對反饋情況進行總結，并逐步完善措施。

終上所述，通過對黑龍江省人民政協協商民主制度體系的不斷完善，我們可以有效地加強省政協自身建設的同時，更好地促進省政協與龍江人民、省黨委、省政府之間有效溝通道，將省政協的政治協商、民主監(jiān)督、參政議政的職能充分發(fā)揮，使社會主義協商民主的價值和意義在實踐中充分彰顯的。

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