從清前期起運存留制度看清朝集權政治

楊卓翰

摘 要：起運存留制度為清朝財政體制中一項重要的制度，起運是指將地方上征收的賦稅起解至中央，由中央統一調度使用；存留則是指將征收的賦稅中一部分留在地方，供地方政府辦公支出。清初存留銀的比例還比較高，但隨著中央統治集權力量的加強，存留銀的比例也越來越低，捉襟見肘的地方官僚只好額外加征耗羨來滿足需要，然而隨著雍正帝的耗羨歸公政策的實施，這一途徑也被中央政府掌握，是清代集權專制達到頂峰的一個標志。

關鍵詞：清代；起運；存留

中圖分類號：K249 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）01 — 0108 — 03

一、清初的起運存留制度

清襲明制，清朝建立伊始制度多沿襲前朝，財政管理體系亦是如此，可以分為中央財政體系和地方財政體系兩大部分。兩者之間中央財政為國家財政中樞，在中央由戶部來統一管理全國的戶口以及田畝等；地方財政則由省級和州縣兩塊組成，前者承受中央指令負責管理調度一方，后者則是基礎的行政單位和財政實施單位。

中央的戶部設有十四個清吏司，均使用某省為名稱，如湖廣司、山東司、山西司等，除了按名稱執掌該地區的地丁錢糧和稅課之外，還兼管一些其他的事務。湖廣司需要負責各省的耗羨，山東司需要負責黑龍江、吉林、奉天的錢糧以及長盧鹽場的鹽課和八旗的養廉銀等等。每個省份或者部門給中央上交的奏銷冊都由各司負責具體的審計工作，如果發現有虧空挪用等不符規定或是有紕漏的項目，則按例駁回重報，每年年終需匯總當年奏銷情況上呈皇帝御覽，從這些職能可以明顯看出，戶部為天下財賦總匯之處。地方上的財政管理機構，省級的為布政司，負責全省錢糧收支情況，一方面各州縣上繳的賦稅首先匯總到布政司的藩庫，另一方面又起到向中央運輸和奏銷賦稅的承上啟下作用。

自清朝統一全國的戰爭逐漸完成，社會也開始進入穩步發展時期，伴隨著社會經濟的恢復和繁榮，體制之中各種難以調節的矛盾也開始顯現，并且日益尖銳。在這之中，財政管理體系中的起運存留制度的運行以及發展變化能夠很好的反映出中央和地方之間關系的變化。

《皇朝經世文續編》對起運和存留制度有如下描述：“州縣經征錢糧運解布政司，候部撥，曰起運”；“州縣經征錢糧扣留本地，支給經費，曰存留”。〔1〕卷30起運即是指各府州縣將地方上征收的錢糧賦稅起解到布政使司再運至中央戶部，由戶部統一調度使用，作為國家經費預算開支。而存留則是各府州縣雖然需要把地丁錢糧盡數起解，但各州縣辦公所需經費，可照例存留免于解司，在奏銷時列為存留備支項。

順治初年，留在地方辦公開支存留銀的比例還比較高，“順治初，錢糧起存相半，考成之例尚寬”，之后隨著軍事斗爭形勢變化，軍費的大幅度提高導致中央財政緊缺從而不得不削減地方財政預算，變存留銀為起運銀，大幅提高起運的數量，“后因兵餉急迫，起解數多，又定十分考成之例”〔2〕卷265。為了彌補中央財政日益增長的需求，對地方上辦公經費的裁減也愈加增長，“總督巡撫家人口糧”、“州縣修理察院鋪陳家伙等項銀兩”、“各州縣修宅家伙銀兩”、“州縣備各上司朔望行香紙燭銀兩”、“在外各衙門書吏人役，每月工食銀”〔3〕卷64等等也統統裁減以充公用。到康熙七年，該年全國田賦收入共銀2583.9萬兩，而各地的存留銀總和僅為338.7萬兩，存留銀比例僅剩13.1%〔4〕102，和原本“錢糧起存相半”相比而言已是大大降低，然而這也不能保持，在當年又削減“一百七十四萬四千三百六十九兩零”，“止實在存留銀一百六十四萬三千二百三十七兩零”。最后戶部尚書郝維訥、刑部尚書朱之弼等人接連上書，才將多余裁減的存留銀取消，“其康熙七年所裁各款自九年為始，復其存留”〔5〕卷9，恢復到338.7萬兩。

之后在三藩之亂中，由于軍費的需要，裁減存留銀變為起運銀的比例進一步提高，甚至有“存留錢糧，盡裁充兵餉”〔4〕102的說法，可見當時存留銀數量之少。戰爭結束后，起運銀比例依然很高。以康熙二十四年為例，全國賦稅共計征收白銀2822萬余兩，其中輸送到中央政府的起運銀為2193萬余兩，留存地方的存留銀628萬余兩，起運銀的數量達到存留銀的3.5倍之多。而且即使是如此之低的比例，地方政府依舊不能全部動用存留銀，存留銀的很大一部分用于地方軍費和驛站開支等，據相關學者研究，存留在地方的賦稅錢糧之中竟有多達84%的開支是為了中央政府的需求而非地方政府的辦公需要。 〔6〕29

二、彌補財政缺口的耗羨

雖然大規模的變起運銀為存留銀能夠在一時之間緩解中央財政的壓力，將其調度到最需要的地方，但這對地方政府日常的財政開支無疑是一個巨大的難題。地方財政支出可以分為公開支出和隱性支出兩種，公開支出如字面上的意義是指可以列入公開賬目供上級財政部門審核的支出，如祭祀、俸祿、飯食等每時都有的開支，還要另外一些沒有在預算中列出，但是卻經常發生不得不去支出的開支，如治河、滅蝗、修路等，這些雖然可以列入公開賬目中，但因為預算中沒有這項無疑會造成財政缺口。隱性支出是法律法規所不允許，但卻長期存在形成慣例不得不開支的支出，如逢年過節需要給上司送禮，進京述職需要給各部打點，辦理各種公務需要給使費，給幕友師爺的束脩等等，在數量上遠遠超出公開支出。

地方財政收支的失衡，勢必使得各級官僚通過法定之外的渠道來獲得收入。私自加收耗羨是其重要的手段之一，“天下火耗之重，每銀一兩，有加耗至五錢者；白糧每百石，官耗至五十兩”〔3〕卷85，“守令貪婪者多，征收錢糧，加添火耗。或指公費科派，或向行戶強取，借端肥已，獻媚上官。下至戶書里長等役，恣行妄派”〔7〕卷14。耗羨，為田賦的附加稅一種，官府借口為補償征收的正賦銀兩在儲存運輸及熔零為整過程中的損耗而加征耗羨，本身就加重了人民的負擔，而官僚為了彌補財政上的缺口而額外加耗，這對于勞苦大眾來說無異于雪上加霜，也導致了財政上的混亂和吏治上的腐敗。

針對這一問題，在康熙朝中后期便有臣工不斷上疏奏請將耗羨的私自征收改為由政府統一征收，也就是所謂的“耗羨歸公”。這樣不僅可以彌補地方財政上的虧空，又能夠為捉襟見肘的辦公經費增加相當大的數額。晚年的康熙帝，對政事的銳意進取心已大不如前，而且又不愿意讓自己“寬仁”的名聲受損，“朕若批發，竟視為奏準之事。加派之名，朕豈受乎”〔7〕卷299，既不反對耗羨，也不支持，對官僚放任自流。

雍正帝即位后，清查戶部，戶部大庫中僅僅只剩八百萬兩白銀，財政虧空情況嚴重。面對巨額赤字，在經過和臣工一番激烈的討論后，雍正帝最終確定將耗羨征收合法化，即耗羨歸公來緩解財政上的壓力。在這之前，耗羨的征收全憑官僚個人的意愿隨意規定比例，“官取之、官主之，不入于司農之會計”〔8〕卷27，很大程度上為貪污腐敗提供了方便。而在耗羨歸公后，耗羨成為政府的正式財政收入，由政府征收后再統一發放給官僚，以彌補存留銀過低而導致的辦公經費不足。這也就是所謂的“與其州縣存火耗以養上司，何如上司撥火耗以養州縣乎”〔9〕卷3。

耗羨歸公的銀兩支出主要在三個方面，首先是彌補歷年地方上的種種虧空，其次是給俸祿過低的各級官員發放養廉銀，最后是用以補充地方上辦公經費的不足。因雍正初期地方虧空嚴重，耗羨歸公的銀兩在雍正朝用以彌補虧空的數量較多，在乾隆朝之后主要用以發放養廉銀和補充地方辦公經費。根據官職的大小和公務的繁簡來決定每個官員養廉銀的數額，體現出公平的分配原則，而且養廉銀可以不列入上報給中央的奏銷，靈活的管理保證了對養廉銀的合理運用。補充地方經費的部分主要用于修建軍事設施、整頓驛站、道路橋梁建設維修以及救災等多方面。

雍正帝實行耗羨歸公的政策，將耗羨改為由政府定額征收，這在一方面上雖然是完善了財政制度，重視存留銀比例過少的地方財政危機，但也是為了將體制外的財政稅收體系納入到國家監控的范圍之內。起初雍正帝可能并沒有意識到這一點，但是隨著耗羨歸公實踐的深入，由于缺乏動用耗羨的制度規定，造成種種弊端。

雍正十三年，雍正帝下諭戶部，準備清查耗羨的用途和規范耗羨的奏銷，“按年分晰造冊，隨同奏銷錢糧各冊，咨送戶部核銷”〔10〕卷157。乾隆五年，乾隆帝繼續父業，頒發上諭開始徹底清查耗羨和規范用途，“將地方必需公費，分析款項，立定章程，報部核明，匯奏存案”〔11〕卷170。后來又“各省耗羨章程，節次駁令刪減，至乾隆十五年，始據各督撫陸續酌定”〔11〕卷170，制定出耗羨章程，徹底將耗羨歸公制度化，規范了耗羨奏銷制度，規定耗羨地方存留銀額以及支發的類項，同時又將一部分耗羨劃入起運銀中，改變了原來耗羨基本為存留銀的模式〔12〕36。

三、高度的專制集權與起運存留的關系

從秦始皇統一中國，開啟官僚政治時代之后，對于權力的支配便是中央政府所考慮的一個永恒的問題，縱觀歷史每個朝代都在不同程度上加強了中央集權的程度，在君主專制集權的道路上越走越遠，這在清朝達到了頂峰。

從清朝前期財政體制的起運存留制度中，我們可以很清晰的看到中央總攬財權的指導思想，在中央設立戶部，由戶部來統轄和執掌國家財政、全國土地和人丁，天下賦稅匯集到戶部的銀庫中。又在各省設立布政使司，由這一機構來貫徹國家財政法令的推行和實施，掌握地方上每個省的賦稅。布政使司并非是地方上的財政機構，而是中央戶部駐地方的分支機構，布政使也并非地方的財政官員，而是中央財政駐地方的專員；同樣，藩庫也不是地方政府能夠直接動用的銀庫，而是中央戶部在地方上設置的分庫。〔13〕121

雍正末年便已有了改革耗羨的諭旨，到了乾隆時期，耗羨制度愈加完善，被視同地丁正項錢糧，有著嚴格的考成制度，將其制度化。這樣不僅將耗羨的收支權收歸朝廷所有，而且使得地方財政再一次全部納入到中央政府僵化的財政管理體系之中。嘉慶年間，甚至到了動用幾百兩耗羨都必須報高中央批準才能動用的地步，“各省耗羨，遇有隨時動用，如數在三百兩上下，準其咨部核明動用。數逾五百兩以上，即令奏明請”〔11〕卷170。其結果，必然使地方財政被緊緊束縛，毫無獨立空間。中央政府和地方政府在職能上有著不同的分工，中央政府的財政預算統籌全局，制定基本原則和規范，與此對應地方政府的財政機動性強，能夠靈活處理一些突發事件，這是中央財政無法做到的，然而在財政集權的大政策大方針下，這些優點也完全被抹殺忽略。

在乾隆朝后期到嘉慶年間，隨著通貨膨脹的日益嚴重，人口增長伴隨著政務的繁雜化，早年定下的耗羨養廉銀數額已無法滿足辦公的需要，加之每個地方官員都要攤扣養廉銀，來彌補前任官員造成的虧空，這使得耗羨歸公的意義已經蕩然無存，合法的收入被剝奪，于是官僚們再一次開始進行加派和收取陋規來滿足辦公和自身的需要。在一個世紀內，歷史形成了一個循環，額外征收的耗羨在實際上已經等同于正項。〔6〕282

清代雍正帝設立軍機處，被學者認為是君主專制集權達到頂峰的標志。而從財政上政策的變化我們也可以很清晰的看出這一點，隨著雍正朝耗羨歸公政策的實施，中央政府在財政上也將幾乎所有的權力收回，在集權上達到新的高度。在明代地方的財政活動空間遠比清代要大得多，明代差役非常多，有里甲役、均瑤役、雜泛役等多種，大多都是服務于地方，為地方財政開支節省不少，即使是實行一條鞭法之后將部分役折算為繳納白銀，所收的折銀也多留在地方使用，正項錢糧賦稅中的存留比例也較清代為多。如果我們繼續向后展望，會發現在同治、光緒年間，中央集權勢力的削弱和地方勢力的崛起，伴隨而來的也有地方財政權力的增長，地方政府掌握了大量如厘金、關稅等財政收入。

因此在高度集權的政治體制的框架內，已經決定了中央政府與地方之間的關系，財政上改革也無法完全解決矛盾，并且這種改革使得中央財政力量進一步加強，地方被中央牢牢掌控，這充分說明了清朝高度集權專制的本質。

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〔責任編輯：張 港〕