國內惠農政策執行績效研究

李夢霞++黃建強

[摘 要]“三農”政策一直是國內學者研究的熱點和重點，學者基于研究角度的不同對惠農政策的認識各有千秋。總的來說，國內學者對惠農政策的研究主要集中于惠農政策執行績效這一方面。本文將從惠農政策的概述、惠農政策執行績效、低效成因分析以及對策研究這幾個方面展開研究。

[關鍵詞]惠農政策；執行；績效

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.085

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）04-0-02

1 惠農政策的概念界定

各個學者對惠農政策的定義眾說紛紜。從內涵上來看，有學者認為惠農政策是指黨和中央為了促進和推動國家的農業生產、新農村建設、農民增收及生活質量提高而制定的以“三農”發展為核心的普惠制度。從制定的程序和機構來看，學者指出惠農政策是指從2004年以來，中央出臺的一系列“中央一號文件”，且分別以農戶增收、加強農業綜合生產能力和發展現代農業等幾個主題做出的規劃部署。綜上所述，惠農政策是以政府為主導的，落腳點為“三農”，且伴隨著不同發展階段的戰略目標所提出的有利于改善民生、促進經濟農業發展的政策、制度和措施，是一項利民的措施。

2 惠農政策執行績效的研究

在工業反哺農業、城市支持農村的戰略發展思想指導下，中央先后頒布了一系列惠農政策，為廣大農民群眾謀福祉，推動社會主義新農村建設。在惠農政策執行績效方面，國內學者面臨著前所未有的挑戰與挫折，即使如此，也涌現出了大批的研究成果。

2.1 惠農政策執行績效的實證調查研究

大部分的學者主要是針對短期經濟績效的考察，如農業補貼政策的執行對糧食增產、農業增收、農民增收以及農業投入與產出方面的研究，而很少將著重點放在政治、文化和生態環境效應這幾方面。也有學者將不同惠農補貼政策在實施過程中可能導致的環境和社會效應也納入了研究范圍中，其中，林毅夫認為農業補貼在某一程度上會導致農產品過剩，并由此而引發貿易摩擦，甚至還有可能會引發政治問題。

為了更加合理地評價惠農政策的執行績效，學者在定性分析的基礎上，通過調查、電話、訪問等形式，運用指標和模型等方式對惠農政策的執行效果進行了定量分析。

2.1.1 對惠農政策執行的落實情況進行分析

曾文明 等人通過分析江西省近五年來惠農政策的落實狀況和落實效果，認為惠農政策運行繁瑣，資金分配機制不夠嚴謹，政策落實過程中存在暗箱操作的現象，工作人員素質低等也是造成惠農政策執行效率低的原因。根據祁東市審計局對祁東縣城連墟鄉2014年全鄉投資、發放和落實的惠農補貼的情況統計，各項惠農政策在該鄉得到了較好的落實，促進了農業的生產與發展，但惠農措施還不盡完善和缺“地氣”，最終使實際效果大打折扣。

2.1.2 對惠農政策執行績效的總體滿意度的分析

郭錦塘采取多元回歸分析法對農戶“家電下鄉”政策實施滿意度產生影響的各類因素進行了分析，主要通過將政策實施情況、農民個體特質、對政策的認知程度以及農戶的經濟、社會、文化背景等納入模型得出調查數據，結果表明，對“家電下鄉”政策落實情況，農戶總體上滿意度較高，但部分地方仍需進一步改進完善。王良建通過建立ASCI模型，指出農戶對惠農政策執行總體較為滿意，呈中等偏上的趨勢，但也有少數農戶對政策在落實過程中有不滿意的現象。陜西省統計局通過電話訪問形式，了解了省內農村村民住戶對各項惠農政策實施的滿意度，于2010年4月對全省11個市（區）的10 460戶農戶進行了調查，結果顯示，農戶對惠農政策實施的滿意度較高。

2.1.3 財政支出對經濟增長和農民收入的研究分析

學者在因果關系檢驗的基礎上，采用回歸分析對財政支農政策影響農民收入的實際效果進行了實證研究，結果表明，農戶收入變化受多種財政支農因素的影響，各類財政支農政策在不同方面對收入產生了積極影響，但也存在財政支農政策帶來消極影響的現象，例如，農業基本建設支出不僅不會為農戶帶來實惠，還會降低農戶收入，所以應當慎重對待。

從上面的部分學者的實證研究中，不難發現，我國實行的大部分惠農政策都取得了效果，但效果程度不一，有的實現了預期目標，有的偏離了預期軌道，仍需要進一步進行調整和完善。

2.2 造成惠農政策執行低效的因素分析

2.2.1 政策本身缺乏科學性

政策本身具有缺陷性，存在不足，缺乏科學性，如許丁指出“糧補”政策中，補貼糧食品種的范圍不合理。謝來位提出制約惠農政策執行的原因在于政策普惠性不高，普惠性政策所占比例低，部分政策缺乏科學性，不能使農戶從中受益。繁冗復雜的補貼手續讓農戶對補貼政策望而卻步，且沒有考慮到全國各地方的貧窮級別，一項政策的實施能否實現其預期目標，與政策本身是否具有科學性相互聯系，公共政策如果缺乏了科學性，就脫離了政策制定的初衷，實施效果也會與預期相差甚遠。

2.2.2 信息傳播缺乏及時性

惠農政策的執行效果也與惠農政策能否傳播及時到位相聯系，政策在農村傳播存在滯后性，這也是農民是否能合理運用惠農政策的一大難題。若惠農政策信息獲取不當，會引起負效應，阻礙惠農政策的實施。劉文認為農民了解惠農政策的渠道單一，村委會連接政府與農民的橋梁作用也未能顯現出來，很多農民都不能及時、迅速地了解到惠農政策，不能準確地將自己的需求及時反饋給上級政府，引發信息堵塞。

2.2.3 實施對象缺乏積極性

惠農政策能否高效執行，與農民也有著莫大的關系。惠農政策受惠對象是廣大的農民群體，其文化水平普遍偏低，這對惠農政策在農村的宣傳與執行來說，是不小的阻力。譚娟指出農戶對惠農政策相關內容的了解，更多的局限于表面化和片面化。有部分村民知道國家有惠農補貼政策，但卻不知道自己也能享受此項優惠，甚至有村民不知道有惠農政策。李輝指出不同類型的農民，由于各自性別、年齡、文化程度、所處環境的差異，對政策的了解程度也存在差異，最終影響了惠農政策實施。

2.3 提高惠農政策執行績效因素的分析

2.3.1 政策制定科學化、合理化

政策本身是提高惠農政策執行績效的出發點。在制定惠農政策時，應鼓勵地方政府依據本地區的實際情況對惠農政策進行創新，并適時調整政策。孔凡丕認為每個地區存在差異性，不能統一而論，因此，黨和政府在制定惠農政策時，可以適當在允許的范圍內給予地方政府操作自由和操作空間。同時對政策的落實情況、政策的效果進行定期評估，及時調整或淘汰不合時宜的政策。謝來位提出要注重將政策的普適性和特殊性相結合，解決政策在執行過程中的細化問題，以增強政策的可操作性，真正讓農民享受到惠農政策所帶來的實惠。

2.3.2 提高政策知曉率

要解決政策傳輸渠道和機制的問題。王曉芳和王軍鋒提出在惠農政策執行中，應保證政策信息的公開透明及農民對惠農政策的知情權。加強政策的宣傳，采取廣播、電視廣告、發放傳單、知識小冊子、組織村民參加惠農知識宣講會等方式，提高農民群體對政策的知曉率、認知率，擴大政策在農村的影響范圍，讓廣大農民群眾對惠農政策有更加全面、清晰的認識，了解國家制定一系列惠農政策的最終目的，以及每項惠農政策的補貼方式、標準等，減少因政策知曉度不高而產生的負面影響，這樣才能保證政策有效的執行。

2.3.3 加強政府自身建設

一項公共政策的執行、落實和執行者有很大的關系，其更是在執行過程中擔當核心要素。陳雪瓊提出要重新配置政府職能，精簡傳播層級，增強政策溝通，明確分配各層級、各部門職責，避免職能交叉，增強上下級、平行部門之間的政策溝通；改善缺權、少權的現狀，完善鄉鎮政府的人事權；明晰權力的邊界，強化對鄉鎮政府的約束，逐步建立約束機制，規定各個部門的職責，協調好各個部門，做到分工協作。政府只有加強自身建設，改善內部條件，提高辦公效率，才能快捷、高效、全心全意為人民服務。

2.3.4 推動群眾積極參與

加芬芬和吳曉燕通過相關調查數據統計，村民心態變遷也會影響惠農政策的執行效果。村民作為惠農政策的受惠主體，惠農政策的成功與否，是否達到預期效果，村民是最終的評判者與感受者，惠農政策的執行、實施應當認真汲取村民的想法與建議，帶動村民參與，這也是致使政策成功的又一保障。丁文杰 等提出惠農政策不僅是國家采取“支農、強農、富農”的措施，也是一項重點民心工程，政府不打折扣地落實是其基礎，廣大農民群眾的充分參與也是必不可少的。只有在政府的指導下，提高農戶參與的積極性，兩者相互協調統一，惠農政策才能真正落到實處，讓更多的人享受到改革發展的成果。

3 結 語

國內學者對惠農政策的研究側重于惠農政策的定義、界定以及惠農政策執行績效這兩方面。且大部分都將理論與實踐數據進行了結合，更偏向于對惠農政策的執行層面，這為以后惠農政策的研究奠定了基礎，但其也略存在不足。一方面，不能系統的以農民最關心的角度來進行研究，并提出結構完整的建議。另一方面，較少有學者系統的研究政策在基層進行實施，并落實偏差的障礙及原因。基于以上認識，筆者通過對惠農政策的執行情況的實證調查，分析執行失效的原因，希望可以減少惠農政策落實不到位的現象，使政策達到預期效果，解決群眾最關心、最直接、最顯示的利益問題。

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