關于機構編制標準體系建設的思考

科學配置機構編制資源，不僅關系到政府組織的科學架構、政府職能的正確履行、財政供養人員的合理規模、執政方式的改進，也直接影響黨和政府在群眾心目中的形象。在財政供養的人員只減不增的要求下，如何更好地管理機構編制，為經濟社會發展服務，成為各級機構編制部門的重要課題。其中，推進機構編制標準體系建設就是當前應該著重加以推進的一項工作。

一、機構編制標準體系建設的必要性

建立健全機構編制標準體系，是貫徹落實黨的十八屆三中全會關于推進機構編制管理科學化、規范化、法制化精神的必然要求，是科學配置機構編制資源的重要舉措。

從現狀來看，目前機構編制工作已進入了行政體制改革的攻堅期、機構編制管理的換擋期、工作方式方法的轉換期“三期疊加”的新階段。財政供養人員只減不增是機構編制管理的長期目標和硬約束。機構編制審批已由過去的“高擋位”運行調整為今后的“低擋位”釋壓。這兩年，各級各部門要求增設機構、提高規格、增加人員編制的事項仍然很多。編制管理水平好不好，不僅體現在能不能控住總量，還將更多體現在能不能實現順暢換擋。通過創新管理方式盤活存量、優化結構，保障重點工作需求，這些都需要通過機構編制進行科學化地配置才能解決，而制定機構編制標準是實現機構編制資源科學化配置的一個重要前提條件。

一個部門的編制總額的確立依據，以及各類因素在整個評估體系中究竟如何衡量，都需要加以合理確定。對一個市、縣來說，該地區的機構編制總量的核定也需要逐步建立起套科學、合理的標準作為依據。特別是當前，由于各地經濟社會發展的不平衡，導致了大規模的人員流動，對流入地和流出地的政府機構編制調控也缺乏動態的考量。較為發達的地區和較為落后的地區在社會管理和公共服務職能方面需求不同，如何根據不同的情況確立機構編制標準，需要進一步深入研究。

二、機構編制標準建設存在的不足

近年來，機構編制標準建設，特別是事業單位編制標準建設，取得了一系列的成績，機構編制標準體系建設取得新成就，但仍然存在一些問題。

一是行政編制標準有待于修訂完善。當前，機構編制部門制定編制標準，一般是根據不同行業、不同類型單位的特點，選擇不同的參照依據。從目前己頒布的編制標準看，各級地方政府使用的行政編制均是按照上世紀90年代中央機構編制委員會核定并下達到市、縣、鄉各級的行政編制標準執行的。對于省級政府的人員編制標準，目前執行的是1993年中央機構編制委員會發布的《關于地方各級黨政機構設置的意見》中的有關規定，即經濟發達、人口眾多的省、自治區的黨政機關人員編制，控制在6500-7500人之間，經濟比較發達、人口比較多的省、自治區，控制在5000-6500人之間；經濟不太發達、人口較少的省、自治區，控制在3000-4000人之間。對于地方市、縣、鄉鎮政府的編制標準，目前執行的是中央機構編制委員于1992年頒布的《關于印發市、縣和鄉鎮編制標準的通知》中的規定。從90年代到現在，我國經濟社會發展迅速，同時，城市化過程推進速度也很快，公共管理的對象與環境發生了巨大變化，在公共服務、社會管理領域需要政府職能發揮的要求也越來越高，經濟社會飛速發展對機構編制的標準化提出了新的要求。

二是事業單位編制標準尚未實現全覆蓋。目前，在事業編制方面，機構編制部門在日常依法管理機構編制過程中，在一些領域，仍然缺少可操作的行業量化標準。目前除醫療、教育、文化、環境保護等系統有比較明確的編制配備標準外，其他事業機構方面編制怎么核、內設機構怎么設、領導職數怎么配仍然缺乏統一的標準。機構編制部門在工作中，主要還是靠經驗、靠比較，在某種程度上說，缺乏科學性、準確性和說服力。

三是編制標準動態調整機制尚未建立。除此之外，有的領域雖然制定了編制標準，但標準沒有建立動態調整機制。例如城市社區衛生服務機構設置和編制標準的是2006年由中央編辦、衛生部、財政部、民政部共同出臺的編制標準，在當前我國大力發展城區社區衛生服務的大環境下，再依據2006年制定的機構編制標準核定機構和編制顯然跟不上時代發展的步伐，需要及時加以修訂。

三、加快機構編制標準體系建設的建議

面對機構編制管理對象門類廣、單位多、情況復雜、差別大的情況，建議機構編制部門創新工作理念，加大工作力度，加快機構編制標準體系建設。

一是積極探索推進行政編制標準建設工作。目前，行政部門編制方面還缺少較為明確、具體的標準。研究發現，個別行政部門承擔同樣的職能，但是在副省級城市的該部門比在其他地級市的部門的行政編制多出了三倍。地區之間機構編制不均衡的現象還比較突出。因此，探索行政編制標準建設十分必要。下一步，建議參照事業單位分領域制定出臺編制標準的做法，以系統為單位開展行政部門編制標準建設試點，在此基礎上，逐一研究提出行政部門的編制標準。以審計部門為例，機構編制部門可以通過研究各層級、各區域審計部門的審計工作量，結合當地經濟社會發展水平等因素，確定各級審計部門的編制參考標準，以實現地區間機構編制資源配置的科學性。

在試點的基礎上，研究各系統編制標準，結合各地的地域面積、經濟總量、人口數、行政區劃數、財政收入、稅收、經濟發展總體狀況等因素，科學設置機構編制配置指標體系，制定合理的行政機構編制標準體系。

二是積極推進事業單位編制標準全覆蓋。針對目前部分事業單位行業和領域仍然缺少編制標準的現狀，《中央編辦關于印發建立健全事業單位機構編制標準體系意見的通知》（中央編辦發〔2016〕83號）指出，要圍繞“十三五”時期國民經濟社會發展目標，按照保基本、強基層的原則，重點制定一批符合當前改革需要、均等化要求較高的基本公共服務領域事業單位機構編制標準，為建立健全事業單位機構編制標準體系奠定堅實基礎。下一步，建議機構編制部門加大編制標準制定的力度，爭取盡快實現事業編制標準全覆蓋。抓緊制定保基本促發展領域事業單位機構編制標準。在制定編制標準的過程中，把涉及基本公共服務、保障有關改革任務、關系國計民生的行業和領域作為重點，切實制定好基本公共服務領域和其他亟需服務領域的公益事業單位機構編制標準。

三是加強機構編制標準實施評估。機構編制標準出臺實施之前，須對實施情況進行預評估，對編制增減進行測算并研究制定相應措施辦法，充分發揮機構編制標準在優化機構編制資源科學化配置中的作用。機構編制標準出臺實施后，需要加強跟蹤了解，及時開展實施效果評估，及時修訂完善。對有些情況比較復雜的領域，可以先制定試行標準，根據試行情況修訂完善后，再出臺正式標準。

四是探索機構編制標準動態調整機制。當前，機構編制部門積極探索，出臺了一些機構編制配置標準。但是，標準并不是一成不變的，我們要根據經濟社會的發展狀況，建立科學的機構編制標準動態調整機制。當通過研究發現現有的某編制標準體系不能適應當前經濟社會發展現狀的時候，就要適時啟動機構編制標準修改完善程序。只有針對經濟社會發展情況不斷更新編制標準積極作用，才能做到精準化配置機構編制資源，實現機構編制資源效益的最大化。□本文為山東省行政管理科學研究所承擔的2015年度山東省人文社會科學課題“山東經濟社會發展課題”重大項目《機構編制資源配置科學化研究》（項目編號：15-JS-ZD-04）階段性研究成果。 執筆人：田超 曹水清 岳文靜 E：CSQ

關鍵詞：機構編制資源 編制標準 體系建設