論國務院清潔生產綜合協調部門職能

賀光銀+方印+張海榮

摘 要： 清潔生產是我國實現綠色發展戰略目標的重要環節，而國務院清潔生產綜合協調部門是與其最為“親密”的部門，因此明晰該部門的法律性質與工作機制，對有效推動我國清潔生產促進工作有著重大意義。但當下國務院清潔生產綜合協調部門面臨著法律性質界定不明、綜合協調工作存在不同程度脫節、法律責任追究較為困難等現實困境，亟需從法治化角度進一步明確國務院清潔生產綜合協調部門的法律性質，并完善清潔生產多部門綜合協調機制和責任追究機制等。

關鍵詞： 清潔生產； 綜合協調部門； 法律性質； 協調機制； 責任機制

中圖分類號： D922.6 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.014

文章編號： 1673-9973（2017）01-0074-05

環境法與民法不同的重要特點之一，就是其實施需要相應的人（比如環境執法人員、環境司法人員、社會公眾以及自愿者等）、財（比如環境執法需要的費用、環境修復需要的資金等）、機構（比如區域環境督查中心①、清潔生產綜合協調部門等）做支撐，因此研究環境法具體實施問題自然需要研究者去深入研究相應的人、財、機構。就清潔生產而言，依法、有序、高效的清潔生產活動是環境法實施的重要內容之一，要做到依法、有序、高效地進行清潔生產活動自然離不開清潔生產綜合協調部門這一機構的行政指導與依法監督。進言之，隨著工業化與城市化進程的持續深入，我國正面臨著愈發嚴峻的資源約束困境；而清潔生產是國家實現可持續發展戰略目標的重要路徑——是從根本上扭轉企業末端治污的新模式。從歷史演進脈絡觀察，我國清潔生產經歷了概念引進、政策吸收、法律制度確立以及具體規章辦法出臺四個階段，并從國家戰略層面轉變為地方具體企業生產活動。無論是宏觀的戰略決策還是微觀的企業實踐，它們都需要國家清潔生產職能部門的積極作為，對企業實然層面的清潔生產進行有效調控。依據2012年《中華人民共和國清潔生產促進法》第5條之規定，“國務院清潔生產綜合協調部門負責組織、協調全國的清潔生產促進工作”，但該部門的法律性質、法律地位、運行機制及權責配置等問題尚不明確。因此，亟需從理論和實踐層面、法律與政策角度以及歷史現實未來三個維度對該部門存在的主要問題進行法治觀考。

一、國務院清潔生產綜合協調部門歷史沿革及其特點

（一）職能部門的歷史沿革

2002年《清潔生產促進法》第5條規定：“國務院經濟貿易行政主管部門負責組織、協調全國的清潔生產促進工作”，在此之前國務院經濟貿易行政主管部門（以下簡稱國家經貿委）的三定方案（國辦發[1994]26號、國辦發[1998]121號文件）明確：由國家經貿委“負責企業工作，研究企業技術進步的方針政策，指導資源節約和綜合利用職責”，并成立資源節約與綜合利用司。可見，國家經貿委是我國最早的清潔生產法定行政管理部門。2003年國務院行政機構改革——國家經貿委經過裁撤和職能劃撥，根據國辦發[2003]27號文件，原國家經貿委的”促進資源節約與綜合利用、推進技術進步”等職能劃歸于國家發展和改革委員（以下簡稱國家發改委），同時成立環境與資源綜合利用司，該司負有“依法組織協調清潔生產促進工作”的職能。國家經貿委的“消失”造成《清潔生產促進法》所確立的“組織、協調全國清潔生產促進工作”的行政主體缺失。對此，中央也做出了部分“彌補”措施：2003年，《國務院辦公廳轉發發展改革委等部門關于加快推進清潔生產意見的通知》（國辦發[2003]100號）中提出，“各級發展改革（經貿）行政主管部門要切實擔負起組織、協調清潔生產促進工作的職責”，重點強調了發展改革行政部門在清潔生產中的重要作用。至此，國務院的規范性文件明確由國家發改委來“繼承”全國清潔生產工作的組織、協調職能。2004年，“國家發改委和原國家環保總局聯合頒布了《清潔生產審核暫行辦法》”[1]，通過部門規章的形式明確國家發改委和原國家環保局負責企業生產層面的清潔生產促進工作。

2008年，國務院再次進行部門體制改革；并再次核發國家發改委三定方案（國辦發[2008]102號文件），明確其負有“推進可持續發展戰略，負責節能減排的綜合協調工作；綜合協調環保產業和清潔生產促進有關工作”的職能，其下屬的資源節約和環境保護司繼續履行“協調清潔生產促進有關工作”的職責。2009年12月中央編辦印發第52號文件強調“國家發改委負責綜合協調清潔生產促進工作，牽頭擬訂綜合性法規、規劃和政策；牽頭組織并會同有關部門制定發布清潔生產審核辦法”[2]。同時由于“2010年8月檢查《清潔生產促進法》實施情況的報告中，提出‘政府部門的職責分工不明確，各部委間缺乏協調配合等問題”[3]，中央編辦在2010年11月份再次核發第108號文件明確規定，“由發改委牽頭，環境保護部、教育部、科技部、工業和信息化部等部門共同參與，建立清潔生產促進部門協調機制，協調清潔生產促進工作重要政策和重大問題”[2]；由此確立了國家發改委綜合協調（牽頭）、多部門共同參與的機制。

綜合國務院和中央編辦歷次發文精神，全國人大常委會于2012年2月29日將《清潔生產促進法》第5條修改為：“國務院清潔生產綜合協調部門負責組織、協調全國的清潔生產促進工作。國務院環境保護、工業、科學技術、財政部門和其他有關部門，按照各自的職責，負責有關的清潔生產促進工作”。

（二）沿革特點

基于上述分析，“組織、協調全國清潔生產促進工作”的職能部門先后歷經三次更迭，從國務院經貿委到國家發改委，再到國務院清潔生產綜合協調部門。而從整體上來看，三次更迭呈現出以下特點：

1. 設立依據由“軟性”的中央政府規范性文件轉變為“硬性”的國家法律。2003年和2008年國務院系列三定方案等中央文件確立由國家發改委實際承擔“組織、協調全國清潔生產促進工作”，2009年中央編辦陸續發布的規范性文件，確立了發改委牽頭，環保部、工信部、財政部等部門共同參與的協調機制。在2003至2012年近十年的時間里，國家發改委的“組織、協調”職能完全依靠于中央發布的規范性文件所確立的；直至國家法律—2012年《清潔生產促進法》修訂—的形式再次明確“軟性”中央規范文件中所提出的清潔生產綜合協調機制，確立國務院清潔生產綜合協調部門這一法律主體。

2. 組織協調工作由單一職能部門負責轉變為由專門協調部門負責。2002年《清潔生產促進法》明確由“國家經貿委負責組織、協調”，自2003年起，國家發改委實際承擔“組織、協調”工作；2010年中央編辦明確“發改委牽頭，環保部、工信部、財政部等部門共同參與”；2012年《清潔生產促進法》明確“國務院清潔生產綜合協調部門負責組織、協調全國的清潔生產促進工作”。上述演化歷程表明，清潔生產的組織協調工作由最初的單一職能部門負責轉化為多部門間的協調機制，到最后轉變為由專門的綜合協調部門負責組織、協調。

3. 法律責任由單一部門承擔轉變為多部門共同承擔。從2003年到2008國務院三定方案以及中央編辦的系列文件精神，相應的全國清潔生產促進工作的綜合協調機制的確立及其逐步成熟，相應的由當初單一的責任主體逐步演化為多部門的共同責任，并且此種責任隨著清潔生產的深入推進將會進一步加強——橫向上職能部門數量將進一步多元化，縱向上每一個具體職能部門擔負著更多的清潔生產責任。因此，清潔生產綜合協調機制中多部門利益博弈朝著更為多元、綜合的方向演化。

二、國務院清潔生產綜合協調部門存在的主要問題

目前國務院清潔生產綜合協調部門初步確立，但其在性質界定、協調機制、責任追究機制上存在著不同程度的問題，這些實質性問題對我國清潔生產工作的推進前景帶來了諸多變數。

（一）法律性質界定不明而導致行政主體資格缺失

無論是國務院的三定方案、中央編辦規范性文件，還是《國務院行政機構設置和編制管理條例》的相關規定，它們既沒有將清潔生產綜合協調部門視為國務院職能部門，也未將其定性為國務院議事協調機構。其中“經過法律、法規授權具有一定行政職能的國務院議事協調機構或其實體辦事機構具有行政主體資格”[4]，而根據2013年《中華人民共和國清潔生產促進法釋義》第5條的內容解釋①，從中可以看出中央立法機關的態度——國家發改委行使三定方案中“綜合協調”清潔生產促進有關工作職權時涉及全國清潔生產的重大決策或重要問題時，通過法律擬制的“國務院清潔生產綜合協調部門”這一平臺，組織多個清潔生產相關的職能部門的參與和協調。通過此種“粗糙”的立法技術和法律解釋以及中央立法機關“隱晦”的態度表示，當下在法律層面對“國務院清潔生產綜合協調部門”的法律性質界定依然不明確——具體表現在在行政主體資格上。在法治框架下，是否具有行政主體資格主要依據“權、名、責”②三條標準進行評判。由于“綜合協調部門”的協調平臺角色導致其法律性質界定不明，進而否定了其自身的行政主體資格。首先，清潔生產綜合協調部門雖擁有法律賦予的“組織、協調全國的清潔生產促進工作”的職權，但這種抽象“組織、協調”的實際工作是由國家發改委的具體職責機構和責任人員承擔，清潔生產其他相關職權及具體工作仍由國務院現有的職能部門、行業行政主管部門負責和實施。其次，清潔生產綜合協調部門缺乏明確具體的政府三定方案及相應的部門公章，對行政相對人并不能以自己“清潔生產綜合協調部門”的名義來行使清潔生產工作的組織、協調職權。再次，在法律責任的承擔上，我國清潔生產工作的行政管理體制是“綜合協調，各司其職”——遇到重要的政策法律問題時是通過綜合協調機制進行協商處理，并不存在具體的職能部門對此后續衍生的法律后果負責。綜上可以看出，國務院清潔生產綜合協調部門有“權”但無“名”、無“責”，不具有行政主體資格；同理，該部門與國家發改委的“親密關系”，僅僅依靠在《清潔生產促進法釋義》中的原則性表述：“國務院清潔生產綜合協調部門指國家發展改革委”，而這難以推導出法律授權國家發改委“組織、協調全國清潔生產促進工作”。由于法律的未授權使得國家發改委不擁有組織、協調全國清潔生產工作的“權”，即便國家發改委在相當程度上擁有清潔生產行政主體資格的“名”和“責”③。因此，國家發改委亦不能成為組織協調全國清潔生產行政法律關系中的行政主體。這種“弱化部門名稱、突出具體職能部門”[5]的立法特點使得該部門更多彰顯的是一種協調平臺的角色，導致其法律性質界定不明確。

（二）多部門協調配合存在不同程度脫節而導致的工作效率低、總體效果不佳

法定的清潔生產行政管理體制是國務院綜合協調部門組織、協調，多部門共同參與，由于缺乏系統性的制度群、規范群對協作機制、程序和權責分配進行詳細的明確，具體的管理工作容易出現各主體為維護部門利益而各自為政、扯皮混亂的局面，降低了清潔生產職能部門管理調控的總體效果。中央編辦發[2010]108號文件要求發改委、環保部等多部委完善清潔生產部門協調配合機制，雖然在宏觀層面存在“發改委牽頭，多部門共同參與”的原則性概述，且依據2013年《中央和國家機關部門職責分工協調辦法》，協調工作有一定的原則和部分程序可循，但在微觀層面的具體工作上，涉及到職能有交叉或是空白的部分，協調配合仍面臨著運行不暢——不能真正解決問題的現實困境。由于該協調機制“未改變部門職責與權力分割的局面——各方在協調配合中地位并不平等，責任亦不相同，參與部門被動消極”[6]，涉及中央部門利益時，此種跨部委的重大協調僅憑中央幾份“紅頭文件”，難以形成一種有效的協調配合機制，同時缺乏具體的法律制度來保障它的制度化運轉，“部門間不能協調一致，將會內耗嚴重，行政成本極高而效率極低”[7]。同時，國家發改委與國務院清潔生產綜合協調部門在組織、協調清潔生產中的“權”、“名”、“責”關系并未明確厘清，比如國家發改委三定方案（國辦發[2008]102號）中的“綜合協調清潔生產促進有關工作”不同于《清潔生產促進法》第5條中的“組織、協調全國清潔生產促進工作”。在多部門的參與機制中，對于“多部門”的界定，除了明確列舉了“環保、工業、科學技術、財政部門”，對于其他清潔生產重要的職能部門則是以“其他有關部門”一筆帶過，這與之前中央編辦關于清潔生產的文件內容和清潔生產的修訂草案中明確具體列舉12個職能部門相比，有嚴重“縮水”之嫌，易造成其他的清潔生產重要部門（如教育、農業等）的懈怠。

（三）責任追究較難而導致各職能部門難以形成強有力的推進合力

2012年《清潔生產促進法》第35條規定“對直接負責任的主管人員和企業直接責任人員依法給予處分”，這種原則性的規定雖然強化了政府有關部門不履行職責的法律責任，但由于國務院清潔生產綜合協調部門因其自身性質界定不明——該部門三定方案的缺失，具體的行政法律責任難以追究到位。同時，《清潔生產促進法》沒有授權國家發改委負責“組織、協調”，而實際承擔相當的“組織、協調”事項，并由具體機構和責任人員負責，如果追究其主管人員與具體責任人，是否會對其造成不公。試想，國務院清潔生產綜合協調部門擁有“組織協調”的法律授權，然實際由國家發改委組織、協調，并由國務院12個以上的多個職能部門參與的工作協調機制，在沒有具體的工作制度和程序安排之際，要追究具體部門未依法履行相應職責的法律責任極為困難。一旦出現問題，對應的是多部門的集體法律責任——責任機制“剛性”不強，難以落實到具體責任人員身上。“缺乏對管理機構不履行法定職責責任追究和公眾對執法機關監督的規定”[8]，在綜合協調機制的框架下部門的角色定位不同、作用大小不一，要科學地落實權責相對的原則較為困難。此外，在行政主管部門推進清潔生產的實然層面，缺乏外部的監督機制，易導致在具體工作的深度和廣度上“打折扣”。總之，沒有嚴格順暢的責任追究機制（定部門、定職位、定人員的責任追究機制），各職能部門在推進清潔生產促進工作時難以形成強有力的合力。

三、健全國務院清潔生產綜合協調部門的法治化建議

（一）明晰國務院清潔生產綜合協調部門的法律性質

國務院清潔生產綜合協調部門作為國家法定推進清潔生產促進工作而設立的行政機構，隨著生態文明法治建設的持續深入，亟需明確該部門的法律地位和法律性質，同時厘清其與國家發改委的“親密關系”。值得考慮的路徑有二：其一，明確規定該部門系國務院議事協調機構，同時延續國務院、中央編辦突出國家發改委和環保部在清潔生產中重要作用的既有格局，并考慮該議事協調機構以國家發改委或環保部具體司職機構和具體責任人員為依托。但這種做法不符于國務院關于議事協調機構設置的嚴格控制精神①，并與當下中央“清潔生產促進工作由發改委牽頭、多部門共同參與”的協調體制相悖。其二，延續由國務院具體職能部門（國家發改委）負責全國清潔生產促進工作的“組織協調”，多部門共同參與的綜合協調體制。在法律條文上明確國家發改委組織、協調全國清潔生產促進工作的法律授權，使其在涉及組織、協調清潔生產的行政法律關系中具有行政主體資格。事實上，由國家發改委組織協調，不僅符合歷次中央關于清潔生產工作的文件精神，而且國家發改委系國務院現有職能部門；此外《清潔生產促進法》的修訂草案和社會公眾意見也曾提出“由國家發改委負責組織協調”。當然，因國家發改委、環保部及其他共同參與的職能部門在法律地位上平等的，此種平等主體間的協調機制由于缺乏一個較高權威、專門化的協商、協調平臺，因而是否能夠做到高效協調，值得進一步商榷。因此，“建立由中央或國務院直接領導的超越部門利益的高規格協調機構”[9]亦是值得考慮的重點內容之一。此外，清潔生產僅僅是國家發改委三定方案中一塊較小的工作職責，在具體的組織、協調清潔生產方面的機構、人員配置上仍較薄弱。總體而言，兩種方式各有利弊，因此需要中央編辦及國務院改革機構綜合審視我國生態文明體制機制改革方向，并從政策、法律層面明晰“國務院清潔生產綜合協調部門”的法律性質、主要職責、內設機構和人員編制，以及是否具有行政主體資格等內容，力圖使清潔生產法律條文與清潔生產管理體制的國家政策與相同統一。因此，清潔生產工作管理體制的相關法律條文將是下一步修法的重點。

（二）完善清潔生產多部門協調機制

如果在清潔生產宏觀管理領域缺乏一個高效穩定權威并具有強制力的協調機構，清潔生產的有效推進勢必受到嚴重影響。清潔生產的管理體制面臨著“集權”與“分權”的矛盾，理論上單一的調控體系[10]更有強度和力度，更能彰顯調控效果，但在實踐層面綜合性的協調體制顯得更為合理。當下，需要借助法治思維進一步改革完善清潔生產調控管理體制，通過專門具體的法律法規等“硬法”和政策、工作制度等“軟法”的配合，“科學合理地確立各管理機構間的法律地位、機構組成、職責權限、隸屬關系及相互之間的協調配合和監督程序”[11]。“協同合作本質上是通過在共同處理公共事務過程中多元主體間的相互關系的探究，建立共同行動、聯合結構和資源共享”[12]，因此要深入健全清潔生產多部門間的綜合協調機制，其重點在于理順綜合協調部門與國家發改委、環保部等多部門間的職責關系，同時突出國家發改委和環保部在清潔生產協調機制中的作用，明確列舉具體職能部門的共同參與，通過綜合協調的平臺強化多部門間的協調合作。

在完善路徑上：一是法律政策層面，在《清潔生產促進法》第5條盡量明確列舉國務院現有的具體職能部門，如環保部、教育部、工信部、農業部等，盡量少用“有關職能部門”這種原則性和邊緣性的表述。在第二章清潔生產推行中，進一步厘清國家清潔生產的橫向管理職能配置，通過立法條文的形式明確突出如國家發改委、環保部等主要部門作用，從法律地位上明確綜合協調機制中部門的主次地位，以及綜合協調部門與國務院其他職能部門的關系。出臺具體制度時要結合2013年《中央和國家機關部門職責分工協調辦法》的原則、程序等進一步細化清潔生產綜合協調的具體工作環節和法律制度等。二是實踐工作層面，通過多部委聯合發文的協調形式，本著“統分結合，高效推進，順暢追責”的原則將《清潔生產促進法》所確立的“組織、協調”等工作制度進一步完善細化，方法上可以考慮由國家發改委和環保部共同主導，通過綜合協調部門的平臺，組織協調與清潔生產相關的國務院其他職能部門（以及其下屬的司局等具體辦事機構），通過多次聯合會議的形式——借鑒最高法院與中央19個部門聯合會簽的“法發（2010）15號《關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見》”，聯合國務院清潔生產各職能部門共同出臺《關于建立和完善清潔生產綜合協調機制若干問題的意見》等方案，細化完善清潔生產各職能部門的具體工作職責，同時“地方政府在履行推進清潔生產工作職能”[13]進行多部門綜合協調時亦可參照執行。

（三）健全清潔生產責任追究機制

《清潔生產促進法》作為一部政府通過管理調控促進企業防治污染、推進清潔生產的環境經濟法，除了充分發揮其“軟性治理”的作用，還需用“硬性“規制的手段強化責任追究保障清潔生產的有效推進。一是宏觀法律政策層面，考慮在《清潔生產促進法》法律責任章節深入完善政府相關職部門的具體責任條款，考慮適當引入立法機關、法律監督機關以及行政監察機關等主體的外部監督。以《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》為核心，繼續完善追究領導和主管責任人員清潔生產的政治、法律責任的工作制度方案。基于清潔生產多部門綜合協調的體系特性考慮，在規制政府及其職能部門責任時，不能盲目的“一刀切”，而是在協調體制中，根據主辦部門、牽頭部門、協辦部門的職責大小、作用多少以及負責的具體工作內容，確定其責任承擔的多寡。當然，在“完善制度平臺的基礎上，盡量保留協調機構的現有優勢，強化負責部門的牽頭責任及問責機制”[14]亦值得考慮。二是微觀監督實然運行層面，一方面強化行政系統內部監察部門的監察作用——檢查各部門在協調、推進清潔生產過程中執行法律法規和政府決定、命令的具體情況，通過系統內部檢查以強化職能部門的工作心、責任心，高效、有序地推進清潔生產促進工作。另一方面法律監督機關（檢察機關）的檢察監督作用，利用公益訴訟機制推進清潔生產多部門的行政訴訟活動。此外，在社會監督上，要充分發揮社會公眾監督作用，一個重要前提就是要政府進行清潔生產信息的公布，而且公布規劃①是遠遠不足的，對于清潔生產工作的規劃、協調、推進措施、情況反饋等主要環節，均需政府職能部門依法公開信息。因此，不僅在法律制度上需要進一步強化政府公布清潔生產促進工作有關信息的深度和廣度，還應加強民間環保組織與政府清潔生產相關職能部門間的良性互動，通過“合作伙伴關系整合政府-企業（科研機構）-公眾-個人多元力量，以有效互助的合作實現共同目標”[9]，在清潔生產促進工作領域營造一種“公私合作”的共贏氛圍，并探索具體可行的制度、路徑、方法等。

四、結語

2015年9月中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，其目的在于增強生態文明體制改革的系統性、整體性與協同性。面對生態環保領域的大部制建立趨勢，健全清潔生產綜合協調的行政管理體制實屬必要。同時，在我國2016年的“十三五規劃綱要”中亦明確“實施重點行業清潔生產改造”中；因此，在完善我國清潔生產的體制機制進程中，需要進一步明確國務院清潔生產綜合協調部門的法律性質，明確各參與主體的法律地位和職責作用，構建高效順暢的協調機制和平臺。體制機制的構建不僅需要中央在法制層面構建出合理的改革方案，還需要在實然層面完善具體制度等，如運行機制、責任追究機制、監督機制等。雖然在改革中可以借鑒國外清潔生產相關領域的調控體系，但仍需立足于我國當下的行政管理體系國情，在大量實證調研分析的基礎上，科學合理、循序漸進地提出清潔生產綜合協調管理體系法治化的改革方案，“從官僚制組織向合作制組織轉變”[15]進而促進清潔生產促進工作的逐漸實現其應有的“善治”目標。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]