PPP融資模式促進養老機構投資的研究

甘國玲　姜姝珺

【摘要】我國現有的養老設施總量很難滿足日益增長的養老服務需求，供需矛盾突出。PPP融資模式引入了社會資本并注重市場機制，符合資源優化配置、促進社會公平的現代財政制度要求。利用PPP融資模式促進養老機構投資有效實現了“培育老齡產業新的增長點”，更好地探索老齡產業和事業發展的高效模式。本文闡述了我國養老機構的發展現狀，結合理論分析了PPP融資模式的融資結構和優勢，從利益相關者角度和風險分擔視角研究了PPP融資模式與養老機構投資的結合，為我國利用PPP融資模式促進養老機構投資發展提供一些參考。

【關鍵詞】PPP 融資模式 利益相關者 風險分擔 養老機構投資

一、我國養老機構的發展狀況

（一）我國養老機構的發展規模

根據《2015年社會服務發展統計公報》顯示，截止2015年底，我國各類養老服務機構和設施共計11.6萬個，比上年增長23.4%，其中：注冊登記的養老服務機構共計2.8萬個，互助型養老設施共計6.2萬個，社區養老服務機構和設施共計2.6萬個；各類養老床位共計672.7萬張，比上年增長16.4%（每千名老年人擁有養老床位30.3張，比上年增長11.4%）。隨著人口老齡化以及養老思想的轉變，進入養老機構的老年人是越來越多。但是從目前情況看，我國現有的養老機構和設施總量仍然很難滿足日益增長的養老服務需求，供需矛盾突出。

（二）我國養老機構的資本構成

1.公辦為主。隨著人口老齡化的加速和養老思想的轉變，近年來我國政府財政對養老機構給予大力支持，定期投入財政資金興辦許多公辦養老機構。國營養老機構規模實現高速發展。

2.民營為輔。雖然養老機構投資類型由原來的公辦逐漸向民營轉型，但是根據調查數據顯示，目前我國養老機構的資本構成仍然以國營為主，民辦養老機構的發展空間被擠占，私營養老機構覆蓋率微小，社會團體、公助民辦和公辦民營的養老機構的所占比例較小。

（三）我國養老機構投資存在的問題

1.公辦養老機構缺乏競爭機制。我國養老機構市場競爭機制不完全，政策扶持無法克服公辦養老機構管理體制的弊端，存在管理水平參差不齊、機構服務人員松懈等不合理的運作現象，公辦養老機構很難發揮模范帶頭作用。

2.民辦養老機構缺乏政策扶持。雖然民辦養老機構在經營方式方面比公辦養老機構更加靈活，資金和人力的運作效率較高，但是大部分民辦養老機構都缺乏政策輔導，而且政府在指導養老機構發展的過程中重城輕農、重公辦輕民辦的傾向不利于養老機構事業健康發展。

3.養老機構融資能力匱乏。國營養老機構雖然擁有財政支持，但是財政以外的收入來源較少，導致機構的服務水平跟不上。民營養老機構在外部信貸方面的支持較弱，常常出現一些私人或企業獨資建設養老院的現象。這樣降低了民營養老機構投資的積極性，不利于吸引社會資本對養老機構投資的補充。

二、PPP融資模式

（一）PPP融資模式的融資結構

采用PPP融資模式的實質是政府通過給予特殊目的公司（special purpose company，SPC）以長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施的加快建設及有效運營，由私營企業和政府共同投資SPC公司。PPP融資模式的一般融資過程見下圖：

政府部門通過政府采購的形式與中標的私營企業組成特殊目的公司并簽訂特許權協議。一方面，政府賦予SPC基礎設施的特許開發權，由特殊目的公司負責籌資、建設和運營。為了保證SPC順利獲得融資，政府會與銀行、金融機構簽訂承諾根據項目經營現金流量、資產狀況等，由SPC還本付息的特許權協議。

（二）PPP融資模式的優勢

1.PPP融資模式有效實現融資便利。一方面，通過吸引民間資本更多地參與到項目中，既解決了項目建設資金的需求，又為政府減輕債務負擔。另一方面，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，通過實施這些政策可提高民間資本投資基礎設施項目的積極性。

2.PPP融資模式提高了投資效率。通過引入市場競爭機制，使政府部門和私人企業能夠充分利用各自的優勢，即把政府部門的社會責任、遠景規劃、協調能力與私人企業的創業精神、民間資本和管理效率結合到一起，以提高PPP項目的運營和管理效率。

3.PPP融資模式驅使風險合理分擔。在PPP融資模式的博弈模型中，公私合作雙方可根據參與主體所能承受風險的最大能力及可能性，設計出對政府部門和私人投資者而言具有最低追索的融資結構，將PPP模式投資過程中面臨的各種風險合理分擔于政府部門、私人部門貸款人及其他參與者之間。

4.PPP融資模式提供靈活的信用結構。PPP融資模式的多方參與主體特性可以將貸款的信用支持分配到與PPP融資項目有關的各個方面，提高PPP融資項目的債務承受能力，減少貸款人對主要投資者資信和其他資產的依賴程度。

三、PPP融資模式與養老機構投資結合的研究

（一）我國PPP模式應用于養老機構投資的可行性分析

1.PPP融資模式的形勢分析。一是“十三五”規劃建議中多次提到基礎設施和公用事業發展要利用社會資本，為PPP融資模式與養老機構投資結合的發展指明了方向，有利于社會資本提前布局。二是供給側改革的政策機遇。推廣PPP融資模式促進養老機構投資就是為了拓展養老基礎設施建設的融資渠道，提升養老服務產品的供給質量，是供給側結構性改革關于國計民生的重要內容。

我國經濟正處于增速放緩、結構調整、轉型升級的重要時期，利用PPP融資模式促進養老機構投資引入了社會資本并注重市場機制，實現政府融資、養老服務供給、民間資本準入的三方共贏，符合資源優化配置、促進社會公平的現代財政制度要求。

2.養老機構投資中利用PPP融資模式的必要性。2016年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》指出，為了“更好滿足老年人養老服務需求”“培育老齡產業新的增長點”，發展老齡產業和事業需要開拓視野、探索老齡產業和事業發展的高效模式。

張蕾（2008）研究指出，不論是公辦還是民辦，養老機構在投資建設和運營的過程中都存在一部分資金缺口，急需“輸血”。對于這些機構最切實的幫助還是以加大投入或改善融資的方式解決其資金面上的困難，PPP融資模式就是可以有效促進公辦和民營養老機構之間優勢互補、相互成長的有利模式。

（二）風險分擔視角下PPP融資模式與養老機構投資結合

PPP模式中公私合作的原因之一即是將風險進行分散。劉新平（2006）指出PPP融資模式下投資項目的風險分配應該遵從三條主要原則：由對風險最有控制力的一方控制相應的風險；承擔的風險程度與所得回報相匹配；承擔的風險要有上限。

以PPP融資模式投資的養老機構具有實施周期長、不確定因素多、經濟風險、在國民經濟和社會發展中占有重要戰略地位等特征。而這些因素影響時間跨度往往貫穿養老機構投資項目的全壽命周期，即從前期可行性研究階段開始到項目投產后的生產終結階段。各種風險因素和項目參與方之間的關系就構成了PPP項目風險的分擔。

PPP融資模式下養老機構投資各方首先要有合作和雙贏的思想，也就是說在考慮利益分配與風險分擔時，不但考慮自己一方，也應該仔細考慮對方對風險的承受能力和對方應得到的權益。在PPP項目中，政府方更應具有這種思想，才能合理分擔和共同管好風險。

（三）利益相關者角度視角下PPP融資模式與養老機構投資結合

1.政府部門的利益要求。政府部門采取PPP融資模式投資養老機構的主要動機是避免政府直接舉債，利用民間資本解決養老機構服務短缺的問題和發揮民營公司的高效率，獲得項目所帶來的社會經濟效益，改善養老設施和服務水平。政府部門的根本利益要求是保護養老服務的公共利益。

2.私人投資者的利益要求。私人投資者參與養老機構的PPP融資項目的根本利益是實現“有利可圖”，即尋求與風險相匹配的項目收益。為了維護其根本利益要求，私人投資者會產生圍繞PPP融資模式和養老機構投資相關的法律法規及政策環境方面的利益訴求。

PPP項目核心利益相關者角色及利益要求如下表：

在PPP融資模式下，政府部門和私人投資者的利益要求在權衡之下可以達成一致：通過PPP融資來投資養老機構的建設和運營，政府既可以減輕債務負擔又能增加社會養老服務的供給；政府將養老機構的運營風險和責任轉移給私人投資者，而私人投資者可以利用自身管理優勢獲取投資收益并開拓養老服務新市場；政府的介入和支持可以在一定程度上降低養老機構建設運營中政策和法律層面的風險和成本。

四、對我國利用PPP融資模式促進養老機構投資的政策建議

過去，PPP融資模式促進養老機構投資發展的過程中出現不少與利益協調、風險分擔相關的問題，導致有些養老機構投資項目提前終止。利益協調機制不完善、風險分擔機制不合理等，增加了私人投資者的投資風險。本文認為可以從以下兩個方面提出對我國利用PPP融資模式促進養老機構投資的政策建議：

（一）重視PPP與養老機構投資結合中政府部門和私人投資者的利益協調

在PPP融資模式下，私人投資者所期望的投資收益最大化有時與政府部門關注的養老機構社會成本最小化相沖突。而產生沖突的根本原因無非是合作目標的差異和契約的不完備。因此，可以以下幾個方面解決政府部門和私人投資者之間的利益協調問題：

1.建立健全法律法規體系。政府方面，可以出臺利用PPP融資模式投資養老機構的規范性、完整性法律政策，明確各個利益相關主體在養老機構投資過程中需要承擔的責任和義務，強調保護合作各方的利益訴求，有效達到提供優質養老服務的目的。

2.建立有效的協調機制。PPP融資模式強調了政府部門的全程參與，給予政策扶持的同時，重視發揮私人投資者在養老機構建設和運營過程中的管理優勢。做到政府部門與私人投資者之間相互協調、統籌大局和推動發展，以促進養老機構投資的順利進行。

3.監管部門嚴格把關。政府監管部門應適度地控制養老機構市場準入、協調養老服務價格和監管養老服務水平。在監管過程中應審時度勢，避免由于監管過多造成的尋租泛濫，養老機構投資成本被人為加大，損害投資雙方的利益，影響養老機構提供養老服務的效率。

（二）PPP融資模式下養老機構投資項目中的項目風險識別和應對

英國等國家關于PPP融資模式的成功經驗表明，PPP融資模式下養老機構投資的核心是風險分擔機制。只有確保具備合理的風險分擔機制，才能更有效地將民間資本和社會資本吸進并參與到養老機構的投資建設中來。

1.加強PPP融資模式下養老機構投資的可行性研究和養老機構投資評估。PPP融資模式下，政府部門關注養老機構的持續經營風險，私人投資者著眼于“有利可圖”，而貸款人則依靠對養老機構未來現金流量預測的準確性和可靠性作出信貸決策。所以可靠的可行性研究報告和對養老機構投資的準確評估，是投資各方做出決策的主要環節，也是加強風險防范主要手段。

2.建立PPP融資模式下養老機構投資的科學管理機制。在PPP融資模式下，政府發揮調控作用和加大政策扶持，私人投資者給予直接投資和管理，主要責任主體對養老機構建設成本和運營過程需要牢牢掌握監督權和自主權，降低融資的風險和運營風險。保證PPP融資模式促進養老機構的運行效果。因此，政府部門和私人投資者應當建立科學的運營機制。

3.制定PPP融資模式下養老機構投資風險分擔機制。在利用PPP融資模式投資養老機構建設過程中，政府部門和私人投資者應當共同對養老機構投資運行過程中潛在的風險做預測和總結，強化風險識別能力。合理評估各方承擔風險的能力，根據收益原則進行風險分擔，將投資過程中各個時期的風險進行合理分配。

參考文獻

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