加強預算管理建立約束機制

張勁

（貴州省財政廳國庫處，貴州 貴陽 550004）

【摘 要】近年來，隨著我省工業化、城鎮化、信息化和農業現代化加快推進，在穩增長、調結構、增活力、惠民生、促和諧各項工作取得明顯成效的同時，各級財政部門進一步加大了對開發區、產業園區及城鎮化建設等的投入力度，安排用于交通水利等重點基礎設施、項目工程配套、園區建設、美麗鄉村和城鎮風貌整治等。但在年度預算執行中，各級財政預算平衡的難度加大，使財政資金周轉困難。各級財政運行是否良好，不僅要看收入質量，看稅收質量，更要看支出質量。一級政府財政管理水平的高低，保障能力強弱，不僅是收入上的爭比進位，更需要提高財政支出績效，在千方百計保工資、保運轉、保民生的基礎上，打造民生財政、發展財政和績效財政。

因此，省、市兩級財政部門應逐步完善財政管理體制，健全基本財力保障機制，制定合理有效的制度安排，在科學劃分各級事權和財權的基礎上，通過完善轉移支付制度和獎補辦法，建立激勵約束機制，在提高財政收入質量的同時，強化省市兩級財政統籌縣級協調發展、幫助困難縣提高財政保障能力的當然責任，加大一般性轉移支付力度，逐步減少專項轉移支付規模，不斷促進地區間基本公共服務均等化。

【關鍵詞】預算管理；約束機制；財政資金

一、逐步提高財政收入質量，不斷提高綜合財力水平

（一）逐步提高財政收入質量

各市縣財政部門應通過加強財源建設，合理制定收入預算，不斷提高財政收入質量，使非稅收入占公共財政收入的比重趨于合理，逐步到達我省以縣為單位全面建設小康社會統計監測指標體系中稅收收入80%的標準值。與此同時進一步提高稅收質量，嚴禁通過空轉虛增耕地占用稅、建安營業稅等一次性稅收墊高收入基數，使地方可用財力受到稅收分成和標準收支差因素雙重影響。

（二）不斷提高綜合財力水平

我省超過六成近三分之二的財力均來自于中央轉移支付，這在客觀上反映了我們欠發達欠開發以及貧困和落后的省情和縣情，同時也表明我們現階段還沒有超出標準收支差的支出能力。沒有富余的支出能力，即意味著墊付出去的資金難以有效地通過組織自有財力來消化。

因此，各級財政部門應積極爭取國家政策支持，通過獲得更多的轉移支付和獎補資金，不斷提高綜合財力水平，逐步降低政府債務占綜合財力和GDP的比重，并結合我省實際及地方經濟發展規律，使這兩個比重逐步趨于合理，爭取從根本上解決財政資金周轉困難的問題。

二、加強績效評價管理，不斷優化財政支出結構

（一）從嚴控制追加預算，大力壓縮一般性支出

各級財政部門要加強預算管理，深化綜合預算和部門預算改革。在預算執行中應按規定的權限和程序追加預算，大力壓縮一般性支出，嚴禁不顧財力可能大量舉債或墊付財政資金搞“形象工程”或“政績工程”，嚴防在財政運行中形成新增缺口，帶來財政運行風險。預算執行中要嚴格執行黨政機關厲行節約的規定，牢固樹立過緊日子的思想，嚴格控制出國（境）審批，嚴格公務車輛編制、配備和使用管理，規范審批程序和配備標準。嚴格控制各類節會開支，進一步規范公務接待，制止各種鋪張浪費行為，建立健全厲行節約長效機制，從嚴控制財政預算追加，壓縮“三公經費”、辦公經費等一般性支出。

（二）不斷優化支出結構，加強績效評價，千方百計保障工資發放、機構運轉和各項民生等重點支出

各級財政部門要完善和加強財政支出績效評價管理，不斷優化支出結構，確保重點支出的資金需要，千方百計保障工資發放、機構正常運轉和各項民生等重點支出，力求當年財政收支基本平衡。進一步強化財政支出管理，規范財政供給范圍。對于一般競爭性領域，財政要逐步退出；對于行政管理、公益性事業、環保、衛生防疫、義務教育等提供純公共產品的正常經費要給予確保；對半公益半經營性事業單位，采取定額和定向補助方式核撥部分經費；對經營性、中介性等不屬于財政資金供給范圍的事業單位，要積極創造條件，采取過渡性措施推動其進行企業化、市場化、社會化改革，逐步退出財政供給范圍。要完善財政資金跟蹤考核和使用情況反饋制度，強化財政支出績效評價，對一些大項的資金如教育、科技、支農、社會保障等方面的支出，要定期追蹤問效，不斷完善管理措施，努力提高資金使用效益。

（三）嚴禁通過權責發生制虛列財政支出

在年度預算執行中，各級財政部門應嚴格按預算、按計劃、按進度、按程序劃撥和支付資金，對除國庫集中支付年末計劃結余外的資金，嚴禁采取權責發生制虛列支出。

三、進一步加大對財政墊款的清理力度

嚴格控制暫付、預撥款項規模，確需暫付或預撥的，要在確保年度預算正常執行和年終前及時收回的前提下從嚴審批。對以前年度的暫付、預撥款項，要分清情況，限期清理。不屬于財政供給范圍的，要立即收回；一次收回有難度的，要按計劃分期收回；屬于財政支出范圍的，要及時安排財力轉列支出，嚴防形成新增赤字和隱性財政赤字。

四、盤活存量，用活增量，加強財政資金調度管理

一是加大對預算單位結轉結余資金盤活的力度。二是大力清理整頓財政專戶，統一歸口實行分賬核算管理，進一步盤活財政專戶余額資金。三是加大對公共預算和政府性基金預算結余資金的清理。四是清理收回近兩年未使用的專項轉移支付資金結余，重新安排預算項目統籌使用。五是歷年國庫集中支付年終結余資金，必須分類、分項目清理后，方可列支，對不符合結轉要求的應收回預算統籌安排。

五、不斷改進政府投入管理和資金運行方式

一是建立健全項目決策咨詢制度、評估制度、聽證制度和責任追究制度，加大公眾參與決策的力度，以實現政府投資項目決策的民主化、科學化。以公開透明為原則，進一步健全完善體制機制，強化監督，規范管理，確保招投標的范圍、方式、程序落實到位。認真落實項目法人責任制、工程監理制及合同制，加強政府投資項目監管。政府投資應當量力而行，做好投資項目的計劃管理，按經濟社會發展的需要，分輕重緩急安排好項目的實施計劃。對政府投資項目的資金，應實行國庫集中支付，真正體現政府投資、建設、管理、使用的“四分開”。二是加快政府職能從生產建設型向公共服務型轉變，在方式上著重加強宏觀調控和創造良好的市場環境。政府促進經濟發展，應遵循市場經濟規律，需要處理好政府和市場的關系，讓市場起作用，使企業、個人等市場主體成為投資增長、經濟發展的主要動力，成為經濟建設的主體。三是各級財政部門應按照公共財政管理的要求，堅持“一要吃飯、二要建設”，量入為出、量力而行的理財原則，合理有序安排支出。不得辦理無預算、無用款計劃或超預算、超計劃的支出，不得擅自改變資金用途，加大支付風險。切實加強預算管理，強化預算約束，規范預算執行，積極改進政府投資管理和資金運行方式，提高財政管理績效，充分發揮財政職能作用，避免盲目投資和重復建設，逐步消化滾存赤字。

六、建立和完善開發區和工業園區財政管理體制

目前，我省已設立省級開發區20個，省級工業園區110個，另外還有不少市級開發區。由于未納入國家行政區劃，各級政府對開發區及園區的管理模式各有不同，導致了其財政預算管理體制的多樣化，有可能游離于統一的預算管理之外，帶來體制外的管理弱化和風險。體制外的特殊性一旦形成，管理缺位、越位和預算分配不均等的問題自然難以避免。因此建議省級、市級財政部門應統一完善開發區和工業園區行政財政管理體制，實施一體化管理。

七、加強預算管理，建立約束機制，進一步扼制財政資金不合理占用

（一）進一步深化財政改革，合理劃分事權，促進地區間基本公共服務均等化

在完善省以下分稅制財政管理體制改革的基礎上，進一步深化綜合預算和轉移支付制度改革，合理劃分政府間事權和財權，不斷優化財政支出結構，提高地區間基本公共服務均等化水平。

（二）進一步加大一般性轉移支付力度，不斷完善縣級基本財力保障機制

通過完善轉移支付制度和獎補辦法，建立激勵約束機制，在提高收入質量的同時，強化省市兩級財政統籌縣級協調發展、幫助困難縣提高財政保障能力的責任，不斷加大一般性轉移支付力度，不斷完善縣級基本財力保障機制。建立和完善政策性和激勵性轉移支付制度，整合專項轉移支付資金，集中財力，重點解決國企改革、農村義務教育、社會保障、農村醫療衛生等經濟社會發展中的突出問題，保證全面貫徹落實中央和省的重大政策目標，實現地區間經濟社會協調發展。進一步優化轉移支付結構，加大激勵力度，建立省、市、縣聯動，激勵與約束并舉，公平與效率并重的獎、補、罰考核機制，充分調動市縣政府增收節支、保障重點、強化管理、提高效率的積極性，增強自我發展能力，促進經濟社會全面協調發展。

（三）研究建立地方財政運行風險評價指標體系和預警機制

從財政風險的具體表現形態來看，地方財政運行風險主要包括收入風險、支出風險、赤字風險、債務風險、制度風險等。建立完善的地方財政運行風險評價指標體系，對于加強財政風險管控，真實反映地方政府財政運行風險十分重要。

（四）建立財政運行現金流量預測工作機制，研究制定庫底資金保障制度

各級財政部門應按財政收支預算，以及財力和預算結余情況，在預算執行中根據國庫現金日均流入、流出量，建立財政運行現金流量預測工作機制，做好國庫現金流量年度預測和按季分月滾動預測，建立國庫資金收支預測模型，開展國庫現金流量按日預測工作。通過準確、及時預測國庫現金流量， 有效監控和預判庫存變動，保持國庫現金流量的均衡，滿足財政支付的需要，使政府財政管理活動的現金需求最小，收益最大。

探索建立最優庫底現金目標余額制度，健全大額支付報備制度，盤活存量資金，充分發揮財政資金的杠桿作用，合理安排和使用財政資金。市縣級財政部門應按工資發放總額及行政事業單位運轉經費月均水平，合理增設預算周轉金，并確保在預算執行中，日均庫存水平不低于預算周轉金規模。

（五）建立和完善管理制度，規范地方政府融資平臺運行方式

全省統籌布局，加強績效評價，促進產業園區集群發展，降低資金成本；建立和完善相應的規章制度，確保地方政府融資平臺規范運行。把創新財政資金使用作為撬動投資的主動力。爭取中央新增財政轉移支付資金。發揮財政資金杠桿作用，通過投資補助、財政貼息、資本金注入等方式，撬動社會資本和金融資本投資。與此同時，在確保各級舊債能足額及時還本的前提下，集中使用地方政府債券資金，充分發揮資金效率，放大金融杠桿。

（六）完善政府債務管理機制，積極消化政府債務和財政赤字、防范和化解財政風險

按照“防止新債，分類處理，逐年消化”的原則，建立規范化的政府債務管理機制，防范債務風險。一是成立地方政府債務管理機構，配備專人加強債務管理。二是加強舉債項目的規劃、論證，建立科學的項目評審和決策機制，根據地方經濟社會發展需要和償債能力決定舉債規模，嚴格控制債務總額和投向；嚴格控制新增債務，除經國務院批準的項目外，縣鄉一律不準再借新債或變相借債，堅決禁止縣鄉政府為企事業債務擔保；鄉與村一律不得發生新的債務，對擅自舉債的，誰經手誰負責償還，不得向農民分攤。三是完善償債機制，落實償債責任，實行誰貸款誰還款，誰擔保誰承擔連帶責任，對新上項目從申報開始就落實反擔保和還債責任，將債務還本付息列入當年部門預算。四是建立健全債務監控系統，對債務的總額、結構、分布、債務償還等實施全面監控，有效控制和防范政府債務風險。五是完善還債財政準備金制度。采取多種措施，逐步消化債務存量。對農村基金會再貸款等保穩定債務和扶貧、教育、衛生等具有均衡公共服務水平性質的政府債務，可考慮主要由中央負擔或中央、省、市、縣財政共同負擔還本付息責任。縣鄉政府對縣、鄉、村級的存量債務要查清原因，區分性質，分部門，分類別制定清償措施。通過發展經濟增收還債，節減支出還債，清理欠稅欠款還債，降息還債或停息還本，清查違規違紀資金還債、租賃、拍賣閑置資產和轉讓集體耕地、山地開發經營權等途徑籌集資金償還債務，債權、債務相互抵消減少“三角債”等途徑，逐步消化債務。對于工作失誤或搞“政績”造成的債務，應追究責任人的經濟賠償債務。

（七）建立和完善激勵約束措施，促進各級政府加強財政性資金管理，正確處理好合法理財與加快發展的關系

目前，我們正處于城鎮化和工業加快發展的重要時期。從經濟發展的規律來看，這一階段投資增長率較高，而且可以預期高投資率還會保持一段時間。在工業化、城鎮化、信息化和農業現代化加速推進的過程中，為了加快地方發展，各級財政不得不通過騰挪上級下劃專款支付的時間差，來實現資金周轉，對財政預算資金占用的情況難以避免。因為要加快發展，沒有資金是不行的，當然，若能較好地盤活財政資金自然是好事，但我們更應該關心這種騰挪是否合理，是否風險可控，是否運行在良性的軌道。政府所掌握的資源是否能負擔投資擴張所形成的債務，土地儲備是否足夠、土地市場是否活躍，經濟發展是否平穩，稅源、稅基是否充足和穩定。

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