民事執行機構改革實踐之反思

摘要：

紛繁雜蕪的民事執行機構改革實踐類型化為橫向靜態分權、橫向動態分權、集中裁決型縱向分權、集中實施型縱向分權、雙重集中型縱向分權等五種模式。除了解決“執行難”問題外，當前各地法院推動執行機構改革的動機主要是預防司法腐敗、提高執行機構辦事效率、實現多元政治利益訴求。為防止試點法院為追逐自身利益而損害當事人及案外人合法權益，民事執行機構改革應當堅持程序利用者中心主義。民事執行權主要包括執行裁決權、執行命令權、實施事務權三種權能，其中前兩種權能應當保留由執行法官行使，而無涉實質判斷的簡單實施事務的權能可以交給由執行員及其輔助人員行使。鑒于實施事務權與執行命令權、執行裁決權、涉執行審判權之間存在密切的聯系，而且執行事務局內置于法院系統更有利于提高執行效率和減輕當事人執行負擔，在全國法院系統內設置跨行政區劃的、上下級法院之間垂直領導的執行事務局系統的改革思路更為可行。

關鍵詞：執行機構；執行體制；審執分立；司法改革；當事人中心主義

中圖分類號：DF72

文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2017.02.01

一、問題的提出

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，應當“切實解決執行難，制定強制執行法”，同時要求“完善司法體制，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點”。盡管審判權和執行權相分離的體制改革內容存在多層解讀空間[1]，但決策者與研究者目前主要關注的是執行機構與審判機構相分離問題，集中體現為民事執行機構的內置模式與外放模式之爭。對此，盡管少數學者認為決策者已經明確“將執行權從法院的職能中分離出去”

參見：汪紅，紀欣，梅雙.執行權應從法院職能中分離[N].法制晚報，2014-10-29（A11）.鳳凰網等媒體轉載該采訪稿時則將題目直接置換成“全會提出：執行權從法院分離 交給司法行政”，參見：梅雙.全會提出：執行權從法院分離 交給司法行政[EB/OL] .（2014-10-28） [2016-04-15].http：//news.ifeng.com/a/20141028/42319151_0.shtml.，但中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年2月12日印發的《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》僅因外部分離缺乏直接改革實踐經驗而強調“在總結人民法院內部審執分離改革經驗的基礎上，研究論證審判權與執行權外部分離的模式”

參見：中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年2月12日印發的《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》。，以“早日形成改革的基本思路”[2]。在最高決策層尚未明確民事執行機構改革方向以及理論界與實務界尚未對審判權和執行權相分離體制達成基本共識的語境下，單獨制定強制執行法也就自然未能提上立法日程。鑒于此，本文以我國既有民事執行機構改革實踐為考察對象，對地方法院主導的民事執行機構改革方案進行理性反思，在機構設置層面分析審判權和執行權相分離的體制改革方向，為民事執行機構改革以及強制執行法單獨立法奠定理論基礎。

二、民事執行機構改革實踐的基本模式

我國目前的民事執行機構改革以地方法院為主導，受自身權限以及部門利益的影響，各地推行的民事執行機構改革方案均以法院繼續行使執行權為前提，民事執行機構改革尚未有審判權與執行權外部分離的實踐樣本。因而，我國民事執行機構改革實踐均采取審判權和執行權內部分離模式，審判權和執行權分別交由法院系統內部不同內設機構行使。根據改革系在某個法院內部單獨進行抑或在上下級法院聯動進行，紛繁雜蕪的民事執行機構改革實踐可以歸納為橫向分權模式以及縱向分權模式。橫向分權模式，是指特定人民法院針對自身內設機構進行橫向分權的改革實踐模式，包括橫向靜態分權和橫向動態分權兩種情形，前者是指執行機構與審判機構等其他部門之間的分權以及執行機構內設機構相互之間的分權，后者則將執行程序區分為若干環節并分別設置不同的內設機構進行集約執行。縱向分權模式，是指不同級別人民法院的執行機構之間進行縱向分權的改革實踐模式，包括某些地方中級人民法院已經推行的集中裁決型縱向分權、集中實施型縱向分權以及某些高級法院正在醞釀中的雙重集中型縱向分權三種情形。集中裁決型縱向分權，主要體現為中級人民法院行使裁決權、基層人民法院行使實施權，集中實施型縱向分權主要表現為中級人民法院設置執行機構（執行局、執行法院等）集中行使執行實施權但保留基層人民法院固有的執行裁決監督權，而雙重集中型縱向分權，主要表現為中級人民法院集中行使執行裁決權與執行實施權。

（一）橫向靜態分權改革模式

根據權力屬性的不同，民事執行權可以區分為判斷性權力和實施性權力，前者被歸納為執行裁決權（執行裁判權、執行審查權），后者被稱為執行實施權[3]。在此基礎上，有學者在執行裁決權與執行實施權之外將執行命令權或者執行監督權作為民事執行權的第三種權能，將民事執行權從二權能說發展到三權能說

在民事執行機構改革實踐中，最早是吉林中院借鑒域外經驗率先提出執行權包括執行命令權、執行實施權、執行裁判權三種權能的觀點，后因考慮到中國國情而形成執行實施權和執行裁判權二權能說。2002年以來以黑龍江省高級人民法院為代表的部分地方人民法院出現了新的三權能說，認為民事執行權具有執行實施權、執行裁判權、執行監督權三重權能。（參見：葛行軍.更新執行觀念推進執行改革——在福建省法院執行權分權運行機制改革現場會上的講話[G]∥中華人民共和國人民法院執行工作辦公室.強制執行指導與參考（總第4輯）.北京：法律出版社，2004：43.）。隨后又有學者提出執行調查權、執行實施權、執行裁決權、執行監督權四權能說

參見：徐振華，俞榮根.論法院執行權力的分解[J].法學雜志，2012（1）： 117-121.另一種觀點認為，民事執行權具有執行命令權、執行調查權、執行裁決權、執行實施權等四種權能，另一種觀點則將四種權能界定為執行調查權、執行實施權、執行裁決權、執行監督權。（參見：滿宏偉.執行權的分割與制衡[G]∥青島市中級人民法院.司法理論與實務，北京：法律出版社，2001：146.），執行立案權、執行命令權、執行實施權、執行裁決權、執行內部監督權五權能說[4]，以及司法審查權、執行命令權、執行保全權、執行實施權、執行裁判權、執行管理權六權能說[5]。在學界對民事執行權的權能尚未達成基本共識的情形下，各地人民法院對民事執行權內涵也存在著多種理解

以四川省各地中級人民法院為例，有的將其劃分為執行命令權、執行調查權、強制措施施行權及其他事務性權力（如德陽、巴中等地中院），有的將其劃分為執行財產調查權、執行財產控制權、執行財產處置權（如廣元、涼山、內江等地中院），有的將其劃分為調查權、保全權、處置權、審查權、監督權（如瀘州中院、遂寧中院），有的將其劃分為對財產的執行權和對人身的執行權（如宜賓中院），還有的將其劃分為執行審查權、執行調查權和執行實施權（如南充中院），但也有個別法院沒有對執行實施權進行劃分（如阿壩中院、雅安中院、自貢中院等）。（參見：蔣敏，王佳，唐嘉君.優化權力配置推動執行工作科學發展——四川省高院關于執行權配置的調研報告[N].人民法院報，2010-08-12（08）.）。盡管民事執行權的權能劃分存在著諸多不同的方案，但民事執行機構改革主要集中在執行裁決權、執行監督權、執行實施權在人民法院或者執行局內設機構之間的配置

2002年7月19日昆明市中級人民法院審判委員會第29次會議通過的《昆明市中級人民法院規范執行工作實施辦法》第7條規定，“執行局下設執行裁判庭、執行處、綜合處。分別行使執行裁判權、執行實施權和執行監督權。”，而執行命令權、執行保全權、執行管理權等其他權能則通常并不存在專門的內設機構負責行使。縱觀民事執行機構改革歷程，執行裁決權與執行監督權單獨或者共同逐漸被剝離出執行局，執行局逐漸演變為僅負責行使執行實施權的執行事務局或執行警務局，甚至諸如委托評估與委托拍賣等特定類型執行實施權也交由執行局以外的司法技術部門行使。綜上所述，民事執行權的權能劃分為民事執行機構改革奠定了理論基礎，但劃分標準不統一導致不同權能之間邊界不清，而且不同權能并不必然要求交給不同內設機構行使，故橫向靜態分權模式對民事執行機構改革的價值主要在于促進“審執分立”向“裁執分立”的轉型

最高人民法院《于人民法院執行機構有關問題的緊急通知》（法（執）明傳[1999]24號）要求各地法院在執行機構改革過程中保留執行庭，裁判職能“只能加強不能削弱”?！蛾P于改革人民法院執行機構有關問題的通知》（法明傳（2000）437號） 要求積極探索裁判權和執行實施權相分離、裁判人員和執行人員分工負責、互相配合、互相制約的新機制，并推介了黑龍江省高級法院的執行機構設立模式，即高級法院成立執行局，執行局內設三個處級單位，，既有行使司法職能的執行庭，又有行使行政職能的綜合處。參見：沈德詠.在全國法院執行工作座談會上的講話[G]∥中華人民共和國執行工作辦公室.強制執行指導與參考（總第1輯）.北京：法律出版社2002：36.《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》（法發[2011]15號）則明確將執行權界定為“人民法院依法采取各類執行措施以及對執行異議、復議、申訴等事項進行審查的權力，包括執行實施權和執行審查權”，并要求“地方人民法院執行局應當按照分權運行機制設立和其他業務庭平行的執行實施和執行審查部門，分別行使執行實施權和執行審查權”。，試圖“通過執行實施權和執行裁決權的分離，形成執行機構內部權力運行中的監督制約機制，防止權力濫用，確保執行權行使的公正和廉潔”[6]。

（二）橫向動態分權模式

務實的民事執行機構改革先行者敏銳地意識到靜態分權模式的不足，轉而試圖按照執行環節對執行實施權進行動態分權，逐漸探索形成分段集約執行模式。北京市第二中級人民法院（以下簡稱北京二中院）2008年1月1日開始全面推行“分段集約執行機制”，該模式迅速成為全國各地法院競相效仿的新型執行機構設置模式。北京二中院將案件的執行劃分為“執行啟動”、“執行財產查找查封”、“執行財產變現”、“執行結案”四個階段，分別由綜合協調（內勤）組、統一查找查封組（簡稱統查組）、財產變現組、綜合結案及恢復執行組（簡稱綜合結案組）進行集約執行。這種流程管理改變了傳統的“一人到底”的辦案方式，實現統一查找財產線索、統一控制被執行財產、統一變現被執行財產，以提高財產查找、控制、變現的效率和降低執行成本[7]。誠然，分段集約執行機制的初衷在于解決執行工作中的腐敗問題[8]，執行法官不再對個案全程負責，而是相對固定地專門化完成執行案件的某一個階段任務[9]，通過自我檢查、專人檢查、組組制約、領導抽查這“四道關卡”形成全面、實時的內部監控體系，相對于傳統辦案模式，更有助于防止司法腐敗

福建省莆田市兩級法院從2009年7月以來開始探索以“分權行使、集約執行、流程管理”為核心內容的“分權集約”執行工作新機制，將執行案件劃分為案件啟動、財產查控、財產變現、綜合結案四個階段，中院執行局下設綜合組、財產查控組、財產變現組、裁決組四個小組，分別對應行使各階段的執行權力。莆田中院執行局副局長董金勇在接受采訪時指出，“在‘一人包案到底的模式下，案件執行的好壞很大程度上取決于執行員個人的單打獨斗能力，分權最明顯的好處就是執行員個體再也沒有以往‘態度決定案件進度的權力，每名執行員只負責整個執行流程的某個環節，這對于促進廉潔公正執行意義重大。”（參見：梅賢明，林櫟，黃健忠.分權集約：高效廉潔保公正——福建省莆田市兩級法院探索執行工作新機制的調查[N].人民法院報，2012-02-23（05）.）。北京二中院的探索在全國法院系統內具有示范性作用，不少地方人民法院在借鑒北京二中院成功經驗基礎上繼續探索和發展“分段集約執行模式”

《朝陽區法院分段集約執行流程管理機制實施辦法》（2010年4月21日試行）將執行實施權的工作流程分解為啟動執行、強制執行以及終結執行三個階段，各階段執行權力相互監督制約、執行事項統一集中辦理。再如在吸收鞍山市中級人民法院、沈陽市皇姑區人民法院和大東區人民法院2010年率先啟動分段集約執行改革經驗的基礎上，遼寧省高級人民法院2012年5月出臺的《遼寧省高級人民法院分段集約執行流程管理規程（試行）》將執行實施權分解細化為執行命令權、財產調查權、財產控制權和財產處分權，將分段集約執行分為案件受理、財產查控、財產處分和結案四個階段，相應設有綜合管理組、財產查控組和財產處分組。綜合管理組負責案件受理、案件結案及案件的流轉、節點控制和管理。財產查控組負責統一查找被執行人財產線索和控制被執行人財產，對被執行人具有履行能力或執行難度較小的案件依法執行完畢；財產處分組負責對查控財產的處置變現，對財產價值不足清償的案件根據當事人的申請或者依職權依法采取相應的措施。（參見：張之庫，王偉寧，張華.升級“生產線” 求解“執行難”—— 遼寧法院推行分段集約執行工作改革調查[N].人民法院報，2012-11-15（05）.）2011年7月，浙江省上虞市人民法院執行庭被一分為四，成為執行綜合科、執行庭、執行實施科、執行監督科四個部門，分別負責準備、查控、強制、結案。該院內部規定，立案審查移送為3個工作日，查控組在15個工作日內完成查控，強制組在15個工作日內完成發出評估、拍賣通知書等；明確必須查控的內容有銀行存款、房地產、工商登記、車輛登記、有價證券以及申請執行人、被執行人、舉報人提供的財產線索，這使得財產查詢、查控實現大提速。（參見：余建華，孟煥良，李運福，周志賢，李暉.紹興：苦練內功 創新機制 規范執行[N].人民法院報，2013-06-18（06）.）瀏陽市人民法院將執行局內部分工調整為執行實施組、執行裁判組、集中查詢處置組和綜合辦公室，分別履行執行實施權、執行裁判權、財產查詢及委托評估（拍賣）權、執行款物管理權。（參見：曾妍，王力夫，羅新祥，王丹妮，何志遠，李昭菲. 長沙：一場關乎民生的執行硬仗[N].人民法院報，2014-11-11（08）.）據《法制日報》報道，廣東省高級人民法院已經制定完畢審判權與執行權相分離改革試點，初步確定在法院內部將執行裁決權從執行局分離出來，執行局只負責執行實施，并以市為單位，探索組建統一的管理執行機構。（參見：周斌.確定當地法官員額須綜合收案等因素[N].法制日報，2015-03-14（5）.）珠海橫琴新區人民法院不設審判庭，僅設立審判管理辦公室、人事監察辦公室、司法政務辦公室、執行局、司法警察大隊等五個內設機構，專職法官不隸屬任何機構。橫琴新區法院已實現執行審查權和實施權的徹底分離，執行局僅設執行員，不設法官，執行員負責執行實施權，執行審查權由專職法官負責。（參見：朱鵬景.成立個橫琴法院，關我咩事？[N].南方都市報，2015-04-15（ZB03）.）。

（三）集中裁決型縱向分權模式

集中裁決型縱向分權模式的先驅是紹興市中級人民法院（以下簡稱紹興中院），該院審委會2001年6月22日討論通過的《紹興市法院執行工作改革方案（試行）》和《關于全市法院執行工作管理規則（試行）》規定，全市各基層人民法院在執行中的下列裁決權由中級人民法院行使：1.審查處理案外人異議；2.變更和追加被執行主體；3.審查仲裁裁決、公證債權文書等是否不予執行；4.審查處理當事人對基層法院控制性和處分性的執行裁決提出的異議。中級人民法院只負責執行涉外仲裁機構作出的仲裁裁決書和仲裁調解書、涉外訴訟案件的判決書與裁定書、經裁定承認和執行的外國判決書、高院指令中院執行或中院提級執行的案件。其他本應當由中院受理的案件原則上按交叉的原則指定轄區基層人民法院執行。誠然，基層法院并非完全不行使執行裁決權，執行過程中控制性和處分性的裁決，如裁定采取查封、扣押、拍賣措施、以物抵債、中止執行、終結執行等，仍由基層人民法院執行局下設的執行裁決科行使[10]。紹興中院認為，在兩級法院之間，中院執行局主要行使裁決監督權，基層人民法院主要行使實施權。由此，避免了執行權高度集中且缺乏監督的弊端，同時也優化了執行資源[11]。然而，紹興中院進行兩級分權的邏輯起點在于基層人民法院編制緊張以及執行隊伍落后，伴隨著十幾年來的發展，紹興市基層人民法院執行力量已經逐步得到強化，在該院審委會2014年12月30日討論修訂的《全市法院執行工作管理規程》中已經不再貫徹兩級分權的（縱向）改革模式。

（四）集中實施型縱向分權模式

集中裁決型縱向分權模式試圖在保留基層法院執行機構的基礎上將某些本屬于執行法院職權范圍的事項劃歸中級人民法院，實行中級人民法院集中行使執行裁決權、基層人民法院分散行使執行實施權”的基本模式。集中實施型縱向分權模式的雛形是山東省東營市中級人民法院（以下簡稱“東營中院”）及其下轄五個基層人民法院采取集中辦公與分散辦公相結合的方式。東營中院購置了足以容納全市兩級法院執行人員集中辦公的執行大樓，基層法院執行局在東營中院執行局大樓中設辦公室，以便全程監督案件執行，實現管案、管事、管人[12]。鑒于東營中院集中辦公的改革方案具有“形合神離”的弊端，河北省唐山市中級人民法院（以下簡稱“唐山中院”）從2009年底在當地市委市政府的大力支持下開始探索設置跨區域執行機構，在唐山中院執行局下設五個執行分局，將基層人民法院執行人員上撥到中院，各分局直屬于中院執行局，而不隸屬于轄區人大，工資福利也由中院統籌，以期待抵制區縣黨政機關領導干部對執行工作的干預

執行分局的設置模式并非唐山中院首創。遼寧省沈陽市中級人民法院設置執行局，沈陽市轄區范圍內的各基層人民法院的執行機構則稱為“執行分局”，但執行分局同時屬于各基層人民法院內設機構，且各基層法院均指定執行主管副院長。（參見：丁仁恕.直面問題 深化改革 進一步開創執行工作新局面[EB/OL].（ 2007-05-18） [2006-04-05].http：//syzy.chinacourt.org/public/detail.php？id=1863.）鑒于基層法院執行機構名稱的改變并不必然帶來執行體制的改變，沈陽中院前述改革并未引起學者的廣泛關注。。然而，在唐山中院改革過程中，我們看到了很多妥協的痕跡，如各分局下設的三個協調處（后改稱“執行大隊”，下同）與繼續予以保留的基層人民法院執行局基本上構成“一套人馬兩塊牌子”，仍然沿用所在轄區基層人民法院的辦公場所與辦公設施，接受其所在轄區人民法院的管理，協調處人員的伙食、政治業務學習等均在基層人民法院進行，執行案件仍由各基層法院受理和收取案件受理費，協調處在執行案件過程中使用其所在轄區人民法院的印章，等等。面對著執行分局管人不管案而基層人民法院管案不管人的現實困難，已獲最高人民法院批準的《唐山市法院實行審判權與執行權相分離的體制改革試點實施方案》將“撤銷基層人民法院執行局，打造跨行政區域的執行格局，著力破解案件執行難”明確列為本輪改革的主要目標，并正在與有關部門協調，逐步將基層法院執行機構人財物案全部上劃市中院執行局統一管理

參見：佚名.最高院批準我市法院審執分離體制改革試點方案[EB/OL].（ 2015-08-11） [2016-04- 05].http：//tszxw.gov.cn/shownews.asp？id=876.。

（五）雙重集中型縱向分權模式

上級法院集中行使執行實施權將導致下級法院作出的確定判決也將由上級法院執行，而執行異議案件與執行異議之訴案件應當由負責執行的法院審查或審理，從而加重集中行使執行實施權法院的上一級法院的執行復議與執行異議之訴上訴案件的審理負擔。為避免加重自身以及上一級法院的負擔，試點法院均將本應由本院行使的執行裁決權交由下級法院行使。鑒于審判權與執行權相分離體制改革方案均需要經過其上級法院批準，試點法院可以援引《民事訴訟法》第38條第1款關于“確有必要將本院管轄的第一審民事案件交下級人民法院審理的，應當報請其上級人民法院批準”的規定，通過所謂的“概括授權”機制下放執行裁判權。然而，“上級法院集中行使執行實施權，下級法院分散行使執行裁決權”的基本構造意味著下級法院對上級法院的執行實施行為進行司法監督，明顯違背現行審級監督制度的設立原理。面對著此種困境，當前處于討論環節的改革方案傾向于采取執行實施權與執行裁判權雙重集中行使的縱向分權模式。中級人民法院主導的執行機構改革方案傾向于通過執行分局內設執行裁判庭負責執行異議審查以及執行異議之訴，而中級人民法院或其執行局設置的執行裁判庭則負責執行復議以及執行異議之訴上訴案件。然而，執行分局設立執行裁判庭意味著執行分局統一行使執行實施權與執行裁決權，有違審執分離的發展趨勢。而且，執行分局屬于執行局的分支機構，在審級上同屬于作為執行法院的中級人民法院，執行分局裁判庭與執行局裁判庭分別負責審查執行異議與執行復議，分別充當執行異議之訴的一審與二審法院，顯然違背審級制度。伴隨著審判權和執行權相分離的體制改革的發展，某些高級人民法院開始主導民事執行機構改革試點工作，并自愿承受改革可能帶來的執行裁決任務加重的后果，但通過指定中級人民法院負責執行本應由高級人民法院執行的實施案件，形成以中級人民法院為核心的雙重集中型縱向分權模式。這種改革方案的基本構思是：通過管轄權轉移制度，將本屬于基層人民法院和高級人民法院管轄的執行案件交由中級人民法院受理，中級人民法院集中管轄執行案件，并通過內設的執行局及其執行分局集中行使執行實施權，通過在執行局之外設立的執行裁判庭集中行使執行裁決權。因而，基層人民法院不行使任何民事執行權，中級人民法院集中行使執行實施權與執行裁決權，高級法院不承辦執行實施案件，僅負責審查執行復議案件以及審理執行異議上訴案件。除了涉嫌違反《法院組織法》第40條與《民事訴訟法》第224條規定之外，這種雙重集中型縱向分權模式意味著將本應由高級人民法院負責執行的案件交給中級法院辦理，并由中級法院負責審查執行異議案件和審理執行異議之訴案件，高級人民法院負責審查執行復議案件和審理執行異議之訴上訴案件，而原本負責本案件相關執行復議案件審查以及相關執行異議之訴上訴案件審理的最高人民法院則不再參與執行案件的任何環節，這顯然弱化了最高人民法院的執行監督職能，其正當性不無疑問。

三、民事執行機構改革的目標及其反思

幾乎所有的民事執行機構改革試點均將解決“執行難”問題作為改革目標，但民事執行機構改革并不必然有助于“執行難”問題的解決

包括張衛平教授在內的多位學者認為，審執分離能否對“執行難”起到“藥到病除”之效仍有待觀察。（參見：王睿.“審執分離”新在何處？[N].廣州日報，2015-04-28（B6）.）甚至有學者認為，審執分立也可能成為導致“執行難”的一個重要原因，直接導致或加劇了“執行難”。（參見：巫肇勝.突破“執行難”的司法檢視與應對——從審判權與執行權比較協調中展開[J].寧夏黨校學報，2011（2）：53-56.）。實際上，以分權制約為核心的民事執行機構改革實踐，與其說是為了解決“執行難”問題，不如說是為了解決“執行亂”問題。無論是審判權與執行權的分離，還是執行裁決（監督）權與執行實施權的分離，都彰顯權力分工制約原則。無論是橫向分權模式抑或縱向分權模式，雖然在客觀上可能有助于貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》關于“依法保障勝訴當事人及時實現權益”的要求，但民事執行機構改革初衷主要在于防范民事執行權過分集中帶來的腐敗風險。民事執行機構改革在客觀上專注于形成權力分立、相互制約、相互協調的執行權運行機制，強調防止權力濫用和確保執行權行使的廉潔公正[14]。對此，部分實務界人士早已指出，“執行難”主要通過強化執行權力的方式獲得化解，而“執行亂”的現實則提出了制約和分化執行權力的要求[15]。顯而易見，民事執行權分權運行模式的構建，克服了以往執行員對案件全程包攬的弊端，防止了執行工作的隨意性和暗箱操作，使執行人員感到一種既有形又無形的監督，在執行案件中更注重執行行為的規范，尤其在程序上更具透明，提高執行案件的公信度，增強當事人和有關利害關系人對裁決結果的信任度和接受度[16]。因而，以解決“執行亂”為主要目標的民事執行機構改革措施通常被推定有助于緩解“執行難”，但實則未然。為避免“執行亂”表述給自身帶來的不利益影響

通常認為，與“執行難”往往可以歸因于社會誠信程度較低、強制執行規范供應不足等客觀原因不同，“執行亂”必然使讀者聯想到執行隊伍不廉潔等可能給人民法院造成負面影響的主觀因素。，主導民事執行機構改革的各級地方法院更傾向于“舍近求遠”地將“執行難”確定民事執行機構改革的目標。

盡管旨在解決“執行亂”問題的改革措施在應然層面將有助于緩解“執行難”問題，但在實然層面則可能無益于甚至有害于“執行難”問題的解決。這是因為，民事執行權的多層次分權行使的后果必然減損執行效率，而執行效率低下以及因此可能導致的錯失執行時機將加劇“執行難”。為預防司法腐敗而減損執行效率的民事執行機構改革，將解決“執行難”作為其目標具有誤導性，容易使執行當事人以及案外人的實體或程序利益淪為人民法院防止司法腐敗的代價。防止司法腐敗并非只能通過減損當事人或者案外人利益的方式實現，為了防止司法腐敗而犧牲當事人或者案外人利益的做法存在違背比例原則之嫌疑。

鑒于民事執行法律關系中的執行法院與當事人或者案外人之間可能存在著對立的利益訴求，考慮到其他執行法律關系主體未能有效參與制定執行法院主導的民事執行機構改革方案，為克服本位主義造成負面影響，民事執行機構改革方案的設置及其論證應當遵循程序利用者中心主義。程序利用者中心主義，是指民事執行機構改革應當以強化保護執行當事人與相關案外人的利益為根基[18]，防止司法腐敗等其他改革目標的實現以減損程序利用者的實體與程序利益為代價。在民事執行法律關系主體中，程序利用者包括執行債權人（申請執行人）、執行債務人（被執行人）以及偶爾被卷入民事執行程序的案外人。鑒于執行債權已經確定，執行債權人有權申請法院強制實現其權利，而執行債務人則只有履行生效法律文書的義務，強制執行旨在“依法保障勝訴當事人及時實現權益”。因而，盡管執行債務人與執行債權人在人格上具有平等性，但執行程序中債權人和債務人的地位應該是不平等的，法院應當最大限度地維護債權人的合法權益[19]。所謂“執行當事人不平等原則”，是指執行當事人不平等，是對債權人、債務人在執行程序中的地位的判斷，是對“民事執行制度基于什么目的而設”的回答，并不違反憲法上的人人平等原則，也不意味著在執行程序中歧視債務人[20]。鑒于案外人不屬于常規的民事執行程序利用者，在程序利用者中心主義以及執行當事人不平等原則的共同作用下，民事執行機構改革應當遵循執行債權人中心主義

誠然，程序運行者與程序利用者之間以及程序利用者相互之間的利益訴求也可能發生競合，程序利用者中心主義以及執行債權人中心主義不排斥在民事執行機構改革中兼顧法院以及其他利用者的合法權益，尤其是在執行法院所謀求實現公共利益、執行債務人謀求實現基本生存權、被卷入執行程序的案外人謀求正當程序保障的情形下，執行債權人甚至有必要作出讓步。，不宜將解決“執行難”作為排他性目標，而應當敢于表明防止司法腐敗等其他真實改革動機，并妥善評估特定改革方案與當事人或者案外人利益保護之間的關系。

縱觀前述分析的民事執行機構改革方案，地方各級法院推行的改革方案在客觀上具有防止司法腐敗和提高執行效率的實際效果。預防司法腐敗與提高執行效率均符合法院自身利益，通常也有利于執行債權人的利益保護（如通過集約執行提高效率），但也有可能違背執行債權人的利益訴求（如執行實施權過分細化徒增其訟累或降低執行效率），還有可能與執行債權人利益實現不存在直接關系（如省級以下人民法院執行機構實現統一管理）。此外，地方法院推動民事執行機構改革的動力還可能來源于程序外的政治利益訴求。首先，民事執行機構改革試點可能是基于盲目追求政績的需要。因地方黨政領導追求改革創新政績，某些有違民事執行基本原理的改革方案得以實施，盡管這種類型的改革通?！皶一ㄒ滑F”，但相應的黨政領導仍得享有大肆宣傳后所獲得的“紅利”。其次，民事執行機構改革試點在客觀上可以創造更多或更高級別的領導崗位。不管改革效果能否實現預期目標，民事執行機構的擴編或者提級以及領導職位增加所帶來的政治利益則是唾手可得的。再次，民事執行機構改革試點往往成為試點法院向有關部門“要人”、“要錢”、“要物”的正當事由。鑒于民事執行機構改革試點通常能夠帶來政治紅利，當地黨政機關往往也樂于提供物質與政策支持，而這為試點法院帶來了解決長期以來存在的財政或人事“老大難”問題的契機。復次，面對著人們對“執行難”與“執行亂”問題的指責，民事執行機構改革可以彰顯法院積極應對的態度，有助于緩解人們對執行工作的不滿情緒。即使改革試點沒有取得相應的效果，人們往往也能夠予以理解。最后，民事執行機構改革還可以成為改革司法機關人財物管理體制的突破口。鑒于“執行難”問題的解決已經被提到政治的高度，在全面推進省級以下人民法院人財物統一管理的條件尚不具備的情形下，貫徹集中實施型縱向分權模式以及雙重集中型縱向分權模式的民事執行機構改革實踐，有望成為人民法院人財物管理體制改革的突破口。

綜上所述，民事執行機構改革與解決“執行難”問題之間并不存在必然聯系。盡管法院系統樂于將解決“執行難”問題作為民事執行機構改革的目標加以宣傳，但其推動改革的直接動機往往是基于預防司法腐敗、提高執行效率、實現多元政治利益訴求等需要?？v觀我國民事執行機構改革實踐，無論是橫向分權抑或縱向分權，預防司法腐敗和提高執行效率始終是改革的基本方向，改革所隱含的政治利益訴求也是客觀存在的。對于橫向分權而言，民事審判權與民事執行權的分離有效地避免了審判員兼任執行，既有利于避免權力過分集中引發的道德危機，也有助于民事執行權采取更加符合效率原則的運行機制，但也有可能為了預防司法腐敗而犧牲執行效率。執行實施權與執行裁決權的分離以及執行實施權的二次分權，改變了傳統的“一人到底”的辦案方式，具有鮮明的預防司法腐敗特色，但權力深度分化往往對執行效率產生負面影響。對于縱向分權而言，既有改革試點主要采取“下級法院分散行使執行裁決（監督）權、上級法院集中行使執行實施權”的基本思路，兩級分權的基本構造有助于執行裁決（監督）權與執行實施權更為徹底地分離，而執行實施權的集中行使則側重于執行效率的提高。無論是橫向分權抑或縱向分權，政治業績、領導職位、財政支持、群眾口碑、人財物統管突破口等執行程序以外的其他因素都潛在地激勵各地法院積極探索民事執行機構改革。從執行債權人中心主義的角度來觀察，鑒于防止司法人員徇私枉法存在多種途徑，通過減損執行效率和增加權益實現成本的方式防范司法腐敗未必符合比例（必要性）原則。與此同時，提高執行效率通常符合執行債權人的利益訴求，但執行效率原則并不能成為剝奪執行當事人（尤其是被執行人和案外人）最低限度程序正義的足夠充分且正當的理由。執行程序以外的多元政治利益訴求屬于民事執行機構改革的衍生利益，僅與作為程序運行者的法院密切相關。但是，在衍生利益完全可能在事實上成為推進民事執行機構改革的主要驅動力的情形下，應當防止試點法院浪費大量司法改革成本進行政治作秀，并警惕其為實現執行程序外利益而損害執行當事人利益。

四、民事執行機構改革的進路及其反思

我國民事執行機構改革始終圍繞著民事執行權的性質及其構成展開[21]。關于民事執行權的法律性質，學界普遍存在著司法權說與行政權說之爭。相應地，司法權說認為民事執行機構應當內設于法院系統內部，而行政權說倡導將民事執行權交給新設或既有的行政機關行使。然而，民事執行權屬于司法權并不必然意味著其必須由法院行使，因為檢察機關以及公安機關在我國也被納入司法機關的范圍。即使能夠論證具有司法權性質的民事執行權應當由法院系統行使，也應當進一步論證民事執行權由普通法院抑或專門法院行使

在討論審判權和執行權相分離的體制改革試點方案的過程中，深圳市中級人民法院（以下簡稱為深圳中院）提出通過專門法院行使民事執行權的初步設想：設立基層法院層級的深圳市強制執行法院，負責受理全市法院的執行案件，深圳中院和普通區法院不再受理執行案件，所有執行案件歸口強制執行法院統一辦理。。只有完成前述論證任務，審判權和執行權的內部分離模式才得以證成。與此同時，民事執行權屬于行政權也不必然意味著其必須由行政機關行使，因為法院本身也享有部分司法行政權。因而，以民事執行權性質為根據，論證民事執行機構改革應當采取內分模式抑或外分模式，顯然是不充分的。在此種語境下，學者開始轉向民事執行權的構成，盡管在外觀上表現為民事執行權性質的二重權力說（混合權力說），實則著眼于民事執行權的內涵，認為民事執行權只是司法性執行權（執行裁決權）和行政性執行權（執行實施權）聚合而成[22]，前者由執行裁判庭行使，后者由執行局行使。這使得審執分離改革進入執行裁決權和執行實施權相分離的發展階段，但民事執行權由執行裁決權和執行實施權構成的觀點，僅意味著兩者應當遵循不同的權力運行機制，分別交由執行裁判庭與執行（事務）局行使，但執行裁判庭應當內置還是外置于執行局則應當另行論證。

鑒于此，有學者開始對執行權限出發型研究進路進行反思，并倡導以執行事項及其分類作為民事執行機構設置的考量維度，認為執行權是指進行形式審查即可實施執行措施的權力，倡導將執行措施區分為固有的不涉及實體爭議的執行措施與衍生的涉及實體爭議的執行措施，并將執行措施和對執行措施的救濟分別交由不同的部門行使[23]。盡管執行事項出發型研究進路側重于我國執行實踐的總結與反思，執行權限出發型研究路徑側重于域外執行理論借鑒與邏輯演繹，但兩種研究進路往往殊途同歸，這是因為“不同部門負責不同執行事項”與“實施不同事項的權力分屬不同部門”所指大致相同。因而，執行權限出發型研究進路與執行事項出發型研究進路并不根本對立，本文兼采之，筆者著眼于執行事項分工的現實需要，借鑒域外學說與立法例，運用人們習以為常的話語體系，對我國民事執行機構的進路展開反思。

（一）民事執行權的歸屬

在民事執行機構改革大討論的過程中，理論界與實務界集中關注的是民事執行權應當由人民法院或者行政機關行使，而債權人及其律師能否采取某些執行措施則完全不在研究范圍之內。然而，最高法院以及各級地方法院均傾向于將某些事務性執行工作交給社會中介機構按照市場規則辦理，并強化債權人及其律師在查找被執行人可供執行財產方面的手段，這種民事執行的社會化與市場化發展趨勢促使我們反思民事執行權的歸屬問題。

傳統大陸法系理論對民事執行權的歸屬存在著以下三種觀點：1.債權人說，認為民事執行權源于債權的固有權能（法律上之力），只有債權人才能掌握和行使這種權力，但因國家禁止私人救濟，債權人不得親自行使民事執行權，而采取強制代理制度，債權人必須委托民事執行機構行使。2.國家說，認為民事執行權源于國家統治權，只有國家才能掌握和行使民事執行權，債權人僅享有民事執行請求權，不得強制債務人履行義務，而只能請求國家對債務人實施民事執行。3.折中說，認為民事執行權的主體是國家，但國家將其讓與債權人行使，而債權人復又委托民事執行機關行使[24]。傳統大陸法系國家和地區主流觀點采國家說，我國理論界與實務界對民事執行機構改革的相關討論也建立在國家說的基礎之上。

實際上，債權人說與國家說各自界定的民事執行權并不完全相同，前者將民事執行權作為強制執行權的上位概念，后者將民事執行權等同于強制執行權。在這種語境下，債權人說與國家說之間并不根本對立，因為“債權人享有民事執行權但只能向執行機構申請通過國家公權力迫使債務人履行給付義務”與“只有執行機構才能運用國家強制力實現確定義務”所指相同。顯而易見，債權人說的內涵遠遠比國家說豐富，其在實質上區分了民事執行權、強制執行權、申請執行權，債權人基于民事權利受“法律上之力”的保障而對生效法律文書確定的債權享有民事執行權，但國家普遍禁止私力救濟之后，債權人原則上不得越過公權力機關直接對債務人采取強制性執行措施，而只能通過公法意義上的申請執行權啟動強制執行程序[25]。既然民事執行權屬于債權人所有，強制執行程序自然應當以債權人為中心，涉及債權人利益的諸多事項應當征詢債權人的意愿，不得以強制執行權系屬國家所有而采取明顯違背債權人意愿的執行措施。與此同時，在當前執行力量難以勝任強制執行需要的語境下，允許債權人進行適當的私力救濟，有利于實現執行資源配置的優化。債權人說為立法者將某些強制性色彩不強烈的簡單執行實施事務交由債權人及其律師自行或者委托具備特定資質的執行從業人員具體完成奠定理論基礎。因而，債權人說在保留國家說既有解釋效果的基礎上，更有利于貫徹債權人中心主義，并有助于執行實施事務的社會化與市場化改革的推進。

（二）強制執行權的權能

縱觀強制執行過程，執行法院處理的事項可以分為以下三類：1.調查責任財產，查封、扣押、凍結、劃撥、提取、拍賣、變賣、分配價款等實施事項；2.變更和追加被執行人、執行異議、執行復議、不予執行、中止執行和終結執行等裁決事項；3.執行過程中涉及的實體權利義務爭議的處理事項[26]。處理實施事項的強制執行權能，學者將其稱為執行實施權，包括作出查封、扣押、凍結、拍賣、變賣、以物抵債、分配等裁定的執行命令權以及具體實施前述命令的實施事務權。處理裁決事項的強制執行權能，學者將其稱為（狹義的）執行裁決權。處理實體權利義務爭議事項的強制執行權能，學者將其稱為涉執行審判權。盡管有的民事執行機構改革方案將涉執行審判權與執行裁決權統稱為“執行裁判權”，但涉執行審判權顯然不屬于強制執行權的固有范疇，故強制執行權的權能主要表現為執行實施權與執行裁決權。鑒于執行實施權又包括執行命令權與實施事務權，強制執行權的權能在某種意義上也可以理解為包括執行裁決權、執行命令權、實施事務權。其中，執行裁決權處理事項中的執行異議、執行復議、不予執行屬于當事人與利害關系人可茲利用的司法救濟途徑，追加或變更被執行人實質上屬于將執行力主觀范圍向第三人擴張，中止或終結執行等事項屬于涉及當事人重大利益的程序性事項，其權力運行機制均應當提供最低限度的程序保障，故應將執行裁決權納入廣義的民事審判權的范疇，由人民法院行使。因而，民事執行權的內分抑或外分之爭，主要是指執行實施權是繼續保留在法院系統內部行使，抑或應當交給法院系統以外的其他公權力機關（檢察機關、公安機關、司法行政機關、獨立的執行機關）行使。

（三）執行命令權的配置

除特定的執行依職權移送執行以外，只有債權人申請強制執行，執行名義經審查符合條件，執行機構才能啟動執行程序和采取執行措施。對執行名義是否符合條件進行審查并作出是否啟動執行程序的決定的權力，我國將其作為立案庭的固有職權，而域外則將其理解為法官向執行員或執行官發出開始執行的命令，設計為審判法官或其書記官賦予裁判文書以執行力的制度。《民訴法解釋》第463條規定，當事人申請人民法院執行的生效法律文書應當具備下列條件：1.權利義務主體明確；2.給付內容明確。法律文書確定繼續履行合同的，應當明確繼續履行的具體內容。然而，當事人申請人民法院執行的生效法律文書中載明的權利義務主體或者給付內容不明確的情形時有發生，執行法院通過調查是予以明確抑或裁定駁回申請，最高人民法院尚未明確表明態度。為防止執行權替代審判權處理當事人的實體爭議，筆者認為，只有執行名義所載明的權利義務主體與給付內容均明確，才可以據此啟動強制執行程序。同時，為防止執行名義不明確的債權人利用強制執行程序實現其確定債權，在立法論上，宜參照傳統大陸法系國家和地區做法，確立執行文制度。在解釋論上，被駁回執行申請的債權人可以向作出生效法律文書的法院申請予以補正，法院可以參照適用《民事訴訟法》第154條第7項的規定作出補正裁定。因而，啟動強制執行程序的執行命令權應當保留在法院內部。

在強制執行程序啟動后，為避免債務人直接遭受強制執行并盡可能節約執行資源，執行機構在采取執行措施之前通常先行向債務人發出責令其履行義務的命令。《民事訴訟法》第240條規定，“執行員接到申請執行書或者移交執行書，應當向被執行人發出執行通知，并可以立即采取強制執行措施?！彪m名為“執行通知”，但實為執行命令，因債務人未在執行通知期間內履行義務，負有承受強制執行的義務。鑒于當前債務人失信情形較為嚴重，接到執行通知的債務人往往沒有及時履行義務的積極性，反而著手隱匿或轉移財產，因而執行實務界將“執行通知”戲稱為“逃債通知”。在這種意義上，執行通知回歸執行命令成為必要，債務人不在指定期限內履行債務的，除非其根據《民事訴訟法》第241條的規定向執行機構匯報財產情況以表明其無財產可供履行義務或者依法啟動執行救濟程序（如申請不予執行公證債權文書或仲裁裁決書），債務人應當向債權人支付遲延履行利息或者遲延履行金（《民事訴訟法》第257條），執行機構還可以對債務人采取執行懲戒措施，直至追究其刑事責任。

執行措施的本質是執行機構運用國家公權力限制乃至剝奪債務人的財產或者人身權利，并且現實地影響到執行債權能否實現或者能夠在多大程度上獲得實現?；诒Ｕ蟼鶆杖嘶救藱嘁约按_保實現執行債權的需要，某些重要執行措施以及特殊執行方法的決定權應由執行法官行使。執行法官作出查封裁定、扣押裁定、凍結裁定、拍賣裁定、變賣裁定、劃撥裁定、以物抵債裁定、強制管理裁定、司法拘留決定書、司法罰款決定書的實質是，執行法官命令執行員或者其他輔助人員采取具體執行措施，表明具體實施這些實施事務的主體應當受司法控制，其原理與檢察機關對偵查行為的控制（檢偵一體化）具有共通性。某些特殊的執行方法，包括在節假日或者夜間等非正常時間針對被執行人或者第三人采取具體實施執行措施，因涉嫌侵犯相對人的實體權益，也需要接受司法控制，故執行員或者其他輔助人員在采取非常規執行方法之前，應當取得執行法官的許可。在立法論上可以參照域外簽發執行令狀、在生效法律文書的尾部加蓋執行令印、簽注執行條款或執行文等方式[27]，在解釋論上可以將相關執行裁定與決定解釋為執行命令。

在強制執行實務中，某些事項無法通過執行機構自身完成，而有賴于其他機關、單位或者個人的協助。根據協助執行義務人的不同，我國現行的協助執行制度存在著兩種類型：1.執行法院與其他法院之間的執行協助關系，如《民訴法解釋》第179條規定，執行法院異地拘留時得請被拘留人所在地法院協助執行。這屬于相同級別不同法院之間的司法協助關系，不屬于執行命令權的適用范圍。2.執行法院與其他單位或個人之間的執行協助關系，如《民事訴訟法》第242條第2款、第244條第2款、第249條第2款、第251條、第255條、《民訴法解釋》第185條、第166條第2款、第485條、第489條、第495條第1款等規定執行法院得通過協助執行通知書的形式要求有關單位或者個人協助執行，協助義務人拒不配合的，執行法院得強制進行相關實施事務，并追究其懲戒責任乃至刑事責任。由此可見，針對有關單位和個人的協助執行通知書具有執行命令的法律效果。鑒于協助義務人屬于未經正當程序保障的第三人，因執行命令而負擔有協助執行的義務，為防止執行命令權被濫用、有關單位和個人的自由被無端限制乃至剝奪、引發不同行政機關之間的矛盾，與協助執行制度相應的執行命令權應當交給執行法院行使，并提供必要的事后救濟程序。

（四）實施事務權的配置

實施事務權是執行事務辦理權，主要是指落實執行法官的決定和命令，開展執行事務性工作，包括執行案件的現場查封、扣押、拘留、搜查及訴前和訴訟保全、組織重大執行活動、調配本地執行力量、處理突發事件、協調維穩工作及協助其他地區法院執行等工作。實施事務權是對執行法官已經做出決定的事項的貫徹落實，是執行事務性工作的具體經辦[28]。在比較法上，幾乎所有法治發達的國家都根據實施事務的重要性，分別交給執行法官、執行員或者其他輔助人員、債權人及其代理律師負責，不具備法官資格的執行員或者其他輔助人員只負責對動產的執行實施事務，而且需要先行從執行法官處取得執行命令，而不動產執行案件、請求債務人作為或不作為的案件、代替執行措施、間接執行措施等較為重要或復雜的實施事務則往往由執行法院負責

德國法方面的資料，請參見：江必新.比較強制執行法[M].北京：中國法制出版社，2014：138-141.英國法方面的資料，請參見：張永紅.審判權和執行權相分離體制改革中應當注意的問題——基于英國模式的思考[J].法律適用，2015（5）： 85-89.韓國法方面的資料，請參見：姜大成.韓國民事執行法[M].樸宗根，譯.北京：法律出版社，2010：107-117.。實際上，只要執行法院有效行使執行命令權與執行裁決權，執行員或者其他輔助人員行使實施事務權的過程將獲得有效的司法控制，實施事務權交給不具備法官資格的執行員或者其他輔助人員行使并無不妥。即使保留由執行法官行使的實施事務權，執行法官往往也是通過書記員、執行員以及其他輔助人員具體處理相關事務。

根據執行命令具體采取強制執行措施并接受執行法院監督的實施事務權，在本質上屬于與司法權存在密切聯系的司法行政權[29]。司法行政本不是法院的固有職能，實施事務權本應由政府機關或法院以外的其他機構行使，但很多國家為了防止行政機關干預司法而授權法院自己行使司法行政權[30]。實際上，地方各級行政機關行使司法行政權容易造成司法的地方化（地方政府干預司法），而人民法院內部行使司法行政權則會造成法院系統自身行政化（法院領導干預司法）[31]。因而，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將司法行政權與審判權相分離作為本輪司法改革的目標之一。然而，實施事務權是在法院內部實現與審判權相對分離，還是將（部分）實施事務權剝離出法院以實現與審判權的徹底分離？實施事務權是在全國范圍內的司法機關或行政機關內進行垂直配置，抑或應當交給地方法院或地方政府分別行使？最高決策者尚未明確表明態度，理論界與實務界也存在著廣泛的爭議，儼然成為民事執行機構改革亟須解決的重要理論難題。

鑒于包括實施事務權在內的司法行政權屬于中央事權[32]，實施事務權在全國范圍進行統一配置具備正當性基礎。對此，民事訴訟法學界已經基本達成共識，但實施事務權應當在法院系統抑或行政系統內部進行垂直配置，則存在著廣泛的爭議。全國人大法工委民法室扈紀華巡視員最近撰文，通過首肯北京市高級人民法院初步研究的民事執行機構設置方案的方式，間接重申實施事務權應當在法院系統內部進行垂直配置的觀點[33]。中國人民大學法學院湯維建教授則堅持執行權的行政權屬性，并呼吁將執行權交由統一的執行機構行使[34]。筆者認為，實施事務權確實具有行政權屬性，執行事務局置于法院系統之外的主張并非毫無道理。但是，在全國法院系統內設置跨行政區劃的、上下級法院之間垂直領導的執行事務局系統，與外放于法院系統外的執行事務局系統一樣，既可以避免因實施事務權的行政權屬性導致審判權發生行政化，也可以打破地方保護主義對民事執行設置的壁壘。鑒于實施事務權與執行命令權、執行裁決權、涉執行審判權之間存在密切的聯系，只要能夠實現類似改革效果，考慮到執行事務局內置于法院系統更有利于提高執行效率和減輕當事人執行負擔，第一種改革思路恐怕更為妥當。此外，執行機構或者協助執行義務人實施相關事務的首要目標在于實現債權人的確定私人利益，與普通行政權旨在保護國家利益或者社會公共利益存在顯著區別，事務實施過程中存在違法或不當執行的，不得對執行機構或協助執行義務人提起行政訴訟，而只能利用執行救濟制度、國家賠償制度謀求救濟，或者據此另行提起侵權之訴、不當得利返還之訴等傳統民事訴訟。而且，即使是無涉實質判斷的簡單執行事務，也在執行法官嚴格監督下完成，倘若將實施事務權單獨交給法院以外的行政機關行使，該執行機關無疑將直接受命于執行法官，其實際效果與協助執行制度相似。既然現有執行制度可以實現預期改革效果，推動實施事務權與民事執行權其他權能的外部分離便不具備正當性基礎?；谝陨显?，盡管實施事務權屬于司法行政權，但因其與普通行政權之間存在著顯著的區別，并與民事執行權的其他權能之間存在著密切的聯系，為避免當事人在執行法院與執行機構之間反復倒騰，遵循債權人中心主義，在現有制度能夠實現類似改革效果的語境下，不顧歷史和不計成本地另行爐灶，在法院系統之外構建僅行使實施事務權的民事執行機構，不具備妥當性

民事執行機構應當內置于法院系統的其他理由，參見：肖建國，黃忠順.論司法職權配置中的分離與協作原則——以審判權和執行權相分離為中心[J].吉林大學社會科學學報，2015（6）： 34-44.。

（五）執行權能之合與分

前文僅論證執行裁決權、執行命令權以及涉執行審判權均由具備法官資格的法院官員行使，而無涉實質判斷的簡單執行事務則可以交給不具備法官資格的執行員或者其他輔助人員行使，甚至允許當事人申請將某些簡單的執行事務交由其委托的具備執行從業資格（或律師執業資格）的專業人員完成，但并沒有對執行法官、執行員或者其他輔助人員在何種組織形態下行使各項執行權能進行分析。

執行裁決權與執行命令權的行使主體均為執行法官，但執行裁決權與執行命令權是同時由外置于執行（事務）局的執行裁判庭行使，還是執行裁決權由行使涉執行審判權的執行裁判庭行使而執行命令權由執行（事務）局保留的執行法官行使？鑒于執行裁決權與執行命令權具有控制和監督實施事務權行使的功能，為避免強制執行不適當地損害債務人或者案外人合法權益，執行裁決權與執行命令權均交由執行（事務）局外的執行裁判庭行使。因而，執行裁決權、執行命令權、涉執行審判權合并由執行裁判庭行使，而執行（事務）局則僅行使實施事務權，前者內置于執行法院，后者繼續探索跨區域執行機構改革模式。鑒于執行命令權由執行法院行使，債權人向執行（事務）局申請啟動強制程序之前，有必要先行向執行法院進行立案登記，執行裁判庭經審查執行名義具有執行力且給付法律關系明確的，移送執行（事務）局，執行（事務）局需要采取執行措施或者特殊執行方法的，應當向執行裁判庭進行匯報請示，由其作出相應的裁定書或決定書（實為執行命令），執行（事務）局據此采取相應的執行措施，當事人或者案外人認為執行行為違法或者不當的，有權向執行裁判庭提出執行異議以及提起異議之訴。此外，在具備條件的地方法院，也可以考慮將執行裁判庭獨立出普通法院，在執行（事務）局的管轄范圍內設立相應的執行專門法院，統一行使該轄區內的執行裁決權和執行命令權。通過比較前述兩種方案的試點效果，分析執行裁決庭分散行使執行裁決權和執行命令權模式（分散模式）以及執行專門法院集中行使執行裁決權和執行命令權模式（集中模式）之間的優劣勢，再作抉擇和推廣。

五、結束語

審判權和執行權內部分離與外部分離之爭儼然

已經影響到強制執行法的單獨制定進程，而審判權和執行權相分離體制改革的核心內容就是民事執行機構設置。本文將紛繁雜蕪的民事執行機構改革實踐類型化為橫向靜態分權改革模式、橫向動態分權模式、集中裁決型縱向分權模式、集中實施型縱向分權模式、雙重集中型縱向分權模式等五種基本形態。在全面剖析既有民事執行機構改革實踐以及參酌各地法院醞釀中的審判權和執行權相分離改革方案，揭示民事執行機構改革實踐中目標嬗變以及利益失衡兩大根本性問題。除解決“執行難”問題外，作為改革主導者和執行程序運行者的執行法院推動執行機構改革的目標往往包括預防司法腐敗、提高執行機構辦事效率、實現多元政治利益訴求等目標。為防止試點法院為了追逐自身利益而不惜以犧牲當事人及案外人實體或程序利益為代價，民事執行機構改革應當堅持程序利用者中心主義。民事執行機構改革存在著執行權限出發型與執行事項出發型兩種基本進路，前者圍繞著民事執行權的性質及其構成設計民事執行機構，而后者從執行事項的類型及其歸屬的角度設計民事執行機構。鑒于前述兩種進路殊途同歸，筆者

以執行事項分工的現實需要為出發點，運用學界已經習以為常的民事執行權分權話語體系，對我國民事執行機構改革的進路進行反思，從民事執行權的歸屬、強制執行權的權能、執行命令權的配置、實施事務權的配置、執行權能之合與分這五個層次探析民事執行機構的構建問題。執行裁決權、執行命令權應當交給以執行法官為核心的執行裁判庭或者執行專門法院行使，而無涉實質判斷的簡單實施事務可以交給由執行員及其輔助人員組成的官方民事執行機構行使（采全國垂直跨行政區劃設置模式），未來可以考慮允許當事人申請將某些強制性色彩不強且無涉實質判斷的簡單實施事務交給由具備執行從業資格人員組成的私人民事執行機構行使（實為有償委托執行）。

ML

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Abstract：

Miscellaneous civil enforcement organization reform practice can be divided into the following five types： horizontal static decentralization， horizontal dynamic decentralization， vertical decentralization that guarantees centralized exercise of execution adjudication power， vertical decentralization that guarantees centralized exercise of execution enforcement power， vertical decentralization that guarantees centralized exercise of the whole execution power. In addition to solve the problem of difficult enforcement， the main motivation of the courts to promote civil enforcement organization reform is to prevent judicial corruption， improve the enforcement efficiency， and achieve multiple political interests. In order to prevent the court from pursuing its own interests in stead of pursuing the legitimate rights and interests of the parties and others concerned， civil enforcement organization reform should take the users of the process as the center. The civil execution power includes three kinds of functions： execution adjudication power， executive order power， and power to handle specific matters. The first two powers should be reserved for the execution of the judge， and the simple implementation of the matter may be handed over to the executive and his assistant. The first two powers should be reserved for the execution of the judge， and the simple implementation of the matter may be handed over to the execution officers and their assistants. Based on the following reasons， it is more feasible to set up the crossadministrative executive affairs bureau which practices vertical system of leadership： there is a close relationship between execution adjudication power， executive order power， power to handle specific matters， and jurisdiction involved execution； executive affairs bureau built in court system is more conducive to improve the efficiency and reduce the burden of the parties.

Key Words： enforcement agency； enforcement system； independence between the judicial power and executive power； judicial reform； principle of “taking parties as the center”

本文責任編輯：李曉鋒