黑龍江省森林生態(tài)效益補償?shù)恼{(diào)研報告

付英彪

摘要：為保護公益林資源，維護生態(tài)安全，各級政府按照事權(quán)劃分建立了森林生態(tài)效益補償基金。黑龍江省2012—2015年共投入10余億元的森林生態(tài)效益補償基金，用于國家級公益林和納入補償范圍省級一般公益林的保護。各地通過成立組織、加強宣傳培訓、整章建制以及運用科技手段等進行森林生態(tài)效益補償基金制度的貫徹落實。制度的實施，增加了職工就業(yè)機會、提高了林分質(zhì)量、改善了公共管護基礎(chǔ)設(shè)施，使公益林得到有效保護，生態(tài)效益和社會效益明顯增強。但調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)個別單位在項目和財務(wù)管理方面存在一些問題，如管護人員混崗、補償標準不高、項目管理薄弱、財務(wù)管理不規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施投入不足以及個別市縣資金到位不及時等情況。這些問題亟待解決，通過調(diào)研，筆者認為，解決上述問題應(yīng)當適時修改并制定適應(yīng)當前新形勢的管理辦法、提高管護補助標準，擴大省級公益林管護規(guī)模、加強項目管理，做好管護站點等項目規(guī)劃設(shè)計、開展國家級公益林本底調(diào)查；強化財務(wù)管理等。

關(guān)鍵詞：森林生態(tài)效益補償基金；完善制度；強化管理

2016年5月中旬至6月末，根據(jù)《黑龍江省〈中央財政林業(yè)補助資金管理辦法〉實施細則》（黑財農(nóng)〔2015〕112號）的相關(guān)規(guī)定，黑龍江省財政廳、省林業(yè)廳聯(lián)合對2012至2015年森林生態(tài)效益補償制度實施情況進行了調(diào)研。調(diào)研對象包括13個市（地）、74個縣（市、區(qū)）、2個省屬國有林場管理局，實地到達90個林場、踏查89個管護站、與215名管護人員進行了座談，查閱管護合同14000多份，查看林地面積36.5萬畝。我們通過聽取匯報、內(nèi)外業(yè)檢查和與相關(guān)人員座談等方式，對森林生態(tài)效益補償項目的實施情況、資金撥付到位及使用管理情況、會計核算及合同執(zhí)行情況等方面進行了細致的調(diào)查和研究，筆者進行了歸納和總結(jié)，希望能對加強林業(yè)財政財務(wù)管理提供借鑒。

一、基本情況

為保護公益林資源，維護生態(tài)安全，根據(jù)《中華人民共和國森林法》和中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2003〕9號），各級政府按照事權(quán)劃分建立森林生態(tài)效益補償基金。森林生態(tài)效益補償基金用于公益林的營造、撫育、保護和管理。黑龍江省區(qū)劃界定的國家級公益林面積5061.38萬畝，2012年起全部納入中央財政補助范圍，2012—2014年補償標準5元/畝，2015年補償標準提高到6元/畝；區(qū)劃界定的省級一般公益林面積5959.86萬畝，補償面積為494.11萬畝，占總面積的8.3%，省財政每年固定補償2000萬元，補償標準3.5元/畝。2012—2015年黑龍江省共投入森林生態(tài)效益補償基金11.51億元，其中：中央財政投入10.71億元、省財政投入8000萬元。生態(tài)效益補償基金具體用于國家級公益林和納入補償范圍省級一般公益林管護人員及直接管理人員的勞務(wù)補助支出和管護房建設(shè)等公共管護支出。

（一）主要做法。

一是成立組織。各市縣均成立了以政府主管領(lǐng)導(dǎo)為組長，由財政局、林業(yè)局等職能部門為成員單位的領(lǐng)導(dǎo)小組，林業(yè)主管部門及國有林場建立了比較健全的管理機構(gòu)。按照《國家級公益林管理辦法》和《黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償基金制度管理辦法》的要求開展公益林管護工作。

二是編制方案。2006年、2009年、2012年國家級公益林管護擴大范圍，特別是2013年國家要求建立國家級矢量化數(shù)據(jù)庫，做到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與2010—2020年林地保護利用規(guī)劃數(shù)據(jù)相吻合，各地按照省的要求，編制了不同時期的實施方案，有力地指導(dǎo)了公益林管護工作。并以此為基礎(chǔ)，簽訂了管護合同，明確管護人的職責。

三是加強宣傳。設(shè)立公示碑向社會宣傳，全省在高速公路兩側(cè)統(tǒng)一設(shè)立大型公益宣傳牌。同時各單位借助網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙、廣播等多種形式進行宣傳，讓廣大人民群眾了解森林生態(tài)效益補償制度，贏得了各方面支持，保證了補償工作順利進行，形成了實施森林生態(tài)效益補償基金制度的合力效應(yīng)。

四是夯實基礎(chǔ)。內(nèi)業(yè)檔案室建設(shè)資料齊全，加強管護人員管理，嚴格考勤制度。林業(yè)局與林場簽訂了管護合同，林場與管護人員簽訂合同書，約定了雙方的權(quán)利和義務(wù)，各種記錄在管理中得到應(yīng)用，為事后檢查提供了依據(jù)。外業(yè)特別是在管護站建設(shè)上，積極投入資金，維修和新建管護站，4年間改造維修管護站點220處，配備太陽能發(fā)電設(shè)備430多套，積極維修林區(qū)公路和交通通訊設(shè)施，為管護人員創(chuàng)造了良好的工作和生活條件。

五是整章建制。各地根據(jù)自己的實際情況制定了相應(yīng)的規(guī)章制度和管理辦法。例如：愛琿區(qū)根據(jù)實際情況制定了《愛輝區(qū)國家級公益林管護評比、獎懲辦法》、《管護站管護人員村口、路口檢查工作流程》等多項工作制度；齊齊哈爾市根據(jù)直屬林場的實際，制定了《國家（一般）公益林管護經(jīng)營目標管理責任制》，層層落實責任，細化林場及管理人員的責任。

六是運用科技。青岡林場利用自有資金開發(fā)了遠程電子監(jiān)控系統(tǒng)，形成電子監(jiān)控和管護人員巡護的立體格局。這些先進科學技術(shù)的運用，一方面為生態(tài)保護起到了前所未有的宣傳作用，另一方面震懾了違法犯罪分子，對國家級公益林保護起到了積極的推動作用。

七是加強培訓。為了更好地實施中央森林生態(tài)效益補償制度，幾年來杜蒙、延壽、巴彥縣每季度定期組織監(jiān)管人員和管護責任人培訓學習，集中學習《森林生態(tài)效益補償基金制度管理辦法與規(guī)定》以及《森林法》等有關(guān)法律、法規(guī)。通過培訓，提高了監(jiān)管人員和管護責任人的業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)，牡丹江市各縣（市）、佳木斯市孟家崗林場、同江市等單位堅持常年培訓和考試，起到了良好效果。

八是發(fā)展經(jīng)濟。為增加管護人員收入，雞西、巴彥、木蘭、賓縣等林業(yè)局相繼出臺優(yōu)惠政策，允許管護責任人在林下和林間空地開發(fā)北藥，鼓勵開展養(yǎng)殖業(yè)，正在逐步形成規(guī)模，起到很好的示范作用。

（二）取得成效。

一是增加了職工就業(yè)機會。2012—2015年共有10.73億元森林生態(tài)效益補償基金用于管護工資發(fā)放，占資金總額的93%。以2015年為例，中央森林生態(tài)效益補償基金共安排管護人員14633人，其中管護人員13664人、直接管理人員969人，覆蓋了337個國有林場（苗圃、站）、 6個自然保護區(qū)。省級森林生態(tài)效益補償面積主要落實在齊齊哈爾、大慶、綏化市一般公益林的林場，2015年安排管護責任人1958人，涉及94個國有林場。森林生態(tài)效益補償基金安排的管護人員大部分是國有林場的富余職工。2015年平均每個管護人員年管護工資標準在2萬元左右，有效地解決了林場職工的生活問題，部分市縣通過鼓勵和引導(dǎo)管護人員發(fā)展林下經(jīng)濟，還提高了管護人員的收入水平，生活質(zhì)量得到改善。

二是公益林得到有效保護，生態(tài)保護意識不斷加強，社會效益凸顯。通過建立公示碑、宣傳牌，利用電臺、電視臺廣泛宣傳，公益林管護工作得到了普通百姓的認同。通過落實責任制，管護任務(wù)全部落實到林班、小班，管護人員到崗到位率明顯提高。通過樣地監(jiān)測和管護記錄，黑龍江省國家級公益林未發(fā)生森林火災(zāi)，國家級公益林有害生物得到及時防治，沒有發(fā)生重大林政案件，全社會保護國家級公益林的意識不斷增強。

三是林分質(zhì)量得到提高，生態(tài)效益明顯增強。近幾年，黑龍江省利用中央財政生態(tài)效益補償基金公共管護支出，對國家級公益林內(nèi)的荒山荒地、退耕還林地、火燒跡地等宜林地進行造林，對林間空地、疏林地、灌木林地、低效林地和郁閉度0.5以下的有林地進行補植，對急待撫育的幼齡林和部分中齡林進行撫育，改善了林分結(jié)構(gòu)，提高了林分質(zhì)量。另外，為了改善林分結(jié)構(gòu)，提高林分質(zhì)量，2013、2014年通過中央財政森林生態(tài)效益補償資金共安排造林1.36萬畝，補植12.38萬畝，總投資1681.5萬元。

四是公共管護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初步得到改善?；窘鉀Q了管護站無配電設(shè)施問題。至2012年初，據(jù)不完全統(tǒng)計，全省還有無電管護站436個，為了解決管護人員在深、遠山區(qū)的生活問題，2012年通過中央森林生態(tài)效益補償基金共安排太陽能配電設(shè)施436套，總投資1962萬元。有效解決了管護站照明及生活用電上存在的困難。完善了管護站布局及改造。黑龍江省部分縣市管護責任區(qū)位于偏遠、狹長地帶，已建成的部分彩鋼板結(jié)構(gòu)的管護站存在冬天保暖性差、夏天漏雨的現(xiàn)象。為了解決管護人員到崗到位困難、工作和生活條件差的問題， 2013、2014年共安排國家級公益林管護站建設(shè)220個，總投資1980萬元，用于管護站新建及改造維修。改造維修主要集中在墻面保溫，更換屋頂、門窗、地面、采暖等建設(shè)內(nèi)容上。開展了苗圃建設(shè)。2012—2014年共投資1717萬元，建設(shè)苗圃75處，總建設(shè)面積1.73萬畝。建設(shè)內(nèi)容主要為改土、噴灌、道路、蓄水池等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些苗圃的建成，為國家級公益林造林和補植提供了優(yōu)質(zhì)苗木，為加強生態(tài)建設(shè)提供了種源保障。完善了檔案室建設(shè)。2012和2014年共安排檔案室用電腦632臺、打印機99臺，投資418.8萬元。提高了日常對生態(tài)效益補償工作規(guī)范化和信息化管理水平。

二、調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題

從此次調(diào)查結(jié)果總的來看，大多數(shù)單位情況較好，管護工資能夠足額支付到位，會計基礎(chǔ)資料能夠完整反映支出情況，但也有個別單位在項目管理上差強人意，在財務(wù)管理上違反資金管理辦法的規(guī)定。

（一）管護形式多樣化，混崗現(xiàn)象還很普遍。

目前一部分單位存在公益林管護、森林防火、林政檢查等崗位相互交叉、一人多崗的現(xiàn)象，僅有的個人、聯(lián)合站段管護形式缺乏有效的競爭和激勵機制，個別存在人浮于事問題。部分單位存在監(jiān)管人員為林場管理人員或技術(shù)人員等問題，人為擴大了生態(tài)效益補償基金的使用范圍，給項目管理帶來難度，給資金使用帶來風險。

（二）補償標準低，不利于生態(tài)公益林的長期保護。

目前實施的生態(tài)效益補償基金制度中央級補助標準為6元/畝，省級補助標準為3.5元/畝。2015年黑龍江省從事森林生態(tài)管護的管護人員共有16591人（含省級1958人）。管護人員月工資標準普遍在2000元以下，多年增長的政策性工資、津貼、補貼只是記錄在本人的工資檔案，大部分未兌現(xiàn)。“五險一金”政策也未能得到貫徹落實，很多林場（苗圃）只繳納了養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，執(zhí)行的還是企業(yè)標準。管護工資低導(dǎo)致的直接結(jié)果是護林員參與森林管護的積極性不高，間接后果是不利于公益林的長期、有效保護。

（三）項目管理有待加強。

一是已經(jīng)安排的項目建設(shè)和任務(wù)未按期完成。如某市2012—2015年1個管護房配電和1個管護房改造項目未全部實施。二是項目建設(shè)進度緩慢。如某縣2012年苗圃建設(shè)1處，資金25萬元，截至調(diào)研檢查日仍結(jié)余資金24.4萬元。三是未經(jīng)批準擅自變更建設(shè)內(nèi)容。如，有的市縣存在個別單位在沒有提交變更申請的情況下，擅自變更建設(shè)地點，擅自調(diào)整建設(shè)內(nèi)容。四是項目落實進展緩慢，資金被收回重新安排。個別市縣由于對項目管理不到位，初期設(shè)計考慮不周，導(dǎo)致公共管護項目遲遲不能落實，資金被當?shù)刎斦块T收回的現(xiàn)象。

（四）個別單位財務(wù)管理水平有待加強。

一是個別單位方案及合同管理不規(guī)范。個別單位任務(wù)完成方案編制不科學、不完善，管護合同不按方案簽訂，工資發(fā)放與合同不對應(yīng)，造成“三脫節(jié)”現(xiàn)象。二是個別單位會計基礎(chǔ)薄弱，履行財務(wù)手續(xù)不完整。個別單位項目施工手續(xù)、合同、支付審批不健全、不規(guī)范。有些建設(shè)項目雖然有正規(guī)發(fā)票但缺少圖紙、預(yù)算、決算和驗收報告等，合同付款審批不嚴。如某縣林業(yè)局簽訂的合同中未注明數(shù)量、單位，屬開口合同；某縣森林撫育任務(wù)采取外委方式完成時不簽訂承包合同，無驗收手續(xù)，財務(wù)管理存在風險。部分市縣還未能實現(xiàn)打卡支付管護工資，大額使用現(xiàn)金、項目支出大量使用勞務(wù)費發(fā)票現(xiàn)象還很普遍。三是個別單位專項資金未進行專項核算，存在擠占和挪用風險。如新苑林業(yè)有限公司2014年度將中央財政撫育專項結(jié)余資金5.38萬元結(jié)轉(zhuǎn)至年末損益，用于彌補利潤。四是個別單位會計檔案不健全。由于內(nèi)外業(yè)脫節(jié)導(dǎo)致財務(wù)部門應(yīng)該留存的驗收單、作業(yè)設(shè)計、實施方案、管護合同等備查材料不完全，沒有形成完整的財務(wù)支出證據(jù)鏈。

（五）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，資金投入有待提高。

雖然近幾年利用國家級公益林管護的公共管護支出，陸續(xù)配備了太陽能設(shè)備和開展了管護站建設(shè)，但投入和現(xiàn)實還有很大差距，尤其是涉及管護人員的飲水問題一直沒有提到議事日程。林區(qū)道路毀損嚴重仍是制約管護工作開展的瓶頸，林區(qū)很多道路雨雪天氣通行困難，落后的基礎(chǔ)設(shè)施不只給生態(tài)公益林管護帶來不便和壓力，也為森林防火埋下了隱患。例如孟家崗林場為全國十佳林場，可是在雨天通向林場深處的道路車輛根本無法通行。外業(yè)中宣傳牌、責任區(qū)牌丟失、損毀現(xiàn)象也比較嚴重。

（六）個別市縣資金到位不及時。

部分縣級財政部門未按規(guī)定及時撥付資金，個別項目資金甚至延至次年才到位，資金到位滯后嚴重影響了項目實施進度和資金使用效益。如某區(qū)2013年中央森林生態(tài)效益補償基金36.88萬元于2015年11月24日才撥付到位，某縣2012年中央森林生態(tài)效益補償基金2.7萬元截至調(diào)研檢查日尚未到位；某縣2013年苗圃建設(shè)資金23萬元2014年10月才撥付到位。

（七）收取林下山特產(chǎn)品收入分成的方式有待商榷。

目前，全省還有為數(shù)不多的市縣存在山特產(chǎn)品收入分成這項收入，但多數(shù)是從生態(tài)工資中直接抵扣收取的，這種方式是否合理還有待商榷。另外，這部分收入未實行收支兩條線管理，存在一定的財務(wù)管理隱患。

三、建議

（一）適時修改并制定適應(yīng)當前新形勢的管理辦法。

應(yīng)當結(jié)合黑龍江省實際和國家相關(guān)政策規(guī)定，與時俱進，及時修改基金管理辦法，如放開人均管護面積限制，管護面積和標準由市、縣自己決定，繼續(xù)實行“兩證、兩書、兩簿” 管理方式，合并相關(guān)管理內(nèi)容，簡化檢查驗收辦法，在監(jiān)督檢查上不設(shè)檢查期限，以日常及年度抽檢為主。

（二）提高管護補助標準，擴大省級公益林管護規(guī)模。

黑龍江省國家級公益林5061萬畝已經(jīng)全部納入中央財政森林生態(tài)效益補償，補償標準2016年提高至每畝8元。省級公益林區(qū)劃界定面積5959萬畝，僅補償面積494萬畝，尚有5465萬畝省級公益林沒有納入補償范圍，且補償標準僅為3.5元/畝?；蚴墙ㄗh向中央財政爭取政策，擴大中央財政森林生態(tài)效益補償范圍，比照“天?！倍谡?，將黑龍江省一般公益林全部納入到國家補償范圍，建立完善的國家生態(tài)公益林補償機制。

（三）加強項目管理，做好管護站點等項目規(guī)劃設(shè)計。

在摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，深入實際，對管護站和檢查站合并管理的統(tǒng)一作出規(guī)定。統(tǒng)籌考慮區(qū)域管護站、中心管護站、基礎(chǔ)管護站的布局，爭取國家將其納入基本建設(shè)給予投資支持。在國家級公益林外業(yè)碑牌、管護站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，建議在國家級公益林管護標準內(nèi)提取一部分，全省統(tǒng)籌使用，集中解決管護中的重點和難點問題，將管護站飲用水問題納入議事日程，適當增加林區(qū)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，同時各級林業(yè)主管部門在國家級公益林項目管理上要建立完善的管理制度和體系。對2012—2015年項目建設(shè)未按時完成或完成不好的單位，要求立即整改，不能整改到位的下一年取消項目安排。

（四）開展國家級公益林本底調(diào)查。

黑龍江省森林資源數(shù)據(jù)更新較慢，應(yīng)按《國家級公益林管理辦法》第二十二條，省級林業(yè)主管部門按照《森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（GB/T 26424-2010），負責組織開展國家級公益林本底資源調(diào)查，調(diào)查間隔期為5年。可委托規(guī)劃院在二類調(diào)查的基礎(chǔ)上進行。

（五）強化財務(wù)管理。

嚴格按照《中華人民共和國預(yù)算法》和《黑龍江省〈中央財政林業(yè)補助資金管理辦法〉實施細則》執(zhí)行，對于有指定用途的資金要單獨核算，確保專款專用，防止擠占、挪用，杜絕專項資金滯撥、及時清理專項資金結(jié)余，對不能按時完成支付進度的，按相關(guān)財政資金管理辦法處理。各級財政部門要注重加強各基層單位的財務(wù)管理工作，督促其健全內(nèi)部控制制度、完善財務(wù)檔案、提高財務(wù)人員掌握政策的能力等。

森林生態(tài)效益補償基金是公益林的營造、撫育、保護和管理的重要資金來源，管好、用好此項資金對于生態(tài)安全具有重要的意義，各級林業(yè)和財政部門要定期深入基層進行調(diào)查研究，不斷解決此項工作中的各類問題，確保此項制度的實施能夠更加扎實和有效。

（作者單位：黑龍江省財政廳農(nóng)業(yè)處）

責任編輯：凌玉