中國農村扶貧資金配置與管理中存在的問題研究

張偉華

摘 要：農村扶貧一直是我國非常重視的一項社會保障工作，目的在于減少貧困人口，縮小貧富差距，但是目前的扶貧工作還存在很多問題亟待解決。經過對扶貧資金配置與管理現狀的分析，發現扶貧資金配置和管理中存在的一些問題并探究其原因，提出相關解決的建議及對策，以期促進扶貧工作更加高效、良好地開展下去。

關鍵詞：扶貧；資金配置；資金管理；現狀；問題；對策建議

中圖分類號：F323.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）07-0086-02

引言

改革開放以來，我國經濟快速發展，到目前為止，我國早已躋身世界經濟大國之列，但是從國家內部來看，貧富差距卻依然很大，不管是從地區間、城鄉間，還是從行業內外的角度來看，都分別存在著高低不一、差距懸殊的情況。這一現狀也可以說是導致我國不能從經濟大國轉身成為經濟強國的原因之一。為了改善多區域農村貧困人口生活質量，縮短貧富差距，我國政府出臺了一系列扶貧政策，自1978年開始大規模實施，并根據社會發展和實際情況不斷做出調整。而對我國農村扶貧資金配置與管理中存在的問題進行研究，其目的也是為了扶貧工作以更高效、更良好、更優化的狀態開展下去。

一、扶貧資金配置與管理現狀分析

1.扶貧資金的來源和類型。我國扶貧資金的來源有多個途徑，其一，中央財政扶貧資金；其二，地方財政扶貧資金；其三，國內金融機構提供的扶貧信貸資金；其四，國際金融組織提供的有償資金；其五，社會資金。扶貧工作中，中央財政及地方財政起了主導作用，扶貧資金以中央財政資金和與之配套的地方財政資金最為普遍[1]。國內金融機構的扶貧信貸資金只是包含貸款本金，國際金融機構的是有償軟貸款，同時需要國家財政和地方財政做擔保。信貸扶貧的實質是將農戶與市場相連，不同于單純的救濟，重在幫扶。最后，社會資金多是以地方財政在中央扶貧政策的帶動下，由南部和東部富裕的地區對口幫扶西部貧困地區為主。另外，一部分則是以政府鼓勵帶動下的企業捐款為主，而真正意義上的民間募捐資金則是少之又少。

2.扶貧資金的管理方式。由扶貧資金的來源了解到，我國扶貧資金主要來源是政府財政的轉移支付，那么對于扶貧資金的管理，則主要體現在對扶貧資金的計劃和分配等方面。雖然扶貧資金種類較多，但將管理方式歸總起來，大概就是以下三種：一是國家各項扶貧資金計劃的制訂；二是國家各項扶貧資金的分配；三是地方政府扶貧資金的分配。不同的管理方式對應著不同的管理機制，同時，管理方式也是管理機制的體現。

3.扶貧資金的使用方式。扶貧資金的使用方式伴隨著政府政策的調整而發生變化。第一次調整是20世紀80年代中期，我國的扶貧戰略從傳統的單純生活救濟式轉變為區域開發式扶貧資金由平均分散方式轉變為通過扶貧項目相對集中的方式。也就是將扶貧對象由原來具體的貧困戶或貧困人口轉變為區域——以縣為主，對貧困人口相對集中的縣進行整體扶貧資金配置。隨著扶貧工作的深入開展，當貧困人口范圍逐漸縮小至鄉、村后，這種資金使用方式開始滯后扶貧工作，便不再適用。自此，又迎來第二次調整，把鄉、村作為主要對象，把貧困戶作為扶持對象，由鄉到村，由村到戶，將扶貧項目資金以點的方式具體落實。

4.扶貧資金配置的影響因素。扶貧資金在管理方式不變的前提下，資金配置還受其他因素的影響，主要概括為兩大因素：第一，貧困發生率，所謂貧困發生率，就是貧困人口或受資助人口占總人口的比例，首先在定量分析中，總人口不變，貧困人口增加，或者貧困人口不變，總人口數減少，這兩種情況都會增大貧困發生率；其次在變量分析中，貧困人口增長率高于總人口增長率時，貧困發生率也會增大。其中，貧困人口的變化則會受扶貧資金投入等因素影響。總之，貧困發生率增大也就意味著財政撥款或者扶貧貸款等的資金額度要增加。以發展的眼光來看，扶貧資金分配會在一定程度上影響貧困發生率，進而又會對扶貧資金配置產生影響。做好扶貧資金的配置工作是做好扶貧工作的一大重點。第二，縣域差異，邊境縣及少數民族縣相比同條件的其他縣，分配的扶貧資金偏多。資金配置影響最終會在受資助人的所得資助金額上體現出來。

二、扶貧資金配置與管理中存在的問題及原因分析

改革開放以來，我國農村扶貧工作大致經過四大階段的發展，也取得了很大的成績，但是由于社會的快速發展等其他主客觀原因，導致我國扶貧工作仍存在一些問題，在資金配置和管理上還需要做出一些改進。

1.扶貧資金存在的主要問題。第一，扶貧資金供求間存在矛盾。不管是從扶貧資金投資占GDP的比重來看，還是從財政性扶貧投入與占財政支出的比重來看，其比值都是非常低的。現階段我國的扶貧投入是不夠的，使得部分需要投入的項目無資金投入，從而使扶貧開發工作受到一定的延緩。開發式扶貧是當今社會解決貧困問題的必由之路，尤其是反貧困已進入攻堅階段的廣大偏遠鄉鎮，對農村中剩下的貧困人口，要使他們真正擺脫貧困，只能通過找到導致貧困的原因，進行開發式扶貧。通過開發式扶貧，可以提高貧困者的綜合素質，加強農業科技的推廣應用，促進農業資源的開發和利用。第二，扶貧資金漏出嚴重。由于資金配置在由縣到村的環節沒有公開文件，但是從諸多調查文件和報道中，可以從側面了解到，扶貧資金出現缺漏，很多沒有用在扶貧工作中。我國國內的扶貧資金獎金1/3的總扶貧資金沒有配置到貧困戶的生產與交換中。政府扶貧資金當中，每年約有100億元左右投入重點村，只占到總額的40%，扶貧貼息貸款只有17%用于重點貧困村[2]。扶貧資金不到位，將很大程度上導致扶貧工作前功盡棄，將在此之前的諸多努力付之東流。第三，扶貧資金數量不足，成本上升。要實現脫貧，在扶貧資金的投入額上應達到或高于貧困戶的資金需求額。但就目前來看，扶貧資金的投入額相比1996年的《中國農業發展報告》中預計的脫貧最低投入值還要偏低，而且扶貧投入資金的增長率比財政收入和GDP的增長率都要偏小。扶貧資金數量不足，也就導致了扶貧工作實現脫貧目的在時間上產生拖延，減緩扶貧工作的發展進度。

由于扶貧工作的不間斷進行，貧困人口一直呈遞減趨勢，但遞減幅度逐漸變緩，也就是說貧困人口每年的減少量在變少。在這樣的局勢下，扶貧資金卻呈增長趨勢，那也就意味著具體一個貧困戶的脫貧資金實現了增長，在一定意義上，也可以說是脫貧的成本加大了。

2.扶貧資金問題產生的原因分析。第一，資金分配存在功利性。首先，在扶貧資金管理的諸多管理部門中存在利益相爭，在資金逐漸分配過程中，都會盡可能多地爭取各類型扶貧資金；其次，在有些村級分配中，扶貧資金分配與村委會選舉等政治事項掛鉤，導致真正的貧困戶得不到原應分配的金額；最后，在扶貧項目上，有些部門單純追求業績，雖不是形式主義，但已與扶貧的初衷相背離。第二，管理體制存在缺陷。在扶貧資金的配置方面，主觀人為性表現明顯，在貧困等級的評定以及相應扶貧資金金額的分配上沒有確切的評判標準，出現貧困人員無法可依的局面，人情替代法治、冒名頂替名額等現象也時有發生。扶貧資金管理體制的不完善，公開透明程度低，更容易導致資金的不公平分配，同時也會滋生扶貧工作的形式主義，使扶貧工作落不到實處。第三，市場機制不健全。一是缺乏評估機制，一些單位或部門為了追求政績，選擇投放一些短線扶貧項目，在獲取大量扶貧資金后，脫貧效果并不明顯。政府方面則較偏重選擇可以帶動地區經濟發展的項目，但是對貧困人員而言，并未實現脫貧。二是缺乏監督機制，加之缺乏社會與群眾等外部監督，而審計監督明顯滯后，所以導致扶貧工作無法實現規范化開展。

三、扶貧資金配置與管理的對策建議

1.完善基層財政體制。首先，整體把握基層財政機制，統籌規劃、合理調整，使資金收支工作穩步開展；其次，對貧困地區的收入分成要降低，進一步完善地方財政收入的運行體制；再次，做好資金向貧困地區的重心轉移，促進貧困地區的資金增長；最后，縣級向市級看齊，村級向縣級看齊，將財政體制規范化、文件化，制定一套與國家財政機制配套，適用于實際情況的地方財政機制。

2.健全扶貧資金管理機制。圍繞習近平總書記提出的“精準扶貧”的科學論斷。“精準扶貧”，即必須把握好三個階段——精準識別、精準幫扶、精準管理[3]。以“精準扶貧”為原則，進一步健全扶貧資金管理機制，涉及內容包括：首先，將資金有序管理，嚴謹管理，不同資金項目分門別類管放，資金流向實時記錄；其次，最好盡可能將資金集中管理使用，減少中間環節或過多部門插手；最后，針對扶貧項目，要對其物品采購、項目進度等適時審查與核查。使扶貧資金管理機制實現“精”與“準”，一要提高扶貧資金的使用效率，二要更有力地規范扶貧工作真正貫徹落實。

3.加大資金投入及監管力度。由于我國經濟的快速發展，GDP與政府財政收入也都呈增長趨勢，那么扶貧資金的投入也應該同這兩項一樣，實現相近的增長率。但是，加大資金投入并不是盲目地增加，還要做到科學預算和科學管理。另外，一定要加大對扶貧資金的監管力度，創新評審方式，提高評審質量，同時也要增強相應的懲罰措施。要讓扶貧資金既要投得出，更要守得住，在精準扶貧的同時，還要科學扶貧。

4.構建穩定的社會政治環境。縮短貧富差距有利于人與人之間團結友愛，有利于社會和諧，有利于構建穩定的社會環境，為社會經濟增長提供良好的環境基礎，從而又會促進扶貧任務的實施。貧困人員一旦脫貧，或者說解決溫飽問題，才能進一步提高思想覺悟，提升自身素質。反過來，這又有利于社會政治環境的穩定，有利于早日全面建成小康社會，最終達成一個理想的良性循環。

結語

我國農村扶貧資金配置與管理中存在的諸多問題是扶貧工作的老大難問題，扶貧工作任重道遠，需要政府、社會與群眾共同努力，從系統著眼，從根源入手，將扶貧資金配置與管理問題進行改善，進一步推動我國的扶貧事業。

參考文獻：

[1] 汪三貴.扶貧投資效率的提高需要制度創新[J].農業經濟問題，1997，（10）：21-24.

[2] 王卓.扶貧陷阱與扶貧資金政府管理效率[J].四川大學學報，2008，（6）：35-41.

[3] 王琦，王平達.科學把握精準扶貧的三個階段——學習習近平總書記關于“精準扶貧”的論述[EB/OL].中國網，2016-06-15.

[責任編輯 陳麗敏]