推進“互聯網+政務服務”的實踐模式與創新路徑

呂德銘+蔡天健

摘 要：隨著2016年9月25日國務院《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》的發布，“互聯網+政務服務”問題舉國關注，已被列入重要政策議程。如何有效地利用“互聯網+政務服務”推進政府職能轉變是我國當前及未來一段時間需要著力解決的公共服務問題。文章在分析政府推進“互聯網+政務服務”可行性、必要性以及內容構成的基礎上，通過對廣東省推進“互聯網+政務服務”的初期實踐探索的分析，總結了幾種主要的“互聯網+政務服務”提供模式，并發現廣東省在這一實踐過程中存在數據孤島現象、基層服務體系薄弱、人財物保障不足、配套機制沒有理順等問題，在此基礎上提出完善地方政府推進“互聯網+政務服務”的政策建議。

關鍵詞：“互聯網+政務服務” “一門一網” 實踐模式 創新路徑 廣東

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）02-195-04

2016年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中闡述，要大力推行“互聯網+政務服務”，實現部門間數據共享，讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵。這是本屆政府“互聯網+”戰略思維的延續，也是行政管理領域的一項創新。據《聯合國電子政務調查報告顯示》，2016年中國電子政務發展指數為0.6071，全球排名第63位，亞洲第14位，表明我國電子政務的發展與發達國家相比還有較大差距。{1}同時，國內各省、自治區之間“互聯網+政務服務”發展也存在不平衡的現象，如何借鑒發達地區的經驗，成為各級地方政府現階段推進“互聯網+政務服務”的重要內容。廣東省是我國推進“互聯網+政務服務”的前沿陣地，率先提出了“一門在基層、服務在網上”（即“一門一網”）的政務服務理念，并于2016年3月，印發了《關于在全省推廣一門式一網式政府服務模式改革的實施方案》：主張創新政府服務模式，整合部門辦事窗口和審批服務系統，打破部門界限、政務藩籬和信息孤島，真正實現“一個門、一張網”辦事，管住管好政府服務的進出兩端，對我國地方政府如何推進“互聯網+政務服務”具有重要的借鑒意義。

一、廣東省政府推進“互聯網+政務服務”的政策目標

促進互聯網與政府公共服務體系的深度融合是推進“互聯網+政務服務”的應有之義，目標是為企業和群眾提供一站式、全天候、零距離的網上政務服務（見圖1）。

（一）加快轉變政府職能、建設服務型政府

黨的十八大以來，中央明確提出要加快轉變政府職能、建設服務型政府。十八屆五中全會進一步提出，要持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，提高政府效能。李克強總理在2016年的政府工作報告中明確提出，要大力推行“互聯網+政務服務”，實現部門間數據共享，讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵。推行“互聯網+政務服務”改革，將倒逼政府職能加快轉變，推動政府全面履行職能，縱深推進簡政放權、放管結合、優化服務，更好地建設服務型政府。同時，推進“互聯網+政務服務”改革，也是深化供給側結構性改革的迫切需要。政府作為公共服務的重要供給方，運用“互聯網+”方式拓展、創新政務服務，有利于降低制度性交易成本，有利于健全各級政府的服務功能，將極大地提升政府公共服務的質量和效率。

（二）順應信息化趨勢、推進政府治理能力現代化

與“互聯網+”在各領域、各行業普遍應用、迅猛發展的態勢相比，電子政務發展總體上仍然滯后，遠未能與政府治理能力現代化建設要求相適應。“互聯網+政務服務”是信息技術在政府管理中的運用，是政府管理服務方式的重大變革，是提升政府治理能力的有益探索。以“互聯網+”推動政府服務模式轉變，是適應信息時代的必然選擇。各級政府必須主動適應時代變革要求，充分借鑒互聯網思維和技術，加快推進“互聯網+政務服務” 改革，全面推進政府治理體系和治理能力現代化建設。

（三）拓展完善政府聯系和服務群眾機制、方便群眾辦事創業

推進“互聯網+政務服務”，就是充分利用線上與線下結合的模式，打造網上辦事大廳和實體辦事大廳“線上線下、虛實一體”的政務服務平臺，從而把政府服務從實體延伸到虛擬網絡，既讓政務上云端，又讓服務接地氣。2015年，廣東省網民數已達7768萬人，居全國第1位，互聯網普及率居全國第3位（見圖2）{2}。面對如此大規模的網民數量，加快推進“互聯網+政務服務”改革，將有力拓展政府聯系和服務群眾的機制與平臺，使政府與廣大人民群眾貼得更緊、溝通更暢，大幅降低群眾辦事成本，大幅提升政務服務效能，是一項覆蓋最廣、群眾要求最迫切的重大民生工程。

（四）整合政務服務資源、有效提升政府服務水平

當前，實體辦事大廳窗口功能單一的問題還比較突出，跨區域網上辦事方面仍然存在部門項目審批標準不統一、信息不對稱、前后臺協同難等問題。推進“互聯網+政務服務”改革，目的就是針對這些突出問題，整合分散的政務服務資源，通過實現“一門在基層，服務在網上”，根除政務服務官僚化、低效化、碎片化，實現資源的有效整合，從而做到群眾只要進“一個門”、上“一張網”，就能夠享受無部門界限、無標準差異的政府服務。

二、廣東省政府推進“互聯網+政務服務”的內容構成與實踐探索

（一）廣東省推進“互聯網+政務服務”的內容構成

聯合國電子政務發展指數（EGDI）是用于衡量國家電子政務發展水平的綜合指數，反映了各國政府利用信息交流技術提供公共服務的意愿與能力。這項指數有助于政府官員、政策制定者和研究者、公民代表以及私營部門等進一步了解一個國家利用電子政務提供以公眾為中心的包容性、責任性服務的全球相對位置的比較基準。EGDI據通信基礎設施指數（TII）、人力資源指數（HCI）和在線服務的范圍和質量指數（OSI），各維度的具體評價要素如圖3所示{3}。

以EGDI指數為主要參考，通過對廣東省近年來相關政策的背景及條款的解讀可發現，政府推進“互聯網+政務服務”的內容構成主要有以下幾個（見圖4）。

1.推動服務事項向“一門”集中。這是改革取得突破的關鍵之一。一要整合構建綜合服務窗口。將目前各部門分設的辦事窗口整合為政府的綜合服務窗口，將部門孤立的審批服務系統整合到網上統一申辦受理平臺，真正讓老百姓“進一門、辦百事”。盡可能將“一門”開在鎮街，鎮街這個層級服務資源比較充分，原來都建有公共政務服務平臺，既可以在鎮街這些平臺上即時辦理授權事項，也可以通過這個“門”先收下來再送到網上去辦理。二要推廣自然人辦事的“一門在基層”通用模式。針對自然人辦事，建立“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”的服務模式，將各部門行政許可和服務事項的咨詢導辦、預約辦事、接件受理、進度跟蹤和結果信息反饋等前臺服務，集中到實體綜合服務窗口或網上統一申辦受理平臺實施；事項審查、決定等由各部門在后臺開展。三要探索創新法人“一門式”改革。在實體辦事大廳分類建設法人事項綜合服務窗口，科學劃分服務主題，將企業設立、生產經營、項目投資、工程建設等相近或相關的事項，或者相同行業、領域內的事項，整合集中到同類綜合服務窗口，實行一窗通辦。四要強化“后臺”技術支撐。各部門作為“后臺”，要配合“前臺”開展綜合服務工作，要同步整合優化前臺窗口與后臺部門間的申辦流轉、后臺部門間的業務協同，利用共享信息技術，推動各級各部門審批業務系統與綜合服務窗口無縫對接，實現同步分發、同步辦理、一站式審批。

2.推動更多政務服務事項在網上辦理。推進“互聯網+政務服務”的重要目標之一，就是讓政府管理和公共服務方面能上網的事項都實現在線辦理。截至2015底，廣東省實現網上辦理的審批和服務事項達95萬多項。促使跨地區、跨部門、跨層級協同辦理事項更加科學順暢，打破群眾辦事的時間和空間限制，使群眾在任何地點、任何時間都能登陸“一張網”辦事，打造無時不在、無處不在的政府服務網絡。一要在構建群眾辦事統一身份認證體系上取得新突破。把公民身份證號和法人統一社會信用代碼作為群眾和企業辦理行政審批和公共服務事項的唯一標識，實現跨部門、跨區域、跨行業的數據互認互通。二要在“一網式”主題服務上取得新突破。要以主題服務為導向，逐步在網上辦事大廳建立統一的投資項目審批、公共資源交易、行政審批事項、社會服務事項等“一門式”服務入口，實現一網受理、分類審批、限時辦結。三要在構建便民服務“一張網”上取得新突破。全面梳理公共教育、勞動就業、社會保障、醫療衛生、住房保障、文化體育、扶貧脫貧等與群眾日常生產生活密切相關的公共服務事項，借助統一身份認證體系，連通各個網上辦事渠道，形成網上辦事大廳、移動客戶端、自助終端等多平臺相結合的便民服務“一張網”，實現網上辦事多種渠道、一次認證、無縫切換，大幅提高公共服務的便利性。

3.加快推進行政審批標準化工作。這是“一門式、一網式” 政府服務模式改革的重要基礎和重要內容。要圍繞行政審批和服務建立要素、流程、數據等標準，實現流水線作業、無差別對接，變群眾奔波為信息跑路，變群眾來回跑為部門協同辦，最大限度減少人為因素、壓減自由裁量空間。一要加快編制行政審批標準。重點要做好辦事指南和業務手冊編制工作。辦事指南要以方便群眾辦事為出發點，簡明扼要、通俗易懂，切實發揮好“導航”作用；業務手冊要以規范行政審批權運行為出發點，明確具體、量化清晰，切實發揮“操作說明”的指引作用。二要大力簡化優化審批流程。最大限度精簡辦事程序，減少辦事環節，縮短辦理時限，降低辦事門檻。要按照“簡除煩苛、禁察非法”的原則，重塑行政流程，做到凡是沒有法律法規依據的辦事條件、申請材料，一律砍掉；凡是沒有必要或重復要求提交的證件證明等，一律取消；凡是辦事環節涉及的模糊條款、兜底條款、附加條款等，一律廢除；對法律法規沒有明細標準和程序的，要制定相關文件予以明確規范，涉及突破法律法規的，要提出修訂建議，或者采取信任在先、監督在后的辦法加強監管。三要推動行政審批標準的在線應用。將編寫好的辦事指南和業務手冊嵌入網上辦事大廳，將標準規定固化到所有辦事環節，形成系統自動控制的流程，對外自動呈現面向行政相對人的辦事指南，方便企業和群眾辦事；對內呈現面向審批人員的業務手冊，規范行政審批權的運行。

4.著力建設政務服務大數據庫。推進“互聯網+政務服務”改革，必須推進政務服務大數據庫建設，實現各類政務服務數據“上下左右”無縫銜接、貫通共享。一要抓好頂層設計和統籌規劃。立足廣東省行政審批和公共服務業務的應用需求，完成服務對象、服務環節、事項目錄、行政服務歷史記錄等支撐網上辦事的政府服務公共數據庫建設工作，逐步拓展人口公用、法人公用、地理空間公用、企業情況綜合、經濟形勢預測分析等政府服務基礎與專題數據庫，最終形成各類數據庫互聯互通互動的政務服務大數據庫。二要抓好資源整合和數據應用。完善省政務信息資源共享管理機制，充分利用現有的各類電子政務資源，按照統一數據標準規范，有效整合資源，避免重復建設。三要抓好標準模塊和互聯互通。結合省網上辦事大廳建設和各級政府及部門業務應用實際，建立兼容、開放、可擴展的政務服務大數據系統架構，堅持統一技術標準和數據規范，省市分級建設管理，支撐全省跨區域、跨部門的數據交換共享和應用拓展，形成橫向到邊、縱向到底、互聯互通、共享共用的全省政務服務大數據應用格局。

（二）廣東省推進“互聯網+政務服務”的實踐探索

自2014年起，經過兩年的試點推動，廣東省涌現出了一批政務服務改革的創新典型，特別是廣州市的“一窗式”和佛山市的“一門式”服務，以及深圳市基于數據共享平臺和社區公共服務平臺實現政務服務網上受理和全程協辦，為全面推行“互聯網+政務服務”積累了示范性的經驗。

1.廣州市打造“一卡、一號、一格、一網、一窗”社會治理政府服務公共平臺、創新政企合作、信息化投融資模式。廣州市以信息服務平臺建設為突破口，創新公共服務模式，初步建成社會治理政府公共服務平臺，實施“一卡通行、一號接通、一格管理、一網辦事、一窗服務”。“一卡”即推進電子證照建設，目前已確定第一批納入的個人證照87個，企業證照40個；“一號”即12345統一服務號，現已整合50個部門共62條熱線；“一格”即社區網格化服務管理，將公共服務基礎設施、城市管理、平安建設、公共服務等服務管理事項優先納入網格化管理；“一網”即網上辦事大廳，按照“網辦為原則，不網辦為例外”的要求，截至2015年10月底，已有44個市級部門和1個中央直屬單位進駐，12個區（縣級市）全部設立分廳，市一級行政審批事項和社會服務事項網上全流程辦理率分別達到58.91%、46.04%；“一窗”即政務和公共服務窗口，打造15分鐘線下政務服務網絡，結合綜合服務窗口的設置，按照“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”的要求，再造審批業務流程鏈條，打破部門壁壘，強化業務協同，實現“專科政務服務”向“全科政務服務”的轉變，促進政務服務資源的集約使用。例如，改革后廣州市辦事窗口從93個壓縮為15個、窗口人員從129個減為26個，壓減率分別達到84%和80%。目前該市所有11個區、170個街道（鎮）已建好政務服務中心{3}

2.佛山市銳意“一門式”改革創新，努力打造“一門通辦”“一網通辦”“一端通辦”和“一號通辦”。從2014年3月開始，佛山市禪城區率先探索“一門式”政務服務改革，通過部門職權梳理推進流程簡化和標準化，依托“一窗”跳轉不同業務系統技術，實現面向自然人的282項業務“一門進入、一窗辦理”，目前該區“一門式”改革已擴展至法人業務服務領域。佛山市在禪城改革經驗基礎上，進一步擬定了全市統一的“一門式”改革的服務標準、事項標準和數據統籌標準，并開始在全市范圍內推廣應用。在“一門式”改革基礎之上，佛山市正在全面推進公共服務模式創新，努力打造四個“通辦”。一是推行“一窗通辦”，全面優化四級行政中心網點建設，實行前后臺受審分離、綜合服務窗口分類、統一調配綜合窗口服務人員；二是推進“一網通辦”，建設完善網上辦事大廳、市民網、企業網和電子證照管理系統，推行網上實名辦事以及線上線下融合服務，提升網上辦事建設應用水平；三是推進“一端通辦”，進一步推廣應用“市民之窗”自助辦事終端和手機移動辦事終端；四是推進“一號通辦”，拓展12345平臺服務渠道，建設全市政務服務引導系統，推廣改革發展市民建言獻策平臺。{4}

⒊深圳市著力信息共享體制機制創新，推進公共事項“同城通辦、主動服務、就近辦理和一站式服務”。深圳市于2014年發布《電子政務總體框架》，確定該市集約化和基于信息共享的電子政務建設模式；2015年又制定并經市政府常務會議審議通過了《深圳市政務信息資源共享管理辦法》，明確提出“共享為原則、不共享為例外”的要求，實施信息共享“負面清單”管理機制，以績效考核為抓手，推動各部門對現行管理制度和規范性文件中與信息共享不相適應的條款進行修訂，消除信息共享應用的制度障礙，推動自然人、法人、證照、審批和執法結果等信息在該市各區各部門行政審批和民生服務中的共享使用。以上述工作為基礎，深圳市統一的電子公共服務體系基本形成，社保、教育、衛生、民政、公安、商事登記等領域的信息惠民應用成效顯著。特別是在公安領域，深圳市率先在國內實現戶籍審批材料全過程、全內容電子報送，在全市范圍內打破派出所管轄區劃限制，實現了21項戶政業務“全城通”辦理；在商事登記改革方面，引入銀行U盾等數字簽名，實現商事登記“全流程、無紙化”網上辦理，率先在全國推出營業執照、組織機構代碼、稅務登記、公章許可和社保登記“五證合一”，以及“一表辦理、一門受理、一次審核、信息互認、五證同發、檔案共享”的新模式。同時，該市各區也在積極探索公共服務新機制、新模式，南山區在民政、教育、殘聯等量大面廣的服務事項中逐步建設推廣“E事通”服務模式，龍華新區利用居民身份證信息在敬老優待證、高齡老人津貼、居住證、房屋租賃合同登記、教育入學等事項上試點推行“一證走龍華”服務。

三、當前廣東省推進“互聯網+政務服務”過程中的主要問題

（一）網上辦事大廳的縱深應用仍受制于數據孤島現象

目前，省直部門使用的國家垂直業務系統和自建業務系統分別為58個、81個，分別有21個、46個業務系統實現了與網上辦事大廳的融合對接（見圖5）。各地市使用的國家垂直業務系統、省直垂直業務系統、地方自建業務系統分別為375個、601個、434個，分別僅有121個、179個、269個業務系統實現與網上辦事大廳的融合對接（見圖6），部分系統之間無法實時交換、共享數據，制約了網上辦事大廳的縱深應用。

（二）面向基層的政務服務體系仍比較薄弱

受限于資金不足、招投標、建設工期等因素，仍有1個市、12個縣（市、區）級、261個鎮（街道）級、6502個村（社區）級實體大廳尚未建成，面向基層的政務服務體系有待進一步加強。此外，各地在實體大廳和綜合窗口改造方面面臨較大壓力，推進力度、步調不夠統一，服務水平存在差異。

（三）人財物仍缺乏有效保障

一方面，綜合服務窗口涉及大量行政審批事項，對人員素質要求較高。目前大部分地市綜合服務窗口采用臨聘方式解決人員問題，整體素質不夠高，無法有效滿足綜合服務窗口的運行要求；同時，由于臨聘人員缺乏編制、待遇不高，臨聘人員流失率也較高，難以培養一支穩定的業務精通的工作隊伍。另外一方面，一門一網式改革涉及到實體大廳建設或升級改造、硬件設備購置、信息系統開發建設、人員薪酬等多項支出，需要投入大量資金。不少地市（尤其是粵東西北）反映，經費缺口較大。

（四）配套機制仍有待進一步理順完善

目前大部分地市“一門一網”式改革工作依托當地政務服務機構開展，但由于省級尚未設立政務統籌協調機構，各地市反映，在實際工作中缺乏上級對口部門，市級以下政務服務機構存在定位不明、職責不清晰、統籌力度不足、機構設置形式不統一等問題，開展相關工作推進力度不夠。此外，各地反映在工作過程中，部門間存在一定的推諉扯皮現象，有些部門配合不積極、不主動，影響了“一門一網”式改革工作的深入推進。

四、政府推進“互聯網+政務服務”的創新路徑

（一）做好“一門式”辦事大廳建設的規范指引

一是明確市、縣、鎮政務服務任務分工和建設標準，確保改革有序開展；二是對實體大廳綜合窗口設置規范、“一窗通辦”業務等出臺具體指導意見；三是加快研究制定政務服務標準化，從行政服務術語、服務大廳環境和管理規范、窗口人員配備、著裝等管理規范、進駐事項的授權與規范、各級行政服務中心監督管理與績效評價等方面，制定標準化體系文件，規范審批行為，改進服務質量；四是切實加大教育培訓力度，以行政審批和公共服務事項標準化等為主要內容，舉辦系列綜合窗口人員業務培訓班，提升綜合業務素質，提高服務企業群眾的能力和水平。

（二）優化“一網式”系統平臺的建設布局

一是在線上線下融合方面加強統一規劃、總體設計，各地按省的規劃和標準各自建設本地區的線上線下融合技術平臺，并與省網上辦事大廳進行無縫鏈接，形成有機融合體系；二是爭取盡快出臺統一申辦受理平臺正式對接方案，使“一網式”能真正落到實處；三是加快推進省直部門自建系統、縣區分廳、兩頁系統等接入統一身份認證平臺，完善系統的實名注冊功能，打破信息孤島，實現信息數據互通共享，真正實現網上申辦“一次登錄、一鍵直達”。

（三）加快政務服務大數據庫的開發應用

一是爭取盡快制定全省政務服務大數據共享管理辦法，完善頂層設計；二是建立健全各層級政府、各部門間的信息采集、歸類、儲存交換、使用管理、互通共享等機制，實現基礎數據的重復利用和有效利用；三是逐步拓展人口公用、法人公用、地理空間公用、企業情況綜合、經濟形勢預測分析等政府服務基礎與專題數據庫，形成各類數據庫相互聯動的政務服務大數據庫。

（四）進一步加大保障力度

“一門一網”式改革是一項復雜的系統工程，建議省進一步加大對“一門一網”式改革的資金保障力度。省相關部門應結合實際，做好統籌協調工作，尤其是針對粵東西北等欠發達地區，要進一步優化扶持方式，進一步加大資金和技術扶持力度，確保“一門一網”式改革穩步推進。

（五）建議盡快明確省級統籌政務服務的管理機構及職責

在省政府辦公廳或省編辦建立省級政務服務管理機構，專門負責全省政務服務的發展規劃、相關政策標準的制定，切實加強對全省政務服務工作的統籌指導，具體落實“一門一網”式等改革工作。

注釋：

{1}{3}United Nations Department of Economic and Social Affairs.The United Nations E-government Survey[R]. New York：The United Nations Economic and Social Affairs，2016

{2}中國互聯網絡信息中心.中國互聯網絡發展狀況統計報告[R]. 北京：中國互聯網絡信息中心，2016

{4}廣州市推進“互聯網+政務服務”，實施“一號一窗一網”服務的經驗和成效[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/info/2016-04/28/.

{5}佛山6月啟動“一門式”政務服務體系建設[EB/OL].http：//gd.people.com.cn/n/2015/0526/c123932-25008528.html.

（作者單位：首都師范大學管理學院 北京 100089）

[作者簡介：呂德銘（1983—），男，山東陽谷人，碩士研究生，從事公共經濟與公共政策研究；蔡天健（1993—），男，湖南湘潭人，碩士研究生，從事區域政府協同治理研究]

（責編：若佳）