鎮級機構改革后政府履職情況探討

威海臨港經濟技術開發區工委組織部

機構改革是行政體制改革的重要組成部分，而鄉鎮機構改革又是整個機構改革的基礎環節，是農村綜合改革的一項重要內容。按照威海市委、市政府的統一部署，2008年我區完成了所轄三個鎮的機構改革，達到了整合機構、壓縮編制、精簡人員、提高效能的目的，2010年又進一步深化鎮級機構改革，初步建立起與農村經濟社會發展相適應的鄉鎮行政管理體制與運行機制，促進了農村經濟社會發展。2016年，按照“屬地監管與分級監管相結合、以屬地監管為主”的原則，進一步健全了鎮有關安全生產、建設工程質量安全、環境保護、道路交通安全等監管機構。從2008年機構改革以來多年的的運行實踐看，受歷史、政策等因素影響，目前鄉鎮在機構編制配置、工作運行機制、履職職責等方面呈現出一些新情況、新問題。下面以我區三個鄉鎮為例，通過調研，對有關問題做以下探討。

一、鄉鎮機構改革后基本情況

（一）機構設置情況。2008年鎮級機構改革后，我區鄉鎮統一設置了黨政工作機構4個：黨政辦公室、經濟發展辦公室（掛安全生產監督管理辦公室牌子）、社會事務辦公室（掛計劃生育辦公室牌子）、社會治安綜合治理辦公室；設置鎮級事業機構5個：農業綜合服務中心、財政經管服務中心、鎮村建設服務中心、計劃生育服務中心、社會保障服務中心。2016年又進一步調整，鎮黨政工作機構調整為6個：在原有黨政辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室（掛計劃生育辦公室牌子）、社會治安綜合治理辦公室的基礎上、將安全生產監督管理辦公室單獨設置、新增設鄉村規劃建設監督管理辦公室（掛環境保護辦公室牌子）。鎮事業機構數量保持5個：在保持原有農業綜合服務中心、財政經管服務中心、計劃生育服務中心、社會保障服務中心不變的基礎上，撤銷了鎮村建設服務中心，將文化體育服務中心由掛牌調整為單獨設置。

（二）人員編制核定。根據《山東省鄉鎮分類辦法和機構編制核定標準》相關規定，從嚴核定了三鎮人員編制和領導職數：三個鄉鎮共核定行政編制123名、事業編制116名。

二、鄉鎮機構改革的主要成效

（一）轉變了政府職能。改革以后，鎮政府逐步向服務型、法治型政府轉變，將鄉鎮領導干部從直接抓生產經營、催收催種等具體事務中解脫出來，使其把工作重點放在政策引導、典型示范、提供服務、營造發展環境和維護社會穩定上。近幾年的實際運轉表明，鎮政府在促進經濟發展、強化公共服務、加強社會管理等方面成效顯著，農民收入普遍增加，民生改善效果突出，農村和諧穩定基礎更加堅實，基層民主不斷夯實。

（二）理順了管理體制。通過此次改革，進一步理順了區鎮條塊關系。逐步建立健全了與鎮職能相適應的考核評價體系，逐步完善了鎮與派駐機構相互支持、協調配合的工作機制，協調配合更加順暢。政府管理和服務方式不斷創新，各鎮均設立了便民服務中心，與區級行政審批中心聯網，實現了區鎮村三級便民服務體系互聯互通。

（三）強化了機構人員編制管理。此次改革對鄉鎮機構和人員編制進行了科學合理的設置，政府內設機構和所屬事業單位得以優化整合，進一步提高了公共服務資源的利用率。行政事業編制的重新核定、適當精簡，在減少了財政供養人員規模的基礎上，確保了必要的干部隊伍力量，避免了人力資源的重疊浪費。

三、鄉鎮機構改革后政府履職上出現的主要問題

鄉鎮機構改革較好地完成了各項改革任務，經濟社會發展取得了明顯的成效，調動了鄉鎮工作人員的積極性，釋放和激活了農村經濟社會事業發展的動力。不過在政府履職工作運行中，逐漸出現了以下問題。

（一）職責界定不清，出現權責不一致的問題。鎮級機構改革一方面適度擴大鎮級行政管理權限，另一方面也導致了鄉鎮承擔的職責任務越來越重，甚至一定程度上出現了權責不一致的情況。與此同時，雖然經過科學調整完善，鄉鎮工作的考核日趨科學合理，但是由于鄉鎮服務對象的法律意識、權利意識越來越高，對鄉鎮政府在勞動就業、社會救助、社會保障方面服務質量的要求越來越高，導致了上級政府對鄉鎮的考核力度更加細化，鄉鎮自身壓力越來越大。

（二）機構設置動態調整及人事、財政保障不夠到位。根據鎮級機構改革的要求，鎮政府的黨政內設機構和所屬事業單位設置整齊劃一，但是與各鎮實際結合的緊密度有待提高。另外，個別部門如黨政辦、經濟辦對上對應條線過多，存在“上面千條線、下面一根針”的現象。鎮級所屬的事業單位規格設置為股級，規模小，功能發揮與實際需求不符，在實際工作中，鄉鎮一般將事業單位領導崗位作為一種人員激勵手段，事業單位難以獨立發揮作用。機構改革后，鎮級的人員編制和領導職數重新進行了核定，但是缺乏動態調整機制。以我區為例，近兩年隨著區域經濟發展，鄉鎮經濟體量、人口規模不斷增加，特別是農村社區廣泛建設和外來人口持續增長，按當時基數核定的鄉鎮工作人員的編制數量已經滿足不了日常工作開展的需要，為完成越來越多的工作任務，鄉鎮只能使用大量的編外人員。為了節約開支，鄉鎮編外人員的工資待遇水平偏低，客觀造成了編外人員素質很難達到政府期望，且因編外人員無執法權，也給工作開展增加了難度。現行的財稅體制，采取地方財政收入各級分成，導致鄉鎮一級財力更加有限，而中央現推行的各項惠民政策，往往要求地方配套，無形增加了鎮級財力負擔。上級不斷加大對鎮級工作的考核力度，不斷要求鎮級增加投入，而上級投入資金不足，客觀上造成了鎮級財力保障不足，一定程度上影響了鎮域經濟與社會各項事務的協調發展。

（三）干部隊伍建設需進一步加強。鎮級機構改革后，鄉鎮沒有設置副科級以上事業單位，事業編制人員在職務晉升上難度增大。特別是隨著鄉鎮管理職能的變化，專業技術指導職能逐漸弱化，日常社會事務管理服務職能不斷增強，具有技術職稱人員數量較少，無法通過技術職稱實現待遇水平的提高，而現行干部人事制度對事業單位人員職務的晉升又有一定的限制，長此以往不利于干部工作積極性的提高，也在一定程度上造成了人力資源難以實現有效配置。與此同時，目前鄉鎮干部隊伍中年齡較大的中堅力量，全日制高校畢業的“科班出身干部”較少，大多數干部在參加工作時，學歷僅為高中或中專，大多為邊工作邊深造，后繼教育取得的學歷“含金量”較低。從專業知識結構看，多數干部大多是只受過單一的專業教育，且與其從事的工作不符，真正懂管理的復合型干部并不多，許多業務量較大和專業性較強的工作崗位人員缺乏。

四、深化鎮級機構改革的意見建議

（一）科學賦予鄉鎮政府相應職能。根據有關法律規定，鄉鎮政府主要職能為“執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算；管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。”從以上界定看，鄉鎮政府職能具有較強的直接執行性。經過近兩次機構改革，特別是最近的第三次理順，鎮級機構設置逐步趨于科學，但在具有的職能方面依然偏重于“加強社會管理、維護農村穩定、搞好公共服務”，而與“促進經濟發展”有關的職能，特別是與鎮域經濟發展相關的規劃建設、項目審批、環境保護、安全生產等方面職能還相對較弱，有的雖然設置了機構，但是只能負責基礎工作，沒有相應的審批、檢查、處罰權。建議按照權責統一的原則，根據簡政放權的有關要求，逐步下放與群眾日常生活、生產直接相關的審批、許可、處罰職權，賦予鎮級相對完備的職責功能。如直接下放確有困難，可采取委托形式或派駐人員、機構的形式，賦予鎮級城建、規劃、環保、安全生產等方面的行政管理權限。如可探索建立鎮級綜合監管執法體系，賦予相應執法權力，進一步提升綜合監管執法工作水平。

（二）合理劃分區鎮兩級人權財權。一是根據職責范圍，合理確定與派駐機構關系。上級部門在鄉鎮派駐或下設的機構應實行雙重管理，接受鎮黨委、政府的統一指導和協調。派駐機構人事權、財權應統一，由鎮負擔經費保障的機構原則上以鎮管為主，使其更好地組織開展各項工作。對派駐機構的考核應實行條塊結合、以鎮為主，其主要負責人的任免事項需征求鎮黨委同意，對工作不力的派駐機構負責人，鎮黨委可向其主管部門提出調整建議。二是適當靈活調整鎮級機構設置。一方面在核定的機構設置和人員編制限額內，可根據實際需要調整設置機構和配備人員。特別是當人口、經濟總量達到一定規模后，可在區縣編制總額內對鎮級編制適當增加。與此同時，在一定范圍內，區縣可根據各個鄉鎮的不同發展狀況，結合當地的實際，適當調整鎮級機構及下屬事業單位的職責范圍或名稱，以更好地適應當地農村經濟社會發展需要。三是加大對鄉鎮財政的支持力度。建議明確劃分區、鎮兩級政府的責任，屬區鎮兩級共同管理的事務，要充分考慮鄉鎮政府的承受能力，盡可能降低鎮級財政的負擔比例。應加大對鎮級經濟發展、改善農村生產生活條件的資金支持力度，對上級撥付的環保、水利、農業等專項經費應全額撥付到鎮級，確保專款專用。

（三）更加重視鄉鎮干部隊伍建設。一是拓寬渠道，吸收優秀人才，改善鄉鎮干部隊伍結構。充分利用現有空余編制，加大鄉鎮干部公開選拔力度，結合各單位不同需求情況，按專業有針對性地吸收優秀專業人才，提高干部隊伍人員質量。注重從鄉鎮事業編制人員中選拔鄉鎮領導干部。同時合理使用鄉鎮各個年齡段干部，在加大對鄉鎮年輕干部的培養使用力度的同時，注重兼顧各個年齡段干部的培養和使用。加強鄉鎮干部與區縣直機關干部的交流力度，實現干部能進能出、優勢互補的良性運轉機制。認真執行中央、省委關于加強鄉鎮領導干部隊伍建設的有關意見，充分考慮中年干部工作經驗豐富、群眾基礎扎實等因素，對那些表現優秀、實績突出的符合有關條件的事業編制人員，可以考慮提拔擔任科級領導職務。不斷優化鄉鎮干部隊伍年齡結構，對那些熟悉農村、長期在基層、善于做農村工作的老同志，要根據公務員職務與職級并行規定，在經濟上、榮譽上對工作成績突出的給予適當獎勵，提高工作積極性；注重選拔培養優秀年輕干部，適當保留用好經驗豐富、年富力強的中年干部，從而形成以中青年干部為主體、老中青合理搭配的干部隊伍結構。要進一步加大干部教育培訓力度，通過鎮級自學、區縣級送學等模式，不斷提高鄉鎮干部的政策法律水平、專業業務技能、社會管理能力，提高鄉鎮干部隊伍整體素質和工作水平。二是健全關愛機制，激發干部活力。堅持重關懷、多激勵，激發鄉鎮干部內動力。堅持把鄉鎮工作經歷作為干部選拔的重要條件，同等條件優先提拔具有鄉鎮工作經驗的干部，使鄉鎮成為培養干部的重要陣地。適當提高鄉鎮干部待遇，嚴格落實國家、省、市關于對鄉鎮基層工資待遇傾斜以及公務員職務與職級并行的政策，確保鄉鎮干部經濟上得到實惠。完善干部經常性談心談話制度，關注干部生活和工作中的困難，對那些生活中有困難的干部給予一定的經濟幫助，解除其后顧之憂。不斷完善必要的文體衛生設施，解決餐飲住宿問題。

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