新加坡社區衛生服務精細化管理的借鑒

張瑩

摘要：新加坡的社區衛生服務正如其國情一樣，有著“小而精”的特點，通過適當引入市場力量來保持醫療衛生服務的競爭活力，節約成本并保證質量，是典型的精細化企業管理辦法。因而新加坡社區衛生服務對中國的借鑒也主要集中于它如何能在引入市場效率的同時還能保障基層衛生的公益特質。機構的統籌管理、工作目標的量化以及醫療旅游的深入挖掘，這一系列精細化管理的模式與辦法都是值得我國乃至全球學習的典范。

關鍵詞：社區衛生服務；精細化管理；醫療旅游；工作量化

中圖分類號：R197 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）033-0000-02

一、引言

社區衛生服務經過近年來新一輪醫藥衛生體制的改革的洗禮，其重要性已經不言而喻。不僅是我國，在全球范圍內，社區衛生服務發源于基層甚至是社會的最底層，也就是早在二戰時期英國為了戰后服務所需。因而公益性、大眾性和基礎性是社區衛生服務的基本特質，這一點在全世界幾乎毋庸置疑。然則社區衛生服務從發源至今已走過了將近一百年，在這個過程中，除了有曾經的“市場化”的沖刷，也有社會化、新公共管理乃至新公共服務浪潮的影響，當下全球大多數國家的基層衛生服務除了秉持公益這一基本屬性之外，社區衛生服務本身包括其管理模式、人才任用和服務提供方式等也呈現出了更加多元化的態勢，這種多元化反之會促進機構本身的公共性。在世界各國積極發展社區衛生的實踐探索中，其中不乏有許多成功的例證，新加坡就是其中的典型代表。

二、相關概念解析

談及新加坡的社區衛生服務建設，雖然新加坡也在社區層面實行較大比例的公益醫療，但新加坡的社區衛生卻是以其出色的經營管理模式、功能服務開發為著稱，可稱之為精細化管理。所謂精細化管理，就是運用程序化、標準化、數字化和信息化的手段，使各級組織和單元精確、高效、協同、持續運行的一種管理方式；簡單地說，就是要使復雜的事情簡單化，簡單的事情規范化，規范化的事情程序化，程序化的事情標準化。①具體說來，關于精細化管理，我們可以把它視為一種理念，即在工作中要秉持精益求精的原則態度，把每一項工作都細化到個量目標并以最好的效果和效率完成。在這一點上，精細化管理與德魯克的目標管理有著諸多相似之處，即倡導將工作目標分解成多個子目標，將其逐一量化完成。但精細化管理是從工作實踐中發展而來，而且比目標管理更加“嚴苛”，強調對工作瑕疵“零容忍”，并且精細化管理還倡導積極運用創新技術和思維對組織進行變革，強調從組織文化層面加強組織成員的追求精細的意識。

三、新加坡社區衛生服務現狀

在實踐層面，新加坡同世界上大多數國家一樣，實行的是以政府為主導的社區衛生服務。但新加坡的社區衛生在社會化的過程中走在了前列，強調與廣泛的組織機構進行合作式發展，這樣的社會機構包括大型公私立醫院、非政府組織甚至是市場等等，目的就是能夠博采眾長、各取所用以此為基層民眾服務。以此發展模式為框架，新加坡在基層醫療衛生方面形成了一個相對完整的體系。正是由于這樣的相對完整而又專業化細分程度高的基層醫療衛生體系的存在作用，新加坡優質的醫療衛生技術、服務及其管理方式在社區得以大放異彩。首先，在“獅城”的社區，民眾可以根據自身的經濟能力條件去自主選擇各種不同種類型的醫療衛生機構，有社區衛生服務中心、私人診所、敬老院、專科醫療康復中心等，除了這些基層組織，大型的公私立醫院也被納入了基層衛生服務提供的機構范疇，所有的有關社區衛生的機構都由社區發展理事會統籌管理。政府對于私立醫療機構采取政策鼓勵、財政補貼的支持態度，主張公私立相互競爭，積極引入市場的作用，通過發揮市場講求高效率、低成本的優勢，鼓勵公私立相互競爭。公立機構在私立機構存在的外在環境“威脅”下，不得不提高自身的服務效率效果并努力壓縮成本，這樣機構自身就會越來越趨向于精細化的管理模式。這種精細化不僅體現在機構的運行模式和服務提供上，還通過現在日益被重視的轉診制度呈現。轉診制度簡單說來就是根據患者的病情，將其轉送至最合理的醫療機構，這種嚴密的轉診制度確保了患者能夠得到更有效率的治療，同時節約了醫療資源。

四、新加坡社區衛生服務精細化管理的借鑒

橫向比較中國與新加坡發展社區衛生服務所處的內外部環境等因素，新加坡精細化管理的經驗有許多值得我國借鑒之處。

（一）重視市場和社會力量，同時保證公平與效率

關于政府、市場、社會與公民自身在公共服務提供方面應該發揮怎樣的作用，以及如何合理界定它們各自的邊界問題，這已經是老生常談，不僅是社區衛生服務，幾乎所有的公共服務提供例如教育問題等，都會遇到此類問題。但新加坡在此方面的亮點就是，新加坡本身就是以市場作為主要資源配置的發達資本主義國家，卻能夠在政府與市場和社會多方面的張力關系中還能保持社區基層衛生高度的公益性和服務的高效率。這有賴于新加坡在社區實行社區發展理事會對全社區事務實行統籌管理，保證社區公共事務至少不會在大方向上偏離公益的軌道。同時社區發展理事會的存在不僅為公共事務提供統一管理，也在一定程度上為公共事務的提供提供了多樣發展的保障，即私立、社會機構可以憑借自身的優勢參與社區的服務提供，但需要在社區發展理事會允許的框架之內。由此以來，市場力量的有效進入，在總體上就奠定了新加坡的公共服務可以像市場那樣高效運作、成本效益精細，至少表現在形式上。

（二）確立完善嚴密的就醫分級制和轉診制度

我國的醫療機構轉診制度已經探索實行了許久，但至今難以改變大型綜合醫療機構“門庭若市”，但基層醫療機構“冷衙門”的現狀。這種現象的不良后果是顯而易見，會導致大量的醫療資源浪費和閑置，醫療衛生供需不均衡等后果，甚至可能加劇醫患矛盾。我國很早就意識到了這個問題，并出臺政策措施對此問題加以規范，但就轉診制實行的實踐經驗來看，收效甚微。這里面有一個顯著的問題就是僅強調轉診，卻沒有建立在完善的就醫分級制的基礎上。所謂就醫分級制，通俗說來就是“什么樣的疾病就去哪里就醫”，對于像感冒這樣的常見病癥等，如沒有職業醫師出具的需到綜合性醫院就診的證明，就必須首先在社區衛生機構就診，以此做到醫療分流。如果只強調轉診而沒有就醫分級，那么轉診的實行效果便會大打折扣。之所以出現此類現象，與我們長期以來對于公共服務機構實行“粗放型”的管理模式不無關系。在這一點上，新加坡包括英國等多數國家，在實踐層面的就醫、轉診管理的精細程度都相對高。

（三）統籌管理，力求做到工作量化

前文已經提到，新加坡采取由社區發展理事會對社區衛生服務的提供、服務機構的介入以及服務效果的測評監控等多方面實行統一管理。實際上，由這樣一個機構的統籌，不僅可以平衡政府、市場和社會多方面的力量，更重要的是它可以在社區內對社區居民對醫療衛生的需求、評價和衛生機構服務提供的水平質量進行實時的監控和信息的反饋。全域的社區醫療信息最后都會匯總到社區發展理事會的手中，理事會根據信息反饋情況再進行下一步的跟蹤指導工作。這樣一來，包括由政府舉辦的公立醫療機構、社會投資開辦的私立醫院和社會性慈善機構在社區衛生上都直接對社區發展理事會負責，在避免了“多頭領導”的同時也可以做到理事會對社區衛生的全局把握并量化工作目標。例如，關于社區居民的醫療需求的反饋工作，新加坡的公共管理者們通過理事會這一平臺深入社區，在了解了居民需求后，將信息反饋至理事會而不是單個的醫療機構，由理事會權衡各機構的優劣勢，對區域內的醫療資源進行統籌安排，將最適合的醫療機構配置到居民的醫療需求點上。這樣做工便得以量化，除了需求調查、機構的服務測評亦是如此。成立社區發展理事會來保持精細化管理，應該是新加坡的一大特色。

（四）深入開發醫療旅游服務

健康產業是目前最具生命力的產業之一，“健康中國”已經上升為國家戰略之一，而醫療旅游就是“大健康”產業中不可或缺的一個重要模塊。新加坡對醫療旅游的研究實踐比較成熟，其醫療旅游開發的一個重要支點就是在社區，當然這首先得益于新加坡發達的經濟社會條件以及先進的醫療技術，能夠將一部分公共醫療做精、做細，甚至采用了酒店式的管理服務，通過這極少部分的高端醫療來為機構籌資，亦可保證其公益屬性。其實，能夠在社區層面開發醫療旅游，新加坡的做法也頗為大膽，因為在通常我們所知的社區衛生服務的預防、醫療、保健、康復、健康教育與計劃生育服務這六大職能中，能夠用來做深入精確開發醫療旅游的似乎只有保健和康復這兩項職能的可能性較大，但新加坡就是憑借著社區發展理事會的資源統籌、信息跟蹤反饋以及國內先進的醫療技術的支撐，新加坡就是在社區做到了醫療旅游的深入開發，這種模式辦法以及相關的配套制度保障也正是新加坡社區衛生服務精細化管理的有效例證。

注釋：

①王衛國，姚士洪.精細化管理的認識與實踐[J].石油科技論壇，2010（4）：37-40.

參考文獻：

[1]周策.新加坡醫療保健服務的經驗與啟示[J].發展研究，2010（3）：86-87.

[2]王衛國，姚士洪.精細化管理的認識與實踐[J].石油科技論壇，2010（4）：37-40.

[3]錢兵.新加坡社區醫療管理模式對我國基層醫院管理的啟示[J].江蘇衛生保健，2011（1）：8-29.

作者簡介：張 瑩（1990-），行政管理專業碩士，助教，任職于三亞學院，主要從事公共組織、公共衛生、地方治理與公共政策研究。