政府與社會資本合作開展基礎設施建設路徑研究

屈輝

【摘要】PPP模式對新型城鎮化建設、實現現代政府治理、推進財政制度改革具有重要作用。但其在推廣運用過程中面臨的困難與挑戰，要想破解發展瓶頸，需要從法律保障、協調布局、機構建設、政策支持以及項目管理等多方面綜合考慮，協調推進。

【關鍵詞】政府；社會資本；合作；基礎設施

自上世紀80年代英國首次采用PPP模式開展基礎設施建設以來，PPP被許多發達國家廣泛采用。我國于上世紀90年代也開始進行PPP模式的探索，但沒有形成長效發展機制。直到2013年底，政策密集出臺鼓勵在基礎設施及公共服務領域推廣運用PPP模式，PPP模式終于在我國迎來了發展的春天。

一、政府與社會資本合作（PPP模式）開展基礎設施建設是重大的創新舉措

（一）政府與社會資本合作的內涵

政府和社會資本合作模式，簡稱PPP。不同的國家和國際性組織對PPP給出過不盡相同的定義，但其共同點都包括三個特點，即伙伴關系、利益共享、風險共擔。依據財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，我國將PPP定義為政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

對于財政部關于PPP的定義需要特別說明的是：第一，PPP中的公共部門明確為政府部門，并未包含其他非政府公共部門；第二，PPP定義中社會資本不再以所有制性質來定義，泛指以盈利為目的的建立了現代企業制度的境內外企業法人（見財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號），以下簡稱《操作指南》）；第三，社會資本的范圍中排除了本級政府所屬的融資平臺公司及其他控股國有企業。

（二） 政府與社會資本合作開展基礎設施建設的重要意義

1.在基礎設施建設領域推廣運用PPP模式是新型城鎮化的必然選擇。城鎮化對于全面建成小康社會具有重要意義。在京津冀一體化發展中，河北省城鎮化率相對較低，基礎設施水平落后，與京津差距較大。而張家口作為河北省的欠發達地區，在京津冀協同發展與確保2022年冬奧會順利召開的雙重作用推動下，交通、路橋、以及體育場館等基礎設施水平的提高更是迫在眉睫。面對龐大的建設需求，資金成為困擾各級政府的主要問題。傳統的依靠財政收入、土地出讓收入和銀行信用貸款的投融資體制弊端已顯現出來，難以支撐新一輪的城鎮化建設。這就為社會資本通過PPP模式參與基礎設施建設提供了很好的契機。在PPP模式下，資金籌措由社會資本方負責，這在很大程度上緩解了政府現行的投資壓力。同時，由于社會資本在技術創新、管理運營方面更具優勢，會極大地節約項目成本。政府通過TOT等模式把存量項目轉變為PPP項目，既可以盤活存量資產，又可以將政府債務轉化為企業債務，化解政府債務危機。所以，選擇PPP模式無疑是推動城鎮化建設的必然選擇。

2.在基礎設施建設領域推廣運用PPP模式是轉變政府職能，實現現代政府治理的需要。現代政府治理的核心理念就是要轉變政府職能，厘清政府與市場、社會及公民個人的關系，充分激發市場和社會的活力，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的方向轉變。在基礎設施領域推廣運用PPP模式正是轉變政府職能，實現現代政府治理的題中之義。首先，PPP模式打破了長期以來在基礎設施和公共服務領域政府唱“獨角戲”的供給機制，使不同所有制主體能夠平等的參與競爭，有利于公平競爭市場環境的形成。其次，PPP模式按照當前供給側結構改革的要求，政府從原來的建設者轉變為合作者與監督者，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，把有效市場和有為、有限政府相結合，解決了長期以來在基礎設施和公共服務領域存在的重投入、輕產出，重建設、輕運營維護，重準入、輕監管的問題，提高了基礎設施與公共服務的質量與水平。再次，PPP模式要求政府與社會資本方嚴格按照合同辦事，雙方的權利與義務在合同中有明確規定，任何一方違反合同規定，都要承擔相應的法律責任，這正是現代國家治理理念所倡導的契約精神。

3.在基礎設施建設領域推廣運用PPP模式是構建現代財稅體制的需要。根據財稅體制改革要求，現代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規劃管理、編制完整體現政府資產負債狀況的綜合財務報告等。PPP模式的本質是政府購買服務，并且這種購買行為是在整個特許經營期內持續購買。這就要求從單一年度預算管理轉向中長期財政規劃，符合 “一次承諾、分期兌現、定期調整”的預算管理方式，與深化財稅體制改革，構建現代財政制度的方向和目標一致。

二、政府與社會資本合作開展基礎設施建設面臨的問題

1.法律政策不健全。PPP項目涉及的法律法規比較多， 法律關系比較復雜，在一個項目中往往會涉及不同領域的法律問題，有些問題需要在針對特許經營的法律法規中進行統一的規定。而我國相應的法律法規不夠健全，很容易出現這方面的風險。雖然一些地方政府在PPP項目立法方面做了很多有益的嘗試，比如河北省政府制定了推廣PPP系列制度性文件，但這些多是以地方政策為主，法律位階較低，效力不強，因此需要統一的、全國性的有關PPP的立法。

2.政府信用不高。政府不履行合同約定的責任和義務，隨意更改合同條款或建設競爭性項目而給項目帶來直接或間接的危害。事實上，政府信用風險又往往與政府能力不足有很大關系。在以往的PPP項目中，政府惡意違約的情況很少，更多的情況是由于政府前期調研不足，缺乏PPP操作的經驗而與社會資本方簽訂了不平等的合同，顯失公平的合同致使政府被迫違約。

3.機構能力不強。一是決策能力有待提高。缺乏科學的決策機制，規范的決策程序、有效的決策咨詢，以及成熟的操作經驗。[1]二是審批渠道不暢通。審批時間長、審批程序復雜、部門之間相互推諉扯皮等。三是人才隊伍有待建設。缺乏熟練操作運用PPP模式的專業人才，對PPP模式認識不清，政策尚未吃透，操作不靈活，組織協調不力。

4.社會資本參與程度不深。PPP模式是對社會資本的一場大檢閱。目前PPP項目庫中的申報項目很多，但真正簽約落地的占比較低。而且國有企業參與較多，我們真正想撬動的民營企業參與較少。原因是多方面的，但最主要的是民間資本的融資能力有限。與國有企業相比，民間資本的融資渠道更窄，融資成本更高。高成本融資會拉高項目整體報價，對于政府來說，在能夠提供同樣服務的前提下，必然選擇價優的國企。如果這些問題不能解決，那么PPP模式將成為政府與國有企業合作的新載體，失去了其發展的題中之意。

5.項目管理不到位。缺乏全面的市場調研與公眾告知，導致一些項目前期準備不足，甚至遇到了公眾阻力。項目管理多以宏觀管理為主，缺乏具體的操作細則與精細化管理。缺少可推廣復制的操作方法與管理經驗。對PPP模式認識不足、辦法不多、措施不力、協調不暢、監管不嚴，這些問題都是當前PPP項目管理面臨的重要挑戰。

三、探索政府與社會資本合作建設基礎設施的路徑

1.加快法律制度建設，營造公平的發展環境。從PPP模式操作比較成熟的國家來看，完善的法律制度是保障項目順利實施以及推廣PPP模式的重要保障。PPP模式的法律關系至少應包含兩個層面。其一是由全國人大常委會審議通過的《政府與社會資本合作法》，其中應明確規定政府與社會資本合作的定義、基本原則、適用范圍、特許經營類項目的具體要求、操作規則以及雙方的法律責任及爭議解決辦法等。其二是具有針對性的實施意見等地方性規章制度。目前，財政部已啟動《政府和社會資本合作法》的立法工作。當法律頒布后，各級政府應以該法為核心，認真梳理現行制度，進一步研究制定評價論證、購買服務、風險管控等具體措施辦法，探索形成更加完整清晰的制度架構。[2]

2.注重協調統籌推進，謀劃科學的發展布局。在地域布局方面，借東奧之機，按照《京津冀協同發展規劃綱要》的要求，充分發揮張家口重要節點的作用，應重點規劃一批連接京、晉、冀、蒙的鐵路、高速公路、城際高鐵、機場等重大基礎設施項目。在領域布局方面，根據張家口當前發展現狀與未來發展需要應，重點謀劃包括產業園區建設、地下綜合管廊、環保、能源、市政公用設施、醫療和養老服務在內的城鄉基礎設施和公共服務PPP項目。鼓勵縣鄉政府在美麗鄉村與特色小城鎮建設中運用PPP模式開展基礎設施建設。

3.完善政策扶持體系，創造優惠的發展條件。探索完善PPP項目支持政策，對PPP示范項目提供資金支持或融資政策。大力統籌各類財政專項資金，優先支持PPP項目建設。鼓勵社會資本拓寬融資渠道，形成股權加債券融資并以債券融資為主的多元化的融資方式，從而減少企業資本金占用。幫助項目公司積極爭取國際性以及區域性的PPP項目基金作為股本金注入。在政府財政承受能力的范圍內，探索以體現不同政府責任與風險管控為主的獎補政策，對于無法實現完全成本覆蓋的項目，要逐漸從“補建設”向“補運營”轉變，建立動態補貼機制。[2]鼓勵金融機構為項目公司融資、保險服務，尤其是地方銀行，要積極開發金融產品和創新金融服務，切實加大對符合條件的PPP項目貸款支持力度。

4.重視機構能力建設，提供堅實的人才保障。建立健全PPP管理機構，負責PPP政策制定、業務指導、項目儲備、評估論證和推廣運用等工作。提高決策水平，具備獨立的市場調研與風險管控能力，善于向專業機構進行決策咨詢。選拔能力強，業務精的優秀人才充實機構力量，必要時可從社會選聘或公開招聘專業的高端人才。注重人才培養，經常性的組織專業人員進行業務培訓，及時掌握新政策，學習新方法、新措施，提高操作運用PPP的熟練程度。簡化審批程序，明確部門職責，探索建立完善項目實施方案聯評聯審機制，形成工作合力，提高審批效率。

5.全面深化項目管理，健全完整的管理體系。一要明確適用范圍，做好項目論證。PPP模式僅適用于基礎設施及公共服務領域。但并不是所有的基礎設施項目都適用于PPP模式，只有經過物有所值評價與財政可承受能力論證的項目才可運用PPP模式。此外，項目本身也應該具有穩定現金流的成熟好項目，以此確保項目對社會資本的吸引力。二要選擇合適的合作伙伴。選擇合作伙伴的標準除價格外，更為重要的是企業的專業化程度、豐富的操作經驗以及良好的信譽。民營企業符合條件的，應優先選擇民營企業。三要建立合理的風險共擔機制與公平的利益分配機制。其原則是將風險分配給最有能力承擔且能產生最大項目效益的一方，確保社會資本盈利但不暴利。四要提高雙方的契約精神。注重合同的法律效力，盡可能將雙方的權力義務清楚、細致的在合同中表述清楚。五要加強政府監管。具體方式可以采取在項目公司中設置監管部門或聘請專業部門監管的直接監管的方式，也可以采取績效考評的間接監管方式。

參考文獻：

[1]基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析[J]。元霞，柯永健，王守清。中國軟科學。2009（05）