突發事件應對管理探析

吳艷彬

【摘 要】面對頻繁發生的突發事件，怎樣有效應對是世界各國需要思考的問題，就我國而言，要從構建和諧社會，保障人民群眾生命財產安全的戰略高度，增強危機意識，建立健全應對管理機制，掌握應對管理知識，提高應對管理能力。

【關鍵詞】突發事件；應對管理；問題；思考

和平與發展仍是當今世界主題，隨著世界格局多極化趨勢日益明顯，各類矛盾和問題及一些自然和人為因素會引發不同程度的突發事件，這些難預測、非常態的突發事件對人類的生存和發展會造成無法預料的災難性后果，對世界的穩定與發展產生重大影響，如2001年美國的“9.11”事件、2003年我國的“非典”公共衛生事件和當前正在部分國家和地區肆虐的“寨卡病毒”公共衛生事件等，都給我們敲響了警鐘。突發事件管理是任何國家和地區政府必須認真對待的重大問題，如何有效應對突發事件是執政黨必須思考的，它是執政能力建設的重要內容。目前，我國正處在深化改革，全面建成小康社會的關鍵時期，因此，要從構建和諧社會，保障人民群眾生命財產安全的戰略高度，增強危機意識，建立健全應對管理機制，掌握應對管理知識，提高應對管理能力。

一、突發事件應對管理概述

1.突發事件概念。它是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件。

2.突發事件的分類：一般來講，突發事件主要包括自然災難、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件。（1）自然災害。主要包括水旱災害、冰雹、高溫、臺風、暴雨、風雪、沙塵暴等氣象災害；地震、滑坡、山體崩塌、泥石流等地質災害；海嘯、風暴潮等海洋災害；森林火災和生物災害等。我國特有的地質構造條件和自然地理環境易發生自然災害，有種類多、頻度高、分布廣、損失大特點，是世界上遭受自然災害最嚴重的國家之一。如2008年的冰雪災害、2010年西南地區的旱災和2016年的洪災等。（2）事故災難。主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環境污染和生態破壞事件等。如2015年天津東疆保稅港區瑞海國際物流有限公司所屬危險品倉庫爆炸案等。（3）公共衛生事件。主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。如2003年的“非典”疫情和三鹿毒奶粉事件等。（4）社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件、經濟安全事件和涉外突發事件、重大刑事案件、大規模群體性事件等。如2014年昆明火車站暴恐事件和各地發生的群體性事件等。

3.突發事件的級別：根據《國家突發公共事件總體應急預案》、《突發事件應對法》的規定，各類突發事件按照其性質、嚴重程度、可控范圍和影響范圍等因素可分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般），預警標識按Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級分為“紅橙黃藍”四級。如果法律、行政法規或者國務院另有規定的，從其規定。事件級別的不同決定了采取的預防和處置措施不同。

4.突發事件應對管理概念。它是指為避免或減少突發事件所造成的損害而采取的事件預防、事件識別、緊急反應、應急決策、處理以及應對評估等系列管理行為。管理目的是為提高對突發事件的事前預見能力、事中處置能力及事后恢復能力。由于突發事件具有突發性、危害性、風險性、不確定性、公權介入性和社會性等特點，應對管理中要考慮一些事實要素，即要清楚認識突發事件的發生、發展具有突發性和破壞性；可供管理者利用的時間、信息等資源非常有限；事態發展后果很難預料。突發事件管理是特殊類型的管理，具有不可逆轉性，它要求應對者在有限的時間里做出快速反應，進行重大決策。

二、我國突發事件應對管理存在的主要問題

（1）法律框架脆弱，立法工作需進一步加強。我國先后制定了《戒嚴法》《防震減災法》《防洪法》《消防法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《突發事件應對法》《反恐怖主義法》等，但這些法律法規本身具有較強獨立性和專業性，部門管理色彩較濃，配套規定不完善，部門法直接銜接不夠緊密，難以適應形勢需要。（2）綜合協調機構職能發揮不充分。我國具有會商決策功能的綜合體系和綜合協調部門職能發揮有限，處理不同突發事件之間的協調機制不完善，一旦多種突發事件并發或是需要調配各方資源的重大突發事件爆發，可能應對措施就會執行不到位，應對效率不高；（3）突發事件應對網絡松散。我國具有傳統的應對突發事件的政治優勢和組織保證，但目前的社會組織以及民眾普遍缺乏較強的危機意識和較高的應對技能，易造成突發事件發生后無法充分動員全社會力量應對的局面。高效的突發事件應對管理須有完善的應對網絡，整體上要形成縱向垂直、橫向溝通交流協調、信息和社會資源充分共享、組織機構完備及指揮協調高效的全國性突發事件應對網絡系統。要有完備的應對預案和高效的核心處置機構以及志愿者組織、國際援助等資源。（4）社會預警體系不完善。突發事件相關信息的收集、分析和公布制度統一規劃不夠，資源亟待整合。一些職能部門有專門的信息系統，但相互間溝通不夠，各自為政，存在重復建設問題，信息資源整合不夠。日常動態下信息的收集、整理、匯總渠道分散，難以對突發事件進行全面監測和預警。對緊急狀態下的輿論宣傳還不能完全及時有效應對，輿論管理的觀念和方式亟待改變。傳統的信息傳遞方式早已不適應形勢要求，當今的時代，信息傳播速度快、范圍廣、影響大，特別是網絡媒體、手機、短信、微信、微博等新型傳播形式在引導社會輿論方面的巨大沖擊。（5）專家咨詢隊伍薄弱。應對突發事件中專家作用非常必要，如在抗擊“非典”和汶川大地震救援和天津港爆炸事故處置中咨詢組織和專家就充分發揮了作用。但現實中對專家的作用發揮重視程度不夠，如重慶開縣井噴事故造成慘重的后果就是處置中沒有咨詢專家，處置方法有問題。我國專家參與政府決策的機制仍不健全，專家參與帶有隨意性，缺乏完備的制度規范，對于哪些決策須有專家參與、在哪些環節參與、以什么方式和途徑參與等問題的規定不細，專家參與政府決策取決于決策機關及領導意愿，帶有明顯隨意性。

三、加強突發事件應對管理的思考

不同類型突發事件應急措施有不同，如自然災害應急應以國家救助性和保護性措施為中心，輔之以限制性措施；社會沖突應急以國家限制性措施為中心。因此，突發事件管理體系設置及國家機關應急職權的行使，須與突發事件種類相適應，分類制度是體系建設的首要基礎。加強突發事件管理體系建設，需要遵循“預防為主、常備不懈”的方針，制定完善的突發事件應急預案，建立健全突發事件管理法制、體制機制，即做好“一案三制”工作。

1.加強預案建設。按照《突發事件應對法》規定，應急預案體系由總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業單位應急預案、重大活動應急預案六大類構成，應急預案需根據種類的不同由相關部門事先制定。

2.加強應急管理法制建設，使突發事件應急管理走向規范化、制度化和法制化軌道。目前我國突發事件應對法律體系已基本形成，據統計，現有相關法律36件、行政法規37件、部門規章55件、有關法規性文件111件。2007年11月1日起施行的《突發事件應對法》是應對突發事件的總章程。加強應對突發事件的立法要做好“立、改、廢”工作，使法律規范統一、協調、有效發揮功能。

3.加強體制建設，建立“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制。從應急指揮機構、社會動員體系、領導責任制度、專業救援隊伍和專家咨詢隊伍等方面加強建設，實現“統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有力、運轉高效”目標。重視發展和完善突發事件咨詢組織，充分發揮專家的咨詢參謀作用，做到科學決策、科學執行、科學服務，遵循科學規律應對突發事件。要把建立專家庫和專家隊伍作為應急管理工作的重要環節。發展和完善突發事件的咨詢組織，建立健全門類齊全的、不同部門的專家庫，既要有技術專家、管理專家，還要有社會心理學家等，經常開展咨詢活動，實現活動常態化、制度化。同時，突發事件的應對要遵循相關原則，《國家突發事件總體應急預案》確定了“以人為本、減少危害；居安思危、預防為主；統一領導，分級負責；依法規范，加強管理；快速反應，協同應對；依靠科技，提高素質”六大工作原則，《突發事件應對法》強調突發事件應對工作遵循“預防為主、預防與應急相結合”原則。

4.加強機制建設。應急管理機制是行政管理組織體系面對突發事件運用有效運轉的機理性制度，它包括應急監測預警機制、信息溝通機制、分級負責與呼應機制、應急決策和協調機制、社會動員機制、應急資源配置與征用機制、社會治安綜合管理機制、城鄉社區管理機制、政府與公眾聯動機制、志愿者機制、獎懲機制、國際協調機制等應急機制等。概括講，就是從機制方面做好預防、處置、法律責任追究等環節的工作，針對可能發生的突發事件，預先進行組織準備和應急保障，如組建機構和救援隊伍、人員培訓、應急演練、經費保障、物資儲備、通訊保障、宣傳教育等，關鍵是加強“人、財、物”等管理和制度建設。

在培養危機意識和提高應對能力方面，我們強調從孩子抓起，各級各類學校應當把應急知識教育納入教學內容，對學生進行應急知識教育，培養學生的安全意識和自救與互救能力。重視宣傳教育與應急演練的實效性是有目共睹的，如安縣桑棗中學校長兼黨支部書記葉志平，他堅持每學期組織一次全校師生緊急疏散演練。汶川大地震襲來時，全校2200余名師生無一傷亡。強烈的安全意識、堅固的樓房和長期訓練是桑棗中學師生得以保全的真正原因。對全民進行應急知識的宣傳教育和演練，加強相關知識的學習，如哲學、法律、政策、市場經濟、社會學、自然災害防范、醫療衛生防疫、輿論傳播學、現代科技、領導管理學和心理學等，掌握應對突發事件的技能，如情緒控制、快速疏散、語言表達、分析預測、調查研究、快速決策、宣傳動員、組織協調、媒體公關、自我心理調適、公文寫作、電腦網絡使用等技能，以此增強應對突發事件的知識和能力。

參考資料：

[1]《國家突發公共事件總體應急預案》

[2]《中華人民共和國突發事件應對法》

[3]《國務院法制辦主任：制定緊急狀態法迫在眉睫》 2004-05-17來源：新華網