中國農村土地流轉問題的法律思考

陳琳

摘要：近些年土地流轉在廣大農村悄然興起，它是市場經濟在農村土地承包制度改革中的進一步深化，它不僅抑制了農村土地拋荒，而且還解決了農村土地資源的有效配置。但同時又存在著這樣那樣的問題，諸如，土地流轉無法可依、農民土地承包權得不到有效保障、土地流轉形式較亂、造成了一些糾紛等。當務之急是加強農村土地流轉的法制建設，確認、鞏固土地流轉改革成果和解決存在的問題。首先是修改現存法律有關內容，其次盡快出臺《農村土地承包法》，再是盡早制定《農村土地流轉法》，明確土地流轉的原則、形式、程序、監管和責任，使農村土地流轉納入法制軌道。

關鍵詞：土地流轉；法律思考；土地承包經營權

中國是一個農業大國，農業是國民經濟的基礎。農業、農村和農民“三農”問題是關系改革開放和現代化建設全局的重大問題。而與“三農”問題聯系最密切的則是土地，它是農業最基本的生產要素，是農村最基本的自然資源，是農民最基本的生活保證。然而我國可利用的土地資源并不豐富，只占世界7%的耕地要養活世界20%以上的人口。如何充分高效地利用有限的土地資源，是保證國民經濟可持續發展的戰略問題，是“三農”問題的核心所在。

黨的十一屆三中全會以來，通過實行土地聯產承包制，我國農村經濟得到了飛躍發展，解決了10億人口的糧食問題，取得了舉世矚目的成績。但是隨著市場經濟深入發展和農村城鎮化建設進程的進一步加快，整個農村的產業結構、農民就業結構和農村生產力水平與80年代相比已發生了很大變化。土地聯產承包責任制在其實行過程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和健全，對農業生產要素尤其是土地資源，實行市場配置以及規模經營的需求越來越迫切。此外，中美農業合作協議的簽定以及中國加入WTO的日益臨近，使得農業產業結構調整勢在必行。因此，建立農村集體土地承包經營權流轉制度，促進土地資源市場化配置，發展適度規模經營已經成為農業和農村發展急需解決的重大問題。

一、農村集體土地承包經營權流轉的現狀

我國農用土地的流轉開始于1985年（國家在政策上允許有償轉包土地），至今已有15年

歷史。由于全國各地經濟發展狀況同，且沒有統一的法律與政策規定，流轉形式多種多樣，主要有以下三種：

（一）自由流轉

它是在農戶家庭間出現的自愿的流轉現象，一些農戶將家庭的生產經營轉向從事第二、三產業或家庭重要勞動力外出打工抓收入，便把承包地的經營權轉包或者轉讓給別人。轉包和轉讓的對象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見證人和協調人。

（二）租賃倒包

這種形式出現于90年代中后期。農村中富裕后有頭腦的農民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉向農村發展。他們向鄉、村集體租賃土地、荒山經營權，有規模地成片連地開發土地、荒山資源，從事各項開發項目。經營方式主要有兩種，一是租賃后雇請勞工生產，自己管理，自己經營。二是把租賃得到經營權后的耕地又倒包給本地的農民按指定的開發項目生產，自己給農民提供生產所需資金、技術和派住技術人員指導農民生產，農民生產出產品后按原訂合同價格進行收購、銷售。

（三）股份合作制

在一些經濟發達、市場化程度較高的地方，出現了一些企業集團作為投資主體，興辦規模化的農業區，農戶以土地承包權入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包權的簡單轉讓、農戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導，按照現代經營方式將土地承包經營權折股與其他生產要素結合，農民以股東身份與其他投資者共享收益、共擔風險，以實現區域化和專業化生產。

二、農村集體土地承包經營權流轉存在的問題

（一）土地流轉無法可依

由于農村家庭聯產承包責任制并不是由法學家設計出來的一個制度，在它的長期發展中較少考慮法律因素。首先，我國現行法律體系中缺乏對土地承包經營和流轉的中央立法，土地承包和流轉過程中立法的滯后無法適應日新月異的發展和社會現實的需要，土地糾紛繁多，侵權行為時有出現，處理這些問題時司法機關及有關行政部門常常感到無法可依。其次，由于立法權的多元化、立法技術不統一、利益多元化和對立法審查的無力，使法律體系完整性受到破壞，一些基本權利受到限制，一些基本制度得不到保障，法律秩序混亂。再者，目前我國現有的相關法律如《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》中的諸多規定過于籠統，有關內容和程序不夠具體明確，缺乏具體操作性，許多地方出現了有法難依的現象。

（二）農民土地承包權沒有法律保障

農村集體土地承包經營權流轉主要以行政方式推動。盡管國家在1984年已明確規定農村土地承包15年不變，1995年又規定土地承包權再延長30年，但各地在土地流轉過程中違背了這個基本政策，有的地方以調整產業結構、規模化經營、集中連片開發為由，不尊重農民的意愿，隨意中止剛剛簽發的承包合同，收回農民的承包耕地，傷害了農民穩定土地使用權的心理，農民的土地權益沒有從根本上得到保障。

（三）過多的行政干預造成土地資源浪費

目前，“土地流轉”的控制權主要集中在鄉村基層干部手中，一些鄉村為了“政績”，將流轉土地的大部分用于非農項目，由于缺乏科學論證，或企業經營不善，導致項目擱置，土地拋荒，造成嚴重的資源浪費。

（四）流轉后的農田改變用途

有些通過流轉得到土地的農戶，為達到短期內實現最大效益的目的，往往改變土地原來的用途，用于辦廠、燒磚、燒瓦等，對土地進行掠奪式經營，土地用途改變后很難恢復原貌。

（五）由于缺乏市場監督機制，一部分土地被反復流轉，農民的權益無法得到保障

因流轉程序不規范，手續不完備，土地流轉合同權利義務不明確，土地糾紛時常發生，有的地方土地糾紛案件已經上升為當地主要的民事刑事事件，影響了社會穩定。

（六）土地流轉還沒有充分體現市場經濟規律

目前尚未形成脫離行政干預的啟動土地使用權流轉的市場中介和金融動力，土地抵押尚未展開，作為控制和調節土地流轉的杠桿—地租和地價還未顯現出來，無法發揮市場經濟這個“看不見的手”的作用。

三、農村集體土地承包經營權流轉的法律思考

從農村經濟發展的現狀和前景看，實現土地流轉，讓農民把土地承包經營權這一主要資本變為更大財富，發揮土地的最佳效益，確是勢在必行。但要解決土地流轉中存在的問題的關鍵是完善土地承包經營制度，加強農村土地流轉法制建設，使土地流轉規范化、制度化。

目前我國農村土地流轉仍處于摸索階段，而且各地經濟發展不平衡，切不能搞一哄而上或一刀切，要根據各地的具體情況采取相應的適當的方式，各省可在中央立法的基礎上，制定地方法規和地方規章，切實做到充分利用土地資源，促進農業的可持續發展。