中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

陳琳

摘要：近些年土地流轉(zhuǎn)在廣大農(nóng)村悄然興起，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村土地承包制度改革中的進(jìn)一步深化，它不僅抑制了農(nóng)村土地拋荒，而且還解決了農(nóng)村土地資源的有效配置。但同時(shí)又存在著這樣那樣的問題，諸如，土地流轉(zhuǎn)無法可依、農(nóng)民土地承包權(quán)得不到有效保障、土地流轉(zhuǎn)形式較亂、造成了一些糾紛等。當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法制建設(shè)，確認(rèn)、鞏固土地流轉(zhuǎn)改革成果和解決存在的問題。首先是修改現(xiàn)存法律有關(guān)內(nèi)容，其次盡快出臺(tái)《農(nóng)村土地承包法》，再是盡早制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，明確土地流轉(zhuǎn)的原則、形式、程序、監(jiān)管和責(zé)任，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入法制軌道。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；法律思考；土地承包經(jīng)營權(quán)

中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民“三農(nóng)”問題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。而與“三農(nóng)”問題聯(lián)系最密切的則是土地，它是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，是農(nóng)村最基本的自然資源，是農(nóng)民最基本的生活保證。然而我國可利用的土地資源并不豐富，只占世界7%的耕地要養(yǎng)活世界20%以上的人口。如何充分高效地利用有限的土地資源，是保證國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略問題，是“三農(nóng)”問題的核心所在。

黨的十一屆三中全會(huì)以來，通過實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包制，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了飛躍發(fā)展，解決了10億人口的糧食問題，取得了舉世矚目的成績。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的進(jìn)一步加快，整個(gè)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生產(chǎn)力水平與80年代相比已發(fā)生了很大變化。土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在其實(shí)行過程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和健全，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素尤其是土地資源，實(shí)行市場(chǎng)配置以及規(guī)模經(jīng)營的需求越來越迫切。此外，中美農(nóng)業(yè)合作協(xié)議的簽定以及中國加入WTO的日益臨近，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整勢(shì)在必行。因此，建立農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)土地資源市場(chǎng)化配置，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展急需解決的重大問題。

一、農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)開始于1985年（國家在政策上允許有償轉(zhuǎn)包土地），至今已有15年

歷史。由于全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r同，且沒有統(tǒng)一的法律與政策規(guī)定，流轉(zhuǎn)形式多種多樣，主要有以下三種：

（一）自由流轉(zhuǎn)

它是在農(nóng)戶家庭間出現(xiàn)的自愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，一些農(nóng)戶將家庭的生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)或家庭重要?jiǎng)趧?dòng)力外出打工抓收入，便把承包地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給別人。轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的對(duì)象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見證人和協(xié)調(diào)人。

（二）租賃倒包

這種形式出現(xiàn)于90年代中后期。農(nóng)村中富裕后有頭腦的農(nóng)民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地、荒山經(jīng)營權(quán)，有規(guī)模地成片連地開發(fā)土地、荒山資源，從事各項(xiàng)開發(fā)項(xiàng)目。經(jīng)營方式主要有兩種，一是租賃后雇請(qǐng)勞工生產(chǎn)，自己管理，自己經(jīng)營。二是把租賃得到經(jīng)營權(quán)后的耕地又倒包給本地的農(nóng)民按指定的開發(fā)項(xiàng)目生產(chǎn)，自己給農(nóng)民提供生產(chǎn)所需資金、技術(shù)和派住技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，農(nóng)民生產(chǎn)出產(chǎn)品后按原訂合同價(jià)格進(jìn)行收購、銷售。

（三）股份合作制

在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場(chǎng)化程度較高的地方，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團(tuán)作為投資主體，興辦規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包權(quán)的簡單轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導(dǎo)，按照現(xiàn)代經(jīng)營方式將土地承包經(jīng)營權(quán)折股與其他生產(chǎn)要素結(jié)合，農(nóng)民以股東身份與其他投資者共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域化和專業(yè)化生產(chǎn)。

二、農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）土地流轉(zhuǎn)無法可依

由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并不是由法學(xué)家設(shè)計(jì)出來的一個(gè)制度，在它的長期發(fā)展中較少考慮法律因素。首先，我國現(xiàn)行法律體系中缺乏對(duì)土地承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的中央立法，土地承包和流轉(zhuǎn)過程中立法的滯后無法適應(yīng)日新月異的發(fā)展和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，土地糾紛繁多，侵權(quán)行為時(shí)有出現(xiàn)，處理這些問題時(shí)司法機(jī)關(guān)及有關(guān)行政部門常常感到無法可依。其次，由于立法權(quán)的多元化、立法技術(shù)不統(tǒng)一、利益多元化和對(duì)立法審查的無力，使法律體系完整性受到破壞，一些基本權(quán)利受到限制，一些基本制度得不到保障，法律秩序混亂。再者，目前我國現(xiàn)有的相關(guān)法律如《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》中的諸多規(guī)定過于籠統(tǒng)，有關(guān)內(nèi)容和程序不夠具體明確，缺乏具體操作性，許多地方出現(xiàn)了有法難依的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)民土地承包權(quán)沒有法律保障

農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要以行政方式推動(dòng)。盡管國家在1984年已明確規(guī)定農(nóng)村土地承包15年不變，1995年又規(guī)定土地承包權(quán)再延長30年，但各地在土地流轉(zhuǎn)過程中違背了這個(gè)基本政策，有的地方以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)?；?jīng)營、集中連片開發(fā)為由，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意中止剛剛簽發(fā)的承包合同，收回農(nóng)民的承包耕地，傷害了農(nóng)民穩(wěn)定土地使用權(quán)的心理，農(nóng)民的土地權(quán)益沒有從根本上得到保障。

（三）過多的行政干預(yù)造成土地資源浪費(fèi)

目前，“土地流轉(zhuǎn)”的控制權(quán)主要集中在鄉(xiāng)村基層干部手中，一些鄉(xiāng)村為了“政績”，將流轉(zhuǎn)土地的大部分用于非農(nóng)項(xiàng)目，由于缺乏科學(xué)論證，或企業(yè)經(jīng)營不善，導(dǎo)致項(xiàng)目擱置，土地拋荒，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。

（四）流轉(zhuǎn)后的農(nóng)田改變用途

有些通過流轉(zhuǎn)得到土地的農(nóng)戶，為達(dá)到短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大效益的目的，往往改變土地原來的用途，用于辦廠、燒磚、燒瓦等，對(duì)土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營，土地用途改變后很難恢復(fù)原貌。

（五）由于缺乏市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，一部分土地被反復(fù)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的權(quán)益無法得到保障

因流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，手續(xù)不完備，土地流轉(zhuǎn)合同權(quán)利義務(wù)不明確，土地糾紛時(shí)常發(fā)生，有的地方土地糾紛案件已經(jīng)上升為當(dāng)?shù)刂饕拿袷滦淌率录绊懥松鐣?huì)穩(wěn)定。

（六）土地流轉(zhuǎn)還沒有充分體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律

目前尚未形成脫離行政干預(yù)的啟動(dòng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)中介和金融動(dòng)力，土地抵押尚未展開，作為控制和調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的杠桿—地租和地價(jià)還未顯現(xiàn)出來，無法發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)“看不見的手”的作用。

三、農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考

從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和前景看，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民把土地承包經(jīng)營權(quán)這一主要資本變?yōu)楦筘?cái)富，發(fā)揮土地的最佳效益，確是勢(shì)在必行。但要解決土地流轉(zhuǎn)中存在的問題的關(guān)鍵是完善土地承包經(jīng)營制度，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、制度化。

目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍處于摸索階段，而且各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，切不能搞一哄而上或一刀切，要根據(jù)各地的具體情況采取相應(yīng)的適當(dāng)?shù)姆绞剑魇】稍谥醒肓⒎ǖ幕A(chǔ)上，制定地方法規(guī)和地方規(guī)章，切實(shí)做到充分利用土地資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。