完善我國食品安全監管行政執法體制的對策研究

梁準

摘要：本文以食品安全監管行政執法體制的視角進行研究，結合當前政府機構“大部制”背景和當前出現的監管的弊端，總結出從“完善行政執法機構的法律地位”、“執法部門實行垂直管理”、“實行行政執法問責制”三個方面，切實健全食品安全監管行政執法體制。

關鍵詞：食品安全；行政執法；問責制

一、我國食品安全監管行政執法體制弊端

1.職能錯位

我國于2009年頒布實施《食品安全法》，多機構分段管理模式是我國食品安全監管體制采取管理模式。即使年兩會的“大部制”改革，也僅僅是撤并相應部門，保留應有的職能。即，質檢部門、工商部門、食品藥品監管部門等分別負責食品生產加工環節的監管和市場準入，食品流通環節的監管、食品安全的綜合監管等工作。而新撤并的衛生與計劃生育委員會的一部分職能是以前衛生部的負責企業衛生許可和餐飲業衛生的監管。綜上可以看出，我國的食品安全工作實行的仍是“多頭管理”的執法體制，即“一個環節由一個部門監管”，帶來監管職能的漏洞和弊端，其一，行政執法機關依然臃腫，導致行政支出虛大，無法降低執法成本；其二，行政執法機關各部門分頭管理，職責不清，各自為政，工作效率低下，執法存在真空地帶，而執法工作中監管部門缺位、錯位、越位情況更是屢屢發生；其三，在政府與市場關系中，政府的執法重合和行政部門的多頭處罰甚至錯亂管理，嚴重擾亂市場經濟秩序，職能錯位不單沒有從根本上解決問題，反而使行政相對人的合法權益受到侵犯，造成惡劣的社會影響。

2.職能缺位

多機構分段管理模式下，監管制度的模糊或缺失便是職能缺位的根本原因。眾所周知，2008年轟動世界的“三鹿奶粉”事件便是我國監管工作的職能缺位，制度缺失的深刻教訓，國家質檢總局對三鹿奶粉等100多家企業實行了國家免檢制度。在三鹿奶粉事件中，之所以沒有對奶粉進行三聚氰胺含量檢測，是因為在以前的奶粉里沒有檢測到含三聚氰胺，因此監管部門就以一概全，放松了監管力度，以導致生產部門有機可乘，違法操作，監督制度虛空，生產部門更是為所欲為，草菅人命。同時政府部門自然壟斷了對其所提供的公共服務，甚至利用其壟斷地位來封鎖相對另一部分公共服務及物品所涉及的有關資源和成本信息，政府便難以衡量其機構產出的質和量，而監督成本相對昂貴，自然而然便架空了監督。因此職能缺位成為有效制約食品安全監管的關鍵問題。

二、完善我國食品安全監管行政執法體制的建議

《食品安全法》第4條第3款規定：“國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。”該條非常明確地規定了食品安全體制實行分段監管。從我國實際情況出發，我國食品安全監管管理鏈條較長。涉及范圍廣，問題復雜，很難單獨由一個部門承擔“從農田到餐桌”，從生產到銷售到飯桌的全程監管工作，通過實行食品安全多部門、多環節監管，各部門明確職責，分工協作，共同監管，可以發揮各自的優勢，達到有效監管的目的。鑒于我國歷來都是多部門、多環節對食品安全監管的模式，如果要求立即改變這種現狀是不科學，也是不現實的。回到今年“兩會”我們就可以得出這個道理，為什么今年的“大部制改革”沒有提出整合成一個食品安全監管行政執法部門，而是采取撤并的形式，逐步集中職權。誠然，如上所述，這樣的多部門、多環節的監管，已經出現了職能錯位、職能缺位的弊端。如何完善我國食品安全監管行政執法體制？本人有如下建議：

1.健全行政執法機構的法律地位

行政執法機構是具有一定的獨立性、通過依法制定相關規范標準，對市場主體的經濟活動及伴隨其經濟活動而產生的社會問題進行規范和控制，并通過準司法的行政程序執行和發展這些標準的行政機構。要明確理清監管機構的職責范圍，使監管體制得以完善，必須通過立法的形式以確定監管機構的法律地位。

目前我國除了《食品安全法》，還有大量的規范性文件，設置和分配了監管主體的職責、權限。但是，綜合研究這些規范性文件，發現也有明顯問題：各監管部門利益滲透嚴重，在制定相關規范性文件時，從本部門利益出發，便造成有利可圖則管之，無利可圖則棄之。如此一來，造成了部門執法時產生“有利爭管、無利不管”的局面。同時在監管執法的文件中，參雜政策性文件，脫離了我國“依法治國”的理念，以政策制定來取代法律法律本應享有的權力。

由此應加強憲法和法律對行政執法機構職能的確定，所有超越權限的執法都應受法律的制裁，這也是依法行政的要求。行政執法機構只有明確了的法律地位，所應履行的職能，才能防止職能缺位。

2.執法部門實行垂直管理

美國的食品安全監管體系較為先進，其管理模式的成功在于管理機構的健全完善，則在全國實行食品安全機構聯合監管制度。而我國目前的監管機構制度不夠完善，根本在缺乏完整的由上到下的獨立的垂直監管系統，相關部門如工商、質監、食藥局監管隸屬于當地人民政府。中國地域遼闊，地區間差異明顯，可以借鑒的建立省級以下垂直的食品安全監管行政執法體制，消除追求利益執法的現狀，杜絕為爭權奪利的職權錯位。

3.實行行政執法問責制

問責制是指問責主體對其管轄范圍內各級組織和成員承擔職責和義務的履行情況，實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。要實行行政執法問責制，必須強化落實食品安全責任制和責任追究力度和效果，更要將行政執法責任考核結果公開透明，作為認定地區、部門、機構以及行政執法人員執法水平高低、執法政績優劣、責任履行好壞的重要指標之一。在行政執法過程中，由于工作人員的過錯造成食品安全事故的，必須追究其責任，并按照責任大小追究，不能有偏袒。依法確立每個部門都要各司其職，做好屬于自己監管的環節和職能，防止有權不履行，履行不負責的弊端。

目前，我國的食品安全問題依然嚴峻，如何建立健全食品安全監管體制，是一個不斷探究的過程。本人從行政執法體制的角度研究食品安全的監管問題，略表愚意，倍感欣慰，不敢茍求同者。希望隨著對食品安全監管研究者的增多，國家越來越重視這一問題，加快建立健全食品安全監管體制，讓我們以及千秋萬代生活在安全的環境中。