努力推進新型城鎮(zhèn)化 建設優(yōu)質民生工程

劉向東

摘 要：新型城鎮(zhèn)化建設是黨中央立足我國國情和發(fā)展實踐提出的重要戰(zhàn)略思想。進入“十三五”以來，我區(qū)經濟社會發(fā)展所處的環(huán)境更為嚴峻復雜，新型城鎮(zhèn)化作為“新五化”的主要內容之一，是符合“四個全面”戰(zhàn)略布局、化解即期經濟下行壓力與推進供給側結構性改革的重要契合點，對于我區(qū)加快現(xiàn)代化進程，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、帶動產業(yè)轉型升級和擴大內需有著現(xiàn)實和深遠的歷史意義。但是，目前我區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設還存在著水平質量低下、發(fā)展動力不足等諸多問題，若不加以引導解決，將對我區(qū)全面建成小康社會，促進經濟社會健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展帶來不利影響。因此，研究新時期下我區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設的戰(zhàn)略選擇顯得尤為重要。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 成績 問題 對策

一、深刻認識、準確把握推進新型城鎮(zhèn)化、建設優(yōu)質民生工程的意義

（一）新型城鎮(zhèn)化符合“四個全面”戰(zhàn)略布局思想

新型城鎮(zhèn)化是全面建成小康社會的重要途徑。全面建成小康社會的本質是經濟、政治、文化、社會和生態(tài)多位一體協(xié)同發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化建設作為全面實現(xiàn)小康社會的重要載體，有利于改變原有的城鄉(xiāng)二元結構格局，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實現(xiàn)整個社會的健康快速發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化是全面深化改革的重要抓手。改革是發(fā)展的強大動力。在新型城鎮(zhèn)化建設中，深化社會體制改革，有利于促進社會的公平正義；深化收入分配制度改革，有利于促進共同富裕；深化生態(tài)文明體制改革，有利于保護和改善環(huán)境；深化教育、醫(yī)療領域改革，有利于促進教育事業(yè)和全民基本醫(yī)保的公平發(fā)展；深化戶籍制度改革，有利于把有能力、有意愿并長期在城鎮(zhèn)務工經商的農民工及其家屬逐步轉為城鎮(zhèn)居民。

新型城鎮(zhèn)化是全面依法治國和全面從嚴治黨的重要實踐。新型城鎮(zhèn)化建設涉及教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等經濟社會多個方面的法律制度保障，因此，推進全面依法治國、堅定不移的走具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化建設的法治道路具有重要的現(xiàn)實意義。同時，作為執(zhí)政黨，在推進新型城鎮(zhèn)化建設中，必須始終做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，為新型城鎮(zhèn)化建設提供良好政治生態(tài)。

（二）新型城鎮(zhèn)化符合我國的宏觀經濟政策

新型城鎮(zhèn)化與供給側結構性改革相適應。新型城鎮(zhèn)化的核心是農民工市民化，將帶來巨大的消費需求，尤其是住房需求，助力房地產“去庫存”，進而促進化解鋼鐵、水泥等建材行業(yè)產能過剩，在盤活存量資源的基礎上加速“去產能”；對農村貧困人口脫貧具有輻射帶動作用，能夠為就地脫貧、異地搬遷脫貧等精準扶貧機制插上翅膀、增添動力，從而促進“補短板”。可見，新型城鎮(zhèn)化是化解即期經濟下行壓力與推進深層次結構性改革的重要契合點。

二、推進新型城鎮(zhèn)化、建設優(yōu)質民生工程亟需解決的問題

（一）新型城鎮(zhèn)化水平和質量低下問題比較突出

我區(qū)的城鎮(zhèn)化率多體現(xiàn)在人口城鎮(zhèn)化、數(shù)字城鎮(zhèn)化上，而在城市密度、城市建設方面和城鎮(zhèn)化質量等均遠落后于全國其它城市。一是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。從2000年至今，我區(qū)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長103.41%，但城鎮(zhèn)人口僅增長44.63%，土地利用彈性系數(shù)高達2.32，大大超過了1.12的合理水平。城鎮(zhèn)建成區(qū)快速擴張，而集聚人口明顯滯后，造成了“被動城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，導致城鎮(zhèn)土地使用效率低下，政府用于市政建設和公共服務的成本增加，引發(fā)了縣域城鎮(zhèn)住房價格的上漲，增加了居民的購房成本和生活壓力。二是城鎮(zhèn)吸納農村人口的能力不強。我區(qū)資源型產業(yè)的快速發(fā)展，雖然迅速推高了經濟指標，但新型工業(yè)化的發(fā)展趨勢是知識技術密集型逐步取代勞動資源密集型，這就造成了第二產業(yè)吸納就業(yè)能力逐步縮小（第二產業(yè)吸納就業(yè)占比從2010年的17.4%下降至2015年的17.1%），加上我區(qū)第二產業(yè)對服務業(yè)的帶動力不強，導致了非農就業(yè)相對不足，城鎮(zhèn)人口就業(yè)比重由2014年的49.74%降至2015年的49.58%。三是城鎮(zhèn)基礎設施薄弱，公共服務水平不高。在城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴張的同時，城市空間組織的優(yōu)化和城市功能的完善沒有相應跟上，教育、醫(yī)療、供水、污水處理、垃圾處理、城鎮(zhèn)快速交通系統(tǒng)等關系城鎮(zhèn)運行效率和可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)基礎設施仍然短缺。“十二五”期間，我區(qū)公共服務水平僅增長1.46%，遠低于城鎮(zhèn)化年均4.37%的發(fā)展速度。

（二）新型城鎮(zhèn)化未能與經濟發(fā)展協(xié)同

2000年以來，我區(qū)經濟增長和城鎮(zhèn)化建設未能實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展。一是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化未能實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展。2000-2016年間，內蒙古城鎮(zhèn)化率年均提高1.09個百分點（全國1.24個百分點），比全國平均水平低0.15個百分點；而在“十二五”期間，內蒙古GDP年均增長10.0%（全國7.8%），規(guī)模以上工業(yè)年均增長11.9%（全國9.6%），分別比全國平均水平高2.2、2.3個百分點。工業(yè)化與GDP高速發(fā)展快于城鎮(zhèn)化速度的現(xiàn)實說明，我區(qū)的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化-城鎮(zhèn)化-就業(yè)結構優(yōu)化循環(huán)不相符，尚未實現(xiàn)工業(yè)化與經濟的高速增長有效促進城鎮(zhèn)化的良性驅動。二是城鎮(zhèn)化與第三產業(yè)未能實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展。近5年來，我區(qū)第三產業(yè)并沒有因為城鎮(zhèn)化率的快速提高而實現(xiàn)加速發(fā)展，2015年我區(qū)第三產業(yè)增速8.1%，在全國各省區(qū)市中排第28位，第三產業(yè)增加值占地區(qū)生產總值的比重與全國平均水平的差距，由2010年的相差7.1個百分點擴大到2015年的10.1個百分點，第三產業(yè)特別是現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展薄弱問題依然突出。三是內蒙古的城鎮(zhèn)化率指標與全區(qū)實際的產業(yè)結構、就業(yè)結構存在較大偏差。近年來，我區(qū)非農產業(yè)產值比重已占到GDP 總量的91.2%，但非農產業(yè)的就業(yè)比重卻僅有60.9%。相應經濟總量僅占8.8% 的農業(yè)則承載了全區(qū)39.1% 的就業(yè)人口，即城鎮(zhèn)化進程與就業(yè)結構和產業(yè)結構的雙重不對稱。

（三）區(qū)域發(fā)展不均衡，城鎮(zhèn)化動力不足

一是城市規(guī)模總體偏小，輻射帶動力不足。地廣人稀的區(qū)位限制，導致我區(qū)多數(shù)城市規(guī)模偏小，難以集聚人口，形成集聚效益，進一步影響了我區(qū)城市的競爭力。在中國社會科學院發(fā)布的《中國城市競爭力報告》中，內蒙古進入前100名的城市只有3個，僅為呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市。二是城鎮(zhèn)產業(yè)支撐能力弱，城鎮(zhèn)化動力不足。我區(qū)地級城市每萬人用地35.04平方公里，是全國地級城市平均水平的2.2倍。而地級城市轄區(qū)占全區(qū)地區(qū)生產總值的比重為47.4%，低于全國平均水平14.6個百分點。相當一部分城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展落后于城市建設，沒有產業(yè)支撐，缺乏就業(yè)崗位，轉移出來的農牧民“進得來、留不住”，城鎮(zhèn)化動力明顯不足。三是城市產業(yè)結構不合理。很多城市出現(xiàn)產業(yè)虛高度化和同構化，大中小城市之間沒有形成合理的分工體系，造成大部分城鎮(zhèn)的城市功能缺乏，缺乏支撐其經濟發(fā)展的主導產業(yè)，導致經濟發(fā)展受限，帶動輻射效應不能得到有效發(fā)揮。

（四）城鄉(xiāng)差距相對縮小，絕對差距進一步拉大

近年來，隨著經濟的發(fā)展，內蒙古城鄉(xiāng)差距相對縮小，特別是“十個全覆蓋”實施以來，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平持續(xù)提高。但是也要看到，城鄉(xiāng)居民收入和消費絕對數(shù)不僅沒有縮小，反而呈擴大化的趨勢。2000-2016年，農村牧區(qū)人均可支配收入由2038元提高到11609元，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入卻由5129元增加到32975元，無論從增長幅度還是增長的絕對數(shù)量上都遠高于農村牧區(qū)人均純收入的增長幅度，城鄉(xiāng)之間的收入差距從起初的2.5倍擴大到了3倍以上。另外，政府提供的配套基礎公共設施及公共服務方面，城鄉(xiāng)之間均存在較大差距，而且差距還在不斷擴大，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局尚未形成。

（五）城鎮(zhèn)化進程中環(huán)境保護問題值得高度關注

目前來看，內蒙古城鎮(zhèn)化的發(fā)展給環(huán)境的承載能力帶來較大的壓力。新型城鎮(zhèn)化進程監(jiān)測顯示，自2012年起，資源環(huán)境發(fā)展指數(shù)逐漸回落，到2015年下滑為98.30，資源環(huán)境發(fā)展水平負增長1.7%。“十二五”時期，中心城市平均空氣質量良好以上天數(shù)明顯下降，由2011、2012年的335.2和340.6天，在2013、2014、2015年連續(xù)下降為326.9天、319.4天、299.0天。

（六）城鎮(zhèn)傳統(tǒng)建筑未保留，地方特色喪失

內蒙古是一個以蒙元文化為核心的少數(shù)民族集聚區(qū)，不同的民族文化融合，形成了各具特色的民族文化傳統(tǒng)及建筑風格。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，一些城市不顧客觀條件和財力，盲目修建大馬路、大廣場、豪華辦公樓，忽視千百年來形成的獨特景觀和建筑，盲目建設，模仿其他城市風格，導致建筑風格雷同，城市缺乏特色，甚至一些景觀風貌遭到破壞。

三、推進新型城鎮(zhèn)化、建設優(yōu)質民生工程的戰(zhàn)略選擇

（一）要體現(xiàn)內蒙古自治區(qū)的區(qū)域特點

一是尊重生態(tài)規(guī)律，新型城鎮(zhèn)化要與環(huán)境承載能力相適應。草原牧區(qū)城鎮(zhèn)化要因地制宜，在城鎮(zhèn)化建設中，不能將農區(qū)的建設規(guī)模和經驗照搬到牧區(qū)。要適當控制城鎮(zhèn)數(shù)量，在城鎮(zhèn)布局方面，應通過調整城鎮(zhèn)產業(yè)和人口分布，在重點開發(fā)區(qū)以集中集聚為主，在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)以分散集聚和生態(tài)移民為主，形成與生態(tài)環(huán)境相適應的多元化城鎮(zhèn)格局。二是注重產業(yè)發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化要與自然資源、文化資源相適應。在城鎮(zhèn)產業(yè)開發(fā)上，加快優(yōu)勢資源產業(yè)化步伐，構建特色產業(yè)體系，為城鎮(zhèn)化提供動力支撐。同時，城鎮(zhèn)規(guī)劃要與民族文化保護、開發(fā)和利用相結合，在城市格局、景觀建筑、民俗風貌以及文物古跡等方面，注重民族特色的傳承。三是關注國家戰(zhàn)略，新型城鎮(zhèn)化要與“一帶一路”發(fā)展相適應。“一帶一路”戰(zhàn)略將涉及交通、電信、能源、金融、文化等多個行業(yè)，為內蒙古經濟發(fā)展帶來強勁的增長動力，同時產業(yè)結構的不斷升級調整，為農村剩余勞動力提供了更多的就業(yè)崗位，基礎設施的互聯(lián)互通、建設擴容成為新型城鎮(zhèn)化建設的基礎保障。

（二）要提升經濟發(fā)展質量，提高二、三產業(yè)吸納就業(yè)人口比重

新型城鎮(zhèn)化建設應當與工業(yè)化發(fā)展并重，通過工業(yè)化質量的不斷提升來吸納大量的農業(yè)人口。同時，要大力發(fā)展服務業(yè)，尤其是以金融、通訊、電子商務等為代表的現(xiàn)代服務行業(yè)。只有這樣才能使城市吸納大量農業(yè)人口，使之逐步蛻化成真正的城鎮(zhèn)人口。

（三）要提高呼包鄂城市群的綜合承載能力

當前，呼包鄂城市群面臨的突出問題是，土地和環(huán)境承載能力受限，已經出現(xiàn)“城市病”跡象。因此，要加快郊區(qū)化和“呼包鄂一體化”進程，鼓勵中心區(qū)人口和產業(yè)向周邊擴散，同時加快交通網絡建設，優(yōu)先發(fā)展公共交通和大容量的地鐵交通，積極推進基礎設施、產業(yè)布局、環(huán)境治理、要素市場、勞動就業(yè)和社會保障等一體化，吸引進城農民工在郊區(qū)（旗、縣）和周邊城鎮(zhèn)居住，并通過快速交通體系到城區(qū)上班，或者實現(xiàn)就近就業(yè)。

（四）要積極發(fā)展主體功能完善的中小城市

鼓勵和支持中小城市和小城鎮(zhèn)擴容，重點解決中小城市集聚效應不強、就業(yè)崗位不足、公共服務困難等問題，不斷增強對農民工大規(guī)模市民化的吸引力。積極發(fā)展一批城市主體功能完善、承載農民工市民化能力較強、與城市群協(xié)調發(fā)展的中小城市，使這些發(fā)展成為擴大內需、加快農民工市民化的主要載體。在內蒙古東部地區(qū)要將中小城市發(fā)展成為能夠帶動地方經濟發(fā)展、具有較強要素聚集效應的地方性增長極。

（五）要遵循城鎮(zhèn)化差異性規(guī)律，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化形態(tài)與體系

一是堅持多元發(fā)展，走大中小城市與城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展之路。內蒙古城鎮(zhèn)化布局不能拘于某種模式，只能根據不同地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿途C合承載能力，因地制宜、分類指導，堅持多元形態(tài)，走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展之路，防止由于城鎮(zhèn)過于分散導致的土地浪費。二是注意培育區(qū)域中心城市。內蒙古區(qū)域中心城市相對缺乏，中心城市承載力和輻射功能也相對較弱。特別是在東部盟市，“小馬拉大車”的城鎮(zhèn)格局普遍存在。不打破這種現(xiàn)狀，難以發(fā)揮中心城市作為帶動經濟發(fā)展增長極的作用。

（六）加快戶籍管理制度和土地管理制度改革，建立與新型城鎮(zhèn)化相適應的體制機制

通過改革戶籍制度，推進一元化戶籍管理制度，促進農村人口在居住、就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療等方面逐步享受到與城市人口同樣的待遇。要盡快完成宅基地、集體建設用地和農地的權屬問題，明確土地所有人的權益，強化農村土地的流轉，提高土地的收益和利用效率。賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權，允許農村集體土地和國有土地平等進入市場流通。建立統(tǒng)一市場下的土地定價體系，對征收農民的房屋進行公平市價補償，實現(xiàn)同地同權同價，保障農民合法的土地財產收益權。

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責任編輯：張莉莉