江蘇三大區域精準扶貧政策及成效比較研究

楊雪英+李秀云

摘 要：消除貧困、改善民生，實現共同富裕，是實現全面小康社會奮斗目標須打贏的世紀決戰。要確保江蘇省三大區域276.8萬貧困人口如期脫貧，時間緊迫、任務艱巨、使命重大。扶貧作為一項復雜而系統的工程，必須在對江蘇省三大區域貧困現狀進行充分調查的基礎上，以問題為導向，對江蘇省三大區域扶貧政策及成效進行比較研究，提出解決江蘇省三大區域精準扶貧的對策建議。

關鍵詞：江蘇省 三大區域 精準扶貧 政策成效 比較研究

一、江蘇省三大區域貧困現狀

江蘇省三大區域指的是蘇南地區，即南京，蘇州，無錫，常州，鎮江五市；蘇中地區，即揚州、泰州、南通三市；蘇北地區，即徐州、連云港、宿遷、淮安、鹽城五市。

“十三五”期間，按照江蘇省標準，農村年均純收入6000元以下的人口為貧困人口，村集體經營性年收入低于18萬元的為經濟薄弱村。目前江蘇省建檔立卡低收入戶103.3萬戶，貧困人口276. 7764萬人，經濟薄弱村有821個。蘇南無人均6000元以下低收入人口，農村低收入人口全部集中在蘇北、蘇中地區。其中，蘇北地區農村低收入人口有260.3618萬人，占全省農村低收入人口的94.1%；蘇中地區農村低收入人口有16.4146萬人，占全省農村低收入人口的5.9%；省重點幫扶的蘇北地區12個縣（區）共有低收入人口143.9895萬人，占全省農村低收入人口總數的52.0%，占蘇北地區農村低收入人口總數的55.3%。全省821個經濟薄弱村全部分布在蘇北、蘇中地區，其中，蘇北地區35 縣（市、區）有771 個，占全省經濟薄弱村總數的93.9%，蘇中黃橋老區3 縣（市、區）有50 個，占全省經濟薄弱村總數的6.1%。

“十三五”期間，江蘇省還確定了蘇北的成子湖片區、西南崗片區、漣沭結合部片區、石梁河水庫片區、豐縣湖西片區、灌溉總渠以北片區為6個扶貧開發重點片區，涉及蘇北5市13個縣（區）的49個鄉鎮，建檔立卡農村低收入人口33.48萬人，占總人口的13.95%。省定經濟薄弱村176個，占行政村總數的21.1%。

二、三大區域精準扶貧的政策及成效

（一）蘇南地區

蘇南地區農村居民生活水平總體較高，己擺脫了絕對貧困，沒有省定標準的低收入人口和經濟薄弱村。識別建檔立卡對象的標準在8000元以上，經濟薄弱村的標準在80萬元以上，均高于全省水平。蘇南地區的扶貧開發工作無論是在地方財政支持、資源整合、社會幫扶和自身發展能力等方面都有明顯的優勢和相對好的社會基礎。蘇南地區的精準扶貧政策及成效概括如下：

1.重視扶貧工作，建立了長效工作機制。蘇南地區高度重視新一輪精準扶貧工作，立足扶貧對象“相對貧困”實際，致力于“縮小收入差距、促進共同富裕”的目標定位，幫扶工作重扶貧更重開發，重脫貧更重致富。圍繞建立低收入人口動態管理機制、產業扶貧、盤活村級集體資產、增加集體經濟發展內生動力、建立薄弱村財政支出保障機制、貧困人口能力提升、扶貧目標考核等重點問題，建立了扶貧工作長效機制。

2.致貧原因相對簡單，實施難度較低。蘇南地區貧困地區和貧困人口較少，精準識別的工作量和難度不大。加上在建檔立卡貧困人口中，致貧原因主要集中在因病、因殘致貧，這些家庭有的收入并不低，但由于家中突發疾病或殘疾，現有收入無法滿足支出，形成支出性貧困。但由于地方經濟發展就業機會多，群眾個體收入有持續性的來源，因而，脫貧具有持久性，返貧現象不多。

3.地區經濟基礎雄厚，扶貧的社會參與度高。蘇南地區由于整體的經濟發展水平高，參與扶貧的社會主體相對較多且實力較強。積極廣泛動員社會力量參與扶貧工發，開展資金支持、勞動用工、技術扶持、產業帶動、合作開發等多種形式的掛鉤幫扶。此外，還加強與經信、工商聯、金融、紅十字會等部門以及各民間慈善機構的溝通，發動全社會力量參與扶貧開發。

（二）蘇中地區

蘇中地區的經濟發展水平低于蘇南而高于蘇北，識別建檔立卡對象的標準在7000元以上，經濟薄弱村的標準在30萬元以上，略高于全省水平。蘇中地區的精準扶貧政策及成效概括如下：

1.精準扶貧目標明確，推進力度大。蘇中地區緊臨蘇南和長三角核心區，有較好的區位優勢，面對16.4萬貧困人口，有強烈的憂患意識，充分認識到扶貧攻堅工作任重道遠，因而明確目標任務，緊盯建檔立卡貧困人口。如揚州市按照橫向到邊、縱向到底的要求，針對每一個建檔立卡對象開展了地毯式、拉網式核查，確保不少一戶、不落一人，加大攻堅力度。

2.扶貧開發成效明顯，但持續性不足。蘇中地區在“十二五”期間，農民人均年收入低于5000元的全部實現脫貧。但扶貧也存在一個“邊際效應遞減”規律。經過前幾輪扶貧開發，稍有條件的村集體和有勞動能力的貧困戶基本上實現穩定脫貧；但越到后來，剩余的都是特別難解決的“硬骨頭”，而且解決的成本也會越來越大。這部分大都是因病因殘致貧，對其主要采取的是簡單的“輸血式”扶貧模式，在“造血式”扶貧方面投入不足，盡管可解決一時貧困，但難以形成持續性的長效機制。

3.注重政策引導，但扶貧開發系統的科學性不夠。在扶貧開發過程中，蘇中地區各市都注重政策引導。揚州市逐戶發放印有相關扶貧政策的《幫扶手冊》，確保扶貧對象看得到、看得懂、可享受、能監督；南通市針對因病致貧占多數的實際，把為建檔立卡低收入戶一并繳納居民基本醫療保險和大病保險個人籌資部分列入市政府為民辦實事項目。但蘇中地區存在扶貧開發政策很多，卻政出多門的問題，部門之間的對接協調和匹配不夠，難于提取多維致貧的原因，再加上人力不足，更多的是打突擊戰，整個扶貧開發系統不是很科學。

（三）蘇北地區

長期以來，蘇北地區的發展在江蘇省一直處于發展的劣勢地位，“十三五”期間精準扶貧的任務艱巨，壓力巨大，蘇北地區精準扶貧的政策及成效概括如下：

1.扶貧開發的思想落后，對精準扶貧的認識不足。蘇北地區由于長期的落后和交通不發達，其貧困的產生時間大多具有歷史淵源性。調查發現，貧困具有傳承性，一些家里貧窮的人，其子女對貧窮的繼承性也相應大。加上蘇北地區的大部分農民文化素質低，思想認識落后，對精準扶貧的目標和要求認識不清楚，“等靠要”思想嚴重，認為扶貧就是給政策、給優惠、給待遇，因而，一些家庭對入戶摸底調查存在消極抵觸情緒。

2.扶貧開發立竿見影，但扶貧對象易返貧。蘇北地區的一些地方，在快速脫貧的良好愿望下，一味地按照脫貧的時間節點，依靠“短平快”產業或者臨時性政策來實現快速脫貧。從短期看，扶貧開發立竿見影，貧困群眾脫貧了，但蘇北貧困地區由于經濟基礎薄弱，農民增收渠道單一、收入水平低，加之基本公共服務不完善，脫貧的內生動力弱，加上低收入人口的受教育程度低、健康狀況差、勞動技能低且單一，自身缺乏“造血”能力，這些脫貧的貧困人口很快會因病、因殘、因學、因災等原因返貧。

3.扶貧投入不足，持續發展能力弱。蘇北地區尤其是6個重點片區，基礎設施和公共服務相對滯后，農田水利投入嚴重不足，設施老化嚴重，教育、衛生、養老等公共服務設施也相對落后，扶貧任務重成本高，且群眾改善生產生活條件愿望迫切。江蘇省給每個貧困村扶貧資金60萬元標準，無法解決大一點的工程需要；給蘇北地區農村建檔立卡低收入人口中有勞動能力的人均1600元標準，資金投入不能滿足實際需求，缺口大。扶貧資金整合度不高，部門大多各自為陣，難以發揮整體效益，影響貧困地區的持續發展。

4.扶貧模式單一，創新不足。貧困是一項很復雜的經濟社會問題，除了缺勞力、缺資金、缺技術、自身發展動力不足、因病、因殘、因學、因災等因素外，還涉及自然條件、資源稟賦等先天性因素及社會資本、不均衡發展、市場風險、個體行為等后致性因素。致貧原因的差異性也必然會導致扶貧成本的差異，而蘇北的現實情況則是無論是什么原因導致的貧困，在扶貧方面都是給予一定的資金或是項目補助，出現幫扶措施“頭疼醫頭腳疼醫腳”的問題。一戶一策與一村一策的扶貧理念在現實層面難以做到，因為根本沒有這樣的人力、物力和財力。單一化的扶貧模式最終可能導致扶貧的邊際效率不斷降低，可能導致貧困的代際傳遞。

5.經濟基礎薄弱，扶貧的社會參與度低。蘇北地區的扶貧資金投入主要是以政府為主導，投入渠道單一，且地方投入不足，過度依賴省級財政投入。對于蘇北的貧困縣區來說，一些要求配套的扶貧資金因地方財政拮據而無法落實。除了“五方掛鉤”、南北對口合作外，社會團體、基金會、民辦非企業單位、能人大戶、各級黨政機關和事業單位的黨員干部等各類社會組織和個人參與扶貧的積極性還不高，開展的項目十分有限。

三、三大區域比較下的精準扶貧對策建議

總的來說，東部地區由于其雄厚的經濟實力和得天獨厚的區位優勢，在扶貧開發中，取得了遠比蘇中、蘇北地區好的扶貧成效，在充分發揮政府的主導作用、體制機制創新、引入市場競爭機制、充分動員社會各方面力量等方面都有值得借鑒的經驗。

（一）深化對精準扶貧的認識，提升體制機制創新能力

目前的蘇北地區，貧困面大、貧困程度深、返貧率高的問題依然突出。特別是6個重點片區的貧困人口，受教育程度偏低，自然條件較差，基礎設施建設欠賬多，產業發展落后，是最難啃的“硬骨頭”，開展扶貧工作必須創新思維。在扶貧攻堅關鍵時期，體制機制創新尤為關鍵。要在目標責任、投入增長、資產扶貧、社會扶貧、績效評估、社會治理、社會保障等方面加大體制機制創新，推動扶貧開發攻堅各項部署落地落實。

（二）發揮比較優勢，促進區域共同協調發展

蘇南地區有優越的區位條件、雄厚的產業基礎、便利的交通條件、先進的科教資源、較高的開放水平、創新進取的人文環境。蘇中地區也有便利的交通，有春蘭、亞星等實力雄厚的企業集團，有聞名全國的成為支柱產業的建筑產業，有一大批“小而專，小而精，小而特，小而尖”的“四小”特色產品和市場，還有相對廉價的勞動力和豐富的水資源。蘇北地區具有承東接西、溝通南北的獨特區位優勢，有豐富的農副產品、礦產、土地、海洋等資源，還有大量成本較低的農村剩余勞動力。要利用三大區域的比較優勢，進行分類指導、分工協作、優勢互補，促進區域發展協調互動。蘇南地區要利用創新高地、人才高地、產業高地聚焦轉型升級，發揮蘇南中心城市和優勢主導產業的輻射、帶動及幫扶作用。蘇中地區要充分發揮區位優勢，彰顯特色，培育優勢主導產業，加強與蘇南融合互動，著力推進跨江融合、江海聯動，在全省發展大局中發揮好承南啟北的作用。蘇北地區要大力發展旅游休閑、現代農業等特色產業，積極組織勞務輸出，主動承接和加快發展勞動密集型行業、特色產業和現代服務業，積極發展新能源、新材料、節能環保等戰略性新興產業，積極發展外向型經濟。

（三）著力推進到村到戶和連片開發有機結合

重點推進到村到戶要從產業規劃、技能培訓、金融支持等方面下功夫，堅持產業扶持到村到戶、技術指導到村到戶、就業扶貧到村到戶、金融扶貧到村到戶、結對幫扶到村到戶、社會保障到村到戶的“六個到村到戶”。而6個重點片區作為全省新一輪扶貧開發的主戰場，要實行整體幫扶、連片開發，將片區發展與精準扶貧同步規劃、同步實施，形成連片扶貧與精準扶貧雙輪驅動推進體系。

（四）強化內源性產業結構優化升級，提升貧困區域的自我發展能力

內源性發展是依賴本土體制機制創新的發展。貧困地區的產業發展主要考慮本區域資源稟賦和動態比較優勢，遵循需求彈性、技術進步、關聯強度等選擇主導產業，推動關聯產業的本土化、多樣化、集聚化，實現貧困地區內源性產業結構優化升級，助推貧困人口的充分就業，不斷提高收入水平，提升貧困區域的自我發展能力，實現減貧脫貧。

（五）加大教育扶貧投入力度，提升貧困地區人口智力水平

習近平總書記多次強調“扶貧必扶智、阻止貧困代際傳遞。”要確保低收入農戶子女都能接受學前及義務階段教育。合理布局農村中小學校，改善義務教育薄弱學校基本辦學條件，加強“3+9+3”教育，全面提升貧困地區未來勞動力素質。加強鄉村教師隊伍建設，推動城鄉教師合理流動和對口支援。落實建檔立卡家庭經濟困難學生普通高中免除學雜費政策。大力發展中等職業教育，讓低收入家庭子女免費接受職業教育。加大對低收入農戶大學生的救助力度，實現家庭經濟困難學生資助全覆蓋。組織實施好統戰部門“光彩事業”、共青團“圓夢行動”、婦聯“春蕾圓夢工程”等計劃，有針對性地對貧困學子開展助學活動。

（六）加強南北干部掛職交流，加大對蘇北地區人才隊伍建設的支持力度

人才是經濟社會發展的第一資源，要擺脫貧困，人才是關鍵。蘇北地區人才隊伍建設必須實施差別化戰略，包括積極推進領導干部南北掛職或任職交流。繼續從蘇南選派一批優秀干部到蘇北工作，服務蘇北；組織蘇南高層次人才到蘇北進行科技咨詢、技術開發、項目合作；安排有招商經驗、項目資源的人才到蘇北開發區、工業園區工作。同時，有計劃地選派蘇北優秀干部到蘇南學習鍛煉。 通過干部掛職或任職交流，可以改變貧困地區的發展理念，形成南北優勢互補，還可以提高貧困地區干部的實際工作能力，變“輸血”為“造血”，實現開發式扶貧。

參考文獻：

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責任編輯：康偉