廣西農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

樊艷紅

【摘 要】農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前政府及學(xué)術(shù)研究者關(guān)注的熱點(diǎn)。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)可以有效地解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下的問題，提高土地收益，促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展。文章介紹了廣西土地流轉(zhuǎn)的基本情況，分析了廣西農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在的六大主要困難和問題，并提出了完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確土地流轉(zhuǎn)利益主體；深化經(jīng)濟(jì)體制綜合配套改革；建立農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)市場交易制度；建立扶持獎(jiǎng)勵(lì)的優(yōu)惠政策，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程等對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】廣西；農(nóng)村集體土地；土地流轉(zhuǎn)；對(duì)策建議

【中圖分類號(hào)】F301 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2017）03-0191-04

2008年，黨的十七屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”[1]從此，農(nóng)村集體土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革成為政府及學(xué)術(shù)研究者關(guān)注的熱點(diǎn)。國內(nèi)外學(xué)者就土地產(chǎn)權(quán)制度、土地流轉(zhuǎn)方式、入市影響因素做了較多研究[2-5]。部分學(xué)者從流轉(zhuǎn)理論、經(jīng)濟(jì)收益、流轉(zhuǎn)績效等方面對(duì)廣西農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了相關(guān)研究[6-8]，但對(duì)于廣西農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題研究相對(duì)較少。因此，分析廣西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難與問題，提出符合實(shí)際需求的對(duì)策建議尤為必要。

1 廣西農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

截至2016年12月底，廣西農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)面積累計(jì)57.3萬hm2，占農(nóng)戶承包地總面積的25%以上，占全區(qū)農(nóng)戶總數(shù)的19.53%。在流轉(zhuǎn)總面積中，各種流轉(zhuǎn)方式如下：轉(zhuǎn)包9.9萬hm2，占流轉(zhuǎn)總數(shù)的23.6%；出租25.2萬hm2，占60.2%；入股0.58萬hm2，占1.40%；轉(zhuǎn)讓0.69萬hm2，占1.70%；其他方式流轉(zhuǎn)5.51萬hm2，占13.10%。共有29個(gè)縣開展土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理試點(diǎn)示范建設(shè)，其中有4個(gè)縣進(jìn)行流轉(zhuǎn)有形市場建設(shè)。全區(qū)已成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心448個(gè)，其中縣級(jí)40個(gè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)408個(gè)；已建成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳104個(gè)，其中縣級(jí)16個(gè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)88個(gè)；已建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息管理服務(wù)平臺(tái)100個(gè)，其中縣級(jí)16個(gè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)84個(gè)。全區(qū)建立仲裁委員會(huì)的縣（市、區(qū)）達(dá)81個(gè)，占全區(qū)涉農(nóng)縣（市、區(qū)）總數(shù)的73.60%。

目前，廣西連片承租農(nóng)戶承包地3.33 hm2以上的企業(yè)或大戶達(dá)11 028家，總承租面積為17.73萬hm2，占全區(qū)流轉(zhuǎn)面積的42.40%。其中，3.33～6.67 hm2的有6 495家，承租面積為3.14萬hm2；6.68～13.33 hm2的有2 314家，承租面積為2.17萬hm2；13.34～33.33 hm2的有1 318家，承租面積為3.03萬hm2；33.34～66.67 hm2的有478家，承租面積為2.39萬hm2；66.68～100 hm2的有200家，承租面積為1.71萬hm2；133.40～333.33 hm2的有111家，承租面積為2.11萬hm2，333.34 hm2以上的有25家，承租面積為2.16萬hm2。

2 廣西農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況分析

（1）廣西農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)速度進(jìn)一步加快。2008—2013年以來，全區(qū)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)率平均速以年19.12%的速度快速增加。原因在于以下方面：一是以農(nóng)村土地整治和小塊并大塊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；二是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的流入方的實(shí)力有明顯增強(qiáng)；三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)不斷加快，為流轉(zhuǎn)雙方提供了比較便捷的服務(wù)；四是為規(guī)模經(jīng)營提供產(chǎn)供銷各環(huán)節(jié)服務(wù)的專業(yè)戶和經(jīng)營公司的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平不斷提高。

（2）廣西農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)率差異大。全區(qū)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)率最大的是玉林市，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到8.13萬hm2，占全市承包地面積的45.98%，不僅高于全國平均水平，也是全區(qū)平均水平的2倍多；農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)率高于全區(qū)平均水平18.38%的還有賀州、南寧、欽州和崇左4市，分別是23.02%、22.14%、21.22%和20.43%。農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)率最小的是防城港市，僅為9.47%，承包土地流轉(zhuǎn)率低于全區(qū)平均水平的還有桂林、北海、梧州、貴港、百色、柳州、河池、來賓和防城港9市，分別是16.59%、15.89%、15.79%、15.29%、11.51%、11.18%、10.83%、10.56%和9.47%。玉林市的農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)率幾乎是防城港市的5倍。

3 廣西農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在的困難和問題

從現(xiàn)實(shí)角度而言，農(nóng)村土地的問題日益成為容易引發(fā)社會(huì)矛盾的問題，農(nóng)民土地糾紛已成為目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)的焦點(diǎn)，是當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。

3.1 確權(quán)不清

確權(quán)不清導(dǎo)致虛化的土地流轉(zhuǎn)利益主體難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場化的要求。農(nóng)村土地的權(quán)屬邊界的模糊往往成為各方主體爭奪利益的借口。即使是土地權(quán)屬歸農(nóng)村集體所有的土地邊界是明確的，土地的權(quán)益邊界也會(huì)由于地方政府、村集體組織、村民小組甚至地方家族勢力等方面的影響而變得模糊。模糊的產(chǎn)權(quán)及其利益主體的虛化是引發(fā)土地糾紛的根源，給土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的市場化帶來了很大的負(fù)面影響。

3.2 土地使用權(quán)缺乏有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制

目前，農(nóng)村由于土地產(chǎn)權(quán)不清晰的原因，土地尚未能通過市場進(jìn)行交易，既不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營，也不利于土地資源的優(yōu)化配置。在流轉(zhuǎn)中，許多是農(nóng)民私下協(xié)商交易，沒有規(guī)范的手續(xù)，也沒有通過流轉(zhuǎn)合同或契約來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，難以形成流轉(zhuǎn)效應(yīng)；土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全，土地流轉(zhuǎn)渠道不暢，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，急于流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民只能低價(jià)或無償把土地轉(zhuǎn)讓給別人耕種。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)價(jià)格缺乏完整的價(jià)格評(píng)估機(jī)制，限制了土地流轉(zhuǎn)。

3.3 土地分散經(jīng)營制約著土地流轉(zhuǎn)

由于土地“肥瘦”不一致，不同片區(qū)土地的耕作條件、灌溉條件不一致，土地承包到戶時(shí)，大塊的土地被分割成條條塊塊，留下的種種弊端，嚴(yán)重制約著生產(chǎn)力的發(fā)展和產(chǎn)量的提高。有些地方人均耕地不足0.07 hm2，而且每戶的承包土地相對(duì)分散。這種土地的分散經(jīng)營，要轉(zhuǎn)為集中規(guī)模經(jīng)營，由于涉及的農(nóng)戶多，農(nóng)戶之間的思想認(rèn)識(shí)不一致，增加了土地流轉(zhuǎn)的難度和成本，影響了土地規(guī)模效益的發(fā)揮。

3.4 農(nóng)民缺乏社會(huì)保障制約著土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地對(duì)于農(nóng)民來說，兼有社會(huì)保障和就業(yè)兩大功能。由于目前城鎮(zhèn)化水平還不高，吸納農(nóng)民就業(yè)能力不足，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移空間有限，以及農(nóng)民自身知識(shí)技能的儲(chǔ)備不足，進(jìn)城就業(yè)門路窄，無法在城市獲得穩(wěn)定的職業(yè)和收入。因此，農(nóng)民始終把土地作為自己的最后保障。有錢的農(nóng)民不在乎土地流轉(zhuǎn)所得的收益，沒有錢的農(nóng)民更惦戀土地，有的寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。

3.5 效益價(jià)格低廉制約著土地流轉(zhuǎn)

雖然政策倡導(dǎo)土地要有償流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格偏低。造成這種現(xiàn)象的原因是農(nóng)業(yè)比較效益低。有些地方農(nóng)民種植水稻，扣除生產(chǎn)成本（不算人工成本），平均每公頃利潤僅為7 500元左右。受此影響，土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格難以提高，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶難以獲得較高的土地收益，因此選擇粗放經(jīng)營而不流轉(zhuǎn)。

3.6 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大制約著土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營一般前期投入資金大，回籠周期長。加之缺乏配套的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制作保障，自然災(zāi)害、市場波動(dòng)、經(jīng)營不善等不確定因素均可導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)效益降低甚至血本無歸，一旦發(fā)生這類情況，就難以保障農(nóng)民的土地收益，將造成新的矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。

4 促進(jìn)廣西農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

4.1 完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確土地流轉(zhuǎn)利益主體，搞好確權(quán)登記，推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。明晰產(chǎn)權(quán)，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位，切實(shí)賦予農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營權(quán)和處置權(quán)，從根本上解決農(nóng)民在土地上的權(quán)益保護(hù)問題。要確權(quán)、流轉(zhuǎn)、調(diào)處糾紛并重，穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系，積極推進(jìn)土地確權(quán)、登記、頒證工作，全面建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度；認(rèn)真清理、規(guī)范整理和永久管理好土地承包檔案資料，做到承包地塊、合同、證書、臺(tái)賬“四相符”和“四到戶”，為土地承包經(jīng)營權(quán)依法自愿流轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為搞活農(nóng)村土地承包經(jīng)營使用關(guān)系做好充分準(zhǔn)備。結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作，探索開展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革，著力建立健全“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、運(yùn)行有效”的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，建立健全新型農(nóng)村集體所有制。進(jìn)一步明晰和擴(kuò)大農(nóng)民地權(quán)，讓農(nóng)民享有更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。

4.2 深化經(jīng)濟(jì)體制綜合配套改革，大力發(fā)展股份制土地合作社

圍繞轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)民組織化程度，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，積極發(fā)展農(nóng)村土地股份合作社。鼓勵(lì)扶持農(nóng)村種植大戶、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、村委會(huì)等主體牽頭創(chuàng)辦土地股份合作社。政府可以制定相關(guān)扶持發(fā)展優(yōu)惠政策，在資金、稅收、技術(shù)、產(chǎn)品認(rèn)證等方面提供幫助，推行項(xiàng)目資金捆綁使用，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地股份合作做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)更好更快地發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幫助土地股份合作社制定章程，完善各項(xiàng)管理制度，提供發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)咨詢等，引導(dǎo)土地股份合作社規(guī)范經(jīng)營。

4.3 支持建立農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)市場交易制度

堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，政府制定配套政策法規(guī)，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，讓部分有意愿、有條件遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民將其土地產(chǎn)權(quán)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場上交易出售，變現(xiàn)為資本。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格制度，以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益為標(biāo)準(zhǔn)，在充分考慮土地級(jí)差、質(zhì)差、地區(qū)價(jià)差的基礎(chǔ)上，因地制宜地制定不同類型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性價(jià)格。

4.4 深化農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)制度改革

探索建立土地承包經(jīng)營使用權(quán)抵（質(zhì)）押貸款和土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金機(jī)制，深化農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)制度改革。研究探索流轉(zhuǎn)后土地承包經(jīng)營權(quán)頒證工作和抵（質(zhì)）押貸款試點(diǎn)，促進(jìn)解決其生產(chǎn)資金臨時(shí)性緊缺問題；指導(dǎo)有條件的縣（區(qū)）探索建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，著力化解因流入方經(jīng)營不善或自然災(zāi)害導(dǎo)致流出土地農(nóng)民拿不到租金的風(fēng)險(xiǎn)。積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額信貸擔(dān)保公司、農(nóng)民資金互助組織等農(nóng)村金融組織，將龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作組織、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營主體作為信貸支農(nóng)的重點(diǎn)，對(duì)實(shí)力強(qiáng)、資信好的規(guī)模經(jīng)營主體給予一定的信貸授信額度。

4.5 強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)管理體系建設(shè)

縣、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村經(jīng)營管理部門，是具體承擔(dān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理的工作機(jī)構(gòu)。一是要切實(shí)加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，促進(jìn)土地規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，切實(shí)維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，防止流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”和“非糧化”。二是要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)。以縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）農(nóng)村經(jīng)營管理部門為依托，建立縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、合同簽訂指導(dǎo)、價(jià)格監(jiān)測等服務(wù)。

4.6 建立扶持獎(jiǎng)勵(lì)的優(yōu)惠政策，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

市、縣兩級(jí)財(cái)政在安排農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金時(shí)，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)扶持資金實(shí)行單列，并制定相應(yīng)的扶持政策。同時(shí)還要采取多渠道扶持、多部門發(fā)力的方式，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化經(jīng)營。在項(xiàng)目建設(shè)扶持方面，要優(yōu)先安排農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品基地、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理、農(nóng)業(yè)科技入戶等各級(jí)基建類和財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)。

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[責(zé)任編輯：高海明]