行政程序法探究及展望

（450000 鄭州大學法學院 河南 鄭州）

摘 要：本文從行政程序法的沿革及概述出發(fā)，通過對行政程序法國內(nèi)外發(fā)展狀況的比較，不僅發(fā)現(xiàn)我國行政程序法發(fā)展過程中的喜人之處，也看到其與國外行政程序法的發(fā)展相比其不足之處。因此筆者立足行政程序法的根本即其立法目的，制度價值以及立法體例，并將這種尋根究源式的探究結果與當下我國具體國情的結合，這也使得筆者更深層次的把握行政程序法的發(fā)展脈搏與趨勢，從而也更具針對性的提出了針對當下我國的行政程序法的情態(tài)在未來完善發(fā)展時需要注意的幾點問題，同時也提出了筆者自己的一點建議。

關鍵詞：行政程序法；現(xiàn)狀；完善；展望

實施任何行為都離不開一定的過程步驟程序和方式，這就是行為的程序。行為的停止意味著程序的終止，因此程序正義和實體正義一樣重要，程序的違法可能導致行為的違法，從而對相對人的權義產(chǎn)生影響。行政行為當然也有相應的行政程序，所謂行政程序即指行政行為的過程、步驟、順序、方式、形式和時限。行政程序不僅能實體法的實施的途徑，合理完備的行政程序更是有助于實現(xiàn)實體正義；同時也能使人們預見到政府的行為，從而更好地保障個人的合法權利。在此基礎上構建的行政程序法即是以實現(xiàn)公共行政職能為目的， 調(diào)整行政法律關系主體在行政活動中的程序法律規(guī)范和原則的總和。[1]行政程序法不僅調(diào)整行政主體實施行政行為的程序也調(diào)整行政相對人參與行政活動的程序，是將關系行政效率以及相對人實體權益的重大行政程序制度化、法律化的一種法律效果。作為行政法的重要組成部分，行政程序法的制定完善不僅是依法，行政建設法治國家的重要要求，而且是規(guī)范行政機關和其他行政主體合理行使行政權力，保護行政相對人的合法權益從而提高行政效率的重要保障。因此一部合理完備的行政程序法有助于公共利益與私人合法權益得以同時合理的實現(xiàn)。

一、行政程序法的沿革及概述

雖然到目前為止我國還沒有一部行政程序法法典，但這并不影響其他國家制定完善行政程序法典，有些國家還取得了顯著地成果。自1889年西班牙制定第一部行政程序法開始，1925年奧地利緊隨其后制定了《普通行政程序法》，掀起了第一次制定行政程序法典的小高潮；20世紀40-60年代則是掀起了第二次制定行政程序法典的高潮，先是1946 年美國制定了聯(lián)邦行政程序法， 此后，意大利于1955 年、德國于1976 年分別制定了行政程序法，法國則是于1978 年制定了行政和公共關系法， 1979 年制定了行政行為說明理由法， 日本也于1993 年制定了行政程序法。雖然各國行政程序法的形式不一而足、內(nèi)容也有所差別。但是其目標模式大體上是以效率模式和權利模式這兩大類為主要代表的。

經(jīng)過改革開放以來經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國在政治經(jīng)濟文化等各個領域均取得了長足的進步，尤其是加入世貿(mào)組織以來，我國傳統(tǒng)法學理論體系在遭受巨大沖擊的同時也變得更加豐富、多元，這也為為我國行政程序法的制定提供了豐富的理論素材。目前理論界主要是從行政法的法律淵源、基本原則、基本制度以及特別程序等方面對行政程序法展開研究的。首先理論界比較認可的行政法的法律淵源主要有憲法、行政程序法典（主要包含基本原則和基本制度）、單行法律法規(guī)的程序法以及散見于于具體行政管理法律、法規(guī)中的行政程序規(guī)范等。行政程序法包含了豐富的內(nèi)容， 已經(jīng)形成了比較全面的制度體系。理論界形成主流認同的主要包含有：①如依法行政原則、平衡原則、參與原則、公開原則、正當程序原則、誠信與信賴保護原則、比例原則、效率原則、救濟原則等行政程序法的基本原則；②申請與受理制度、告知制度、證據(jù)制度、聽證制度、信參與原則息制度、電子政務制度、時限、期間、送達與費用制度等行政程序法的一般制度；③以及行政征用、給付、規(guī)劃、合同、指導等特別行政行為程序等。

二、我國行政程序法的現(xiàn)狀

雖然因為社會環(huán)境的影響，我國行政法的研究起步比較晚，但是其發(fā)展的卻很快。 與此同時，我國的行政程序法也經(jīng)歷了一個從無到有、從忽略到重視的、由低級向高級的發(fā)展過程。隨著經(jīng)濟的繁榮、社會的不斷發(fā)展以及依法治國方略的提出，行政程序法因其獨特的制度價值受到了國家以及學者的高度重視，行政程序法典的制定也進一步提上來日程。從1990 年10 月1 日起實施的《中華人民共和國行政訴訟法》第54 條將“符合法定程序”規(guī)定為具體行政行為合法的三大要件之一，從此確立行政程序法在我國行政法治建設中的重要地位開始，[2]此后20 多年來，又陸續(xù)頒布了一系列的部門規(guī)章如：《道路交通事故處理程序規(guī)定》、《消防監(jiān)督程序規(guī)定》等以及一系列單行行政法規(guī)如：《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政復議法》等，也標志著我國行政程序的法治化取得了顯著進步，基本行政程序制度的法治化水平大幅提高，特別是2008 年10 月1 日起實施的《湖南省行政程序規(guī)定》，被行政法學者稱為啟動中國統(tǒng)一行政程序立法破冰之旅的地方政府規(guī)章，具有標志性意義，預示著我國已經(jīng)具備制定統(tǒng)一行政程序法典的法制基礎。[3]雖然我國目前在行政程序法方面無論是理論研究還是實踐研究都取得了豐碩的成果，但是不可否認的是在我國“重實體、輕程序”的法治傳統(tǒng)下，行政程序法的進一步研究發(fā)展還存在著諸多的問題，概括來說主要有以下幾個方面：

1.目前我國的行政程序法主要散見于單行法，缺乏統(tǒng)一的行政程序法法典

我國目前已經(jīng)頒布的行政單行法律文件主要包括《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》、《行政復議法》等，因此關于行政程序的規(guī)定也是主要散落的分布于各個單行的行政法律規(guī)范之中。雖然這種單行立法模式針對性更強，但是也造成了許多問題。由于行政部門和行政事務龐雜繁復，部門的職能之間存在著交叉重疊的部分，單行法方式的立法規(guī)定容易造成某一行政部門在實施某一行政行為的時候可能存在兩套不同的程序，長久下去不僅容易損害行政機關的公信力，而且會造成機關事務的混亂，降低行政效率。

2.對行政程序的監(jiān)督不力，使行政程序成為一種形式

我國自古以來就有“重實體，輕程序”的法治傳統(tǒng)，強調(diào)人治，且由于我國行政機關實行的是首長負責制，機關內(nèi)部視服從長官意志為一種理所當然，行政程序貌似只是行政行為規(guī)范的一種標志。加之檢察機關把注意力更多的放到行政行為的結果而非其過程，這使得機關工作人員的自由裁量權在此種情況下的膨脹，不僅有違依法行政的基本原則而且使得行政相對人缺乏對行政行為結果的可預見性，從而在一定程度上損害國家的公信力和行政相對人的合法權益。

3.關于行政程序違法的問責機制不健全，違法行為人并不當然因此承擔責任

根據(jù)我國《行政訴訟法》及其司法解釋的相關規(guī)定，行政程序違法對行為人的權利義務不產(chǎn)生實際影響的人民法院不予受理針對程序違法提起的訴訟。 《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條 規(guī)定行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權的；（五）濫用職權的；（六）明顯不當?shù)摹Ｓ纱丝梢娺`法行為人只是承擔撤銷責任，沒有進一步更加嚴厲的責任規(guī)定。因此問責機制的不合理使得違法行為人在作出某一行政行為的時候不必然慎重考慮程序合法與否的相關問題。

（1）我國目前存在重視事后救濟程序，忽視事前預防和事中控制程序的問題。我國目前關于事后救濟的行政程序法主要有行政機關內(nèi)部行使行政救濟權的《行政復議法》以及司法機關行使權司法救濟的《行政訴訟法》。但是卻缺乏關于事前預防和事中控制程序的相關法律規(guī)定。這樣不僅容易造成大量的人力物力資源的重復性浪費，也大大提高了行政機關活動的成本。

（2）我國目前的行政程序公眾參與度比較低。公眾在行政法律關系中往往承擔的是動作即權利義務受體的角色，與動作的發(fā)出者即行政機關關系十分的密切。行政程序中公眾參與度低不僅會在一定程度上降低公眾參與行為的熱情，在一定程度上提高了行政主體的監(jiān)督成本。

三、對我國行政程序法的展望以及建議

通過上文的闡述，筆者從行政救濟法國內(nèi)外的歷史沿革的角度對行政救濟法目前在我國的發(fā)展現(xiàn)狀以及其重要地位進行了說明，在下文中筆者將以行政程序法的立法目的、制度價值以及立法體例的討論為切入點，進一步勾畫其未來的發(fā)展藍圖、并提出對現(xiàn)在行政程序法發(fā)展完善的改進方案。

1.立法目的

行政程序法是行政法的重要組成部份， 它的立法目的即為立法者在社會發(fā)展需要的基礎上加之對行政程序法本質(zhì)屬性的把握， 旨在通過制定行政程序法而獲得的某種法律上的理想結果。通過國內(nèi)外學者的研究討論筆者認為行政程序法的立法目的主要包含兩個層次即作為行政法組成部份的根本立法目的和不同于其他行政法組成部分的直接立法目的。前者的主要作用是規(guī)范行政權力合理、高效率的行使。不僅可以遏制行政權力的濫用而且可以提高行政權力的使用效率，保障相對人的合法權益。后者的主要作用則是意圖實現(xiàn)行政權力領域的程序法治，建立起一套體現(xiàn)的最低限度公平正義的行政程序規(guī)則，從而將行政權力納入基本規(guī)范的軌道內(nèi)。二者相輔相成、相互配合共同構建起了一個相對合理的行政程序立法目的的模式。

2.制度價值

法律程序中所體現(xiàn)的法律價值可以用來指導法律程序的運作，同樣的法律程序的差異性也使得不同法律程序的價值內(nèi)涵不同。然而， 一種法律程序應體現(xiàn)何種法律價值， 并不是人們主觀意志的產(chǎn)物， 在很大程度上取決于法律程序所承載的實體法內(nèi)容性質(zhì) 。[4]就目前來說對行政程序法的價值內(nèi)涵的討論正在如火如荼的進行， 必然的，也產(chǎn)生了許多不同形式的內(nèi)涵豐富的法律價值觀。其中最具代表性的要數(shù)程序工具主義和程序本位主義。還有重視程序效益價值的經(jīng)濟效益主義程序理論了。通過學者們的思想交鋒，目前我國學者在拋棄程序工具主義觀之后， 不僅承認程序相對于實體而言的工具屬性，也承認程序自身的獨立價值以及這種折中的程序價值觀反射在行政程序中， 就是在強調(diào)程序的公正價值的同時， 仍然看重程序在提高效率和維護秩序方面的價值。

3.立法體例

行政程序法典與行政單行法之間的關系的處理平衡一直是立法體例這塊困擾行政法學者的“泥沼”。是行政程序法典與行政單行法中關于行政程序的規(guī)定并存還是將其予以廢止，著實讓許多學者舉棋不定。似乎是各有利弊，但是從行政程序法的長遠發(fā)展以及二者效力優(yōu)先級的認定來看，二者的關系確實需要一個相對清晰的界定。從外國的立法例來看，這一塊的相關規(guī)定也是比較雜亂，不同的國家規(guī)定不同。但是大致有三種情形：①采取特別法優(yōu)于一般法的立法例；如：日本、臺灣、德國等國家。②采用統(tǒng)一法典優(yōu)先立法例；如瑞士等國。③采用新發(fā)廢止舊法的立法例，適用統(tǒng)一的法典，如希臘等國。

就我國目前的行政狀況以及立法技術而言，在今后相當長的一段時間內(nèi)，即使此段時間內(nèi)我國行政程序法典制定出來了，行政單行法規(guī)中關于行政程序的規(guī)定也依然存在，因為行政事務十分的龐雜，行政程序法典只不過是將其中共通的部分予以規(guī)定，而不能做到事無巨細面面俱到，只不過可能會將其中與行政程序法典重復的部分予以刪除。至于二者效力位階以及效力沖突的解決，我國大部分學者還是主張將行政程序法看作基本法，二者的關系比照基本法與特別法的效力關系予以處理。

4.就目前我國的經(jīng)濟狀況、立法技術、思想以及知識的儲備著眼

在未來，行政程序法典的制定將按照先分散，后統(tǒng)一、先地方，后中央、單行法與法典并存的發(fā)展模式。行政程序法典作為與行政實體法并存的基本法，其內(nèi)容也會保持以程序性規(guī)定為主，涉及部分實體法的內(nèi)容，并尊重實體法的相關規(guī)定；其形式則會向法典的方向靠攏！

5.對未來行政法發(fā)展改進的一些建議

（1）建立一部相對完備的行政法典。我國目前來看已經(jīng)具備制定完備行政法典的基本條件，就國外環(huán)境來看，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，國外相當一部分國家的行政法已經(jīng)十分完備，為我國行政程序法典的制定提供了先驗條件；就國內(nèi)環(huán)境來看，在我國湖南等地區(qū)已經(jīng)進行了行政程序政府規(guī)章的試點，為全國范圍內(nèi)推行行政程序法，以及將行政程序規(guī)章上升為行政程序法打下了良好的基礎；作為行政法重要組成部分的行政程序法一直都處在全國行政法學者的密切關注之下，因此其理論準備也是極其豐富多元，立法技術也已經(jīng)相當承受。由此看來，我國無論是在物質(zhì)還是技術上都已經(jīng)具備制定一部完整的行政法典的條件。

（2）強化對行政程序的監(jiān)督，使行政程序落到實處，發(fā)揮其應有的價值。我國在依法治國方略的指導下，正在著力打造服務型政府，服務型政府的又一形態(tài)即為法治型政府，這也要求行政機關做到“有法可依”、“有法必依”、“執(zhí)法必嚴”、“違法必究”。不僅加強行政機關的內(nèi)部監(jiān)督，同時要將人民群眾監(jiān)督和司法機關監(jiān)督結合起來，“三管齊下”真正打造依靠人民群眾，為了人民群眾，嚴格依法辦事的服務型政府。

（3）貫徹落實法律保留原則，打造權責一致的法治政府。法律保留原則的又一要義即為行政機關權責一致，行政機關要及時合理行使職權，否則要承擔相應的法律責任，因此建立健全行政機關的問責機制，做到責任落實到個人，落實到個事，才能真正使相關法律產(chǎn)生威懾力，達到法律制定之初所要達到的法律目的。因此，真的才能使違法擔責發(fā)揮其應有之義。這也有利于行政機關做到“在其位，謀其政”，自覺履行行政行為，防止失職瀆職、防止越職和違法不究等現(xiàn)象的產(chǎn)生出現(xiàn)。[5]

（4）努力做到事前預防、事中控制、事后救濟等行政程序并重對待。要做到三者并重，首先要轉(zhuǎn)變政府及其工作人員的觀念，從內(nèi)心對三者產(chǎn)生同樣的法律認同；其次要搞好制度設計，從源頭上對三者并重對待，因此要完善三者相應的法律規(guī)范，從頂層設計的層面對三者的地位予以保障。

（5）強化行政程序中的公眾參與，真正打造人民的政府。我國的政府是服務性的政府，我國政府走得是群眾路線，一切從群眾中來，一切到群眾中去，一切為了群眾。因此強化行政過程中的公眾參與不僅能激發(fā)公眾的主人翁意識，更能保持行政程序的活力和動力，真正做到在參與中產(chǎn)生，在參與中完善，反過來內(nèi)化為公眾的參與行為。

行政程序法作為一部規(guī)范行政權力的國家基本法，其發(fā)展完善是其所在國家民主法治政治發(fā)育成熟與否的重要標志。它不僅調(diào)節(jié)行政機關與行政相對人之前的關系，也調(diào)節(jié)行政機關之間的關系，調(diào)配著行政權力的行使運用，關系著社會上每一個公民、法人和社會組織的切身利益。在當今世界市場經(jīng)濟不斷發(fā)育成熟的情況下，各國的行政由國家行政向社會行政轉(zhuǎn)變的過程中，行政權力在不斷地膨脹擴大，對其的規(guī)制和約束就顯得更加重要，否則不僅公民的權利難以保障，國家的法治更是無從談起。縱覽世界各國從英美到德日，其行政程序法典的制定莫不都是經(jīng)歷了十幾年乃至幾十年的陣痛期，但是不可否認的是，其民主法治的進程也大大的加速了。因此，我國雖然民主法治的社會基礎比較薄弱，而且存在著根深蒂固的“重實體，輕程序”的法治傳統(tǒng)，可以預見我國行政程序法典的制定、實施以及內(nèi)化可能會經(jīng)歷更長、更艱苦的一段時期。但是隨著我國制定行政程序法的社會條件的不斷成熟，率先完成國家制度層面的行政法治程序的統(tǒng)一、完備，不僅是完善社會主義法治體系的必要條件更是保障公民權利，建設法治國家的制度要求。因此，我們有理由相信，是時候加快制定行政程序法典的進程了！

參考文獻：

[1]馬懷德.《行政程序法的價值及立法意義》.政法論壇（中國政法大學學報），2004 年9 月.

[2]應松年.《中國行政程序法展望》[J].中國法學，2012，2.

[3]應松年，王敬波.《論我國制定統(tǒng)一行政程序法典的法制基礎———基于現(xiàn)行法律規(guī)范體系之分析》[J].法商研究，2010，4.

[4]應松年，劉莘主編.《行政處罰法理論與實務》[M].北京：中國社會出版社，1996.

[5]吳丹，涂冰.《我國行政程序法現(xiàn)狀及其完善》.法制與社會，2008年3月上.

作者簡介：

郭燦燦（1994.06～ ）女，漢族；籍貫：河南省平頂山市；現(xiàn)就讀于鄭州大學法學院13級本科生。