高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究

梁剛

摘要：高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的本質(zhì)是對各種權(quán)益、利益的協(xié)調(diào)、配置和平衡，從而保證高校教育教學(xué)理念和教學(xué)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但高等學(xué)校內(nèi)部治理工作存在政治權(quán)力過度強(qiáng)化、行政權(quán)力泛濫化、學(xué)術(shù)權(quán)力異化等問題。為此，文章根據(jù)現(xiàn)階段高等學(xué)校內(nèi)部治理存在的問題，從高等學(xué)校內(nèi)部治理目標(biāo)確定、高等學(xué)校內(nèi)部各個(gè)權(quán)力制衡、高等學(xué)校內(nèi)部治理制度完善和制度改革等方面為如何優(yōu)化高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行策略分析。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；優(yōu)化研究

高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具體是指高校各種權(quán)力的配置和運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)對高等院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要充分把握好各個(gè)權(quán)力主體之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對各個(gè)權(quán)力系統(tǒng)各要素之間的重新優(yōu)化組合，從而在最大限度上發(fā)揮出高等院校的發(fā)展?jié)摿Γ龠M(jìn)高等學(xué)校對人才的培養(yǎng)。在黨的十八屆三中全會上，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人指出進(jìn)一步完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是全面深化改革發(fā)展的需要，也是實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校教育治理現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵。隨著新課改的進(jìn)行，社會各界提升了對高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化重要性的認(rèn)識，高等學(xué)校已經(jīng)將完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作為發(fā)展自己工作的重要任務(wù)。

一、 實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要性

（一） 是擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)

改革開放后，高等學(xué)校實(shí)現(xiàn)從擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)到建立高校法人制度以及現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)。但是高校教育改革發(fā)展目標(biāo)沒有得到實(shí)現(xiàn)，缺乏具體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，出現(xiàn)了學(xué)術(shù)尋租、放權(quán)授權(quán)循環(huán)、學(xué)者盲目追逐官位等現(xiàn)象。通過優(yōu)化高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)對高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)范化治理，在依法治校的要求下能夠讓高等學(xué)校發(fā)展相應(yīng)地承擔(dān)一定的責(zé)任，進(jìn)而在高等學(xué)校發(fā)展的同時(shí)促進(jìn)社會進(jìn)步。

（二） 通過完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)能夠保障教育發(fā)展本質(zhì)內(nèi)涵

在我國社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展下，高等學(xué)校教育也迫切需要轉(zhuǎn)型發(fā)展。高等學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展主要受到的障礙是思想障礙。高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化首先需要保證實(shí)現(xiàn)學(xué)生的健康成長，在遵循制度規(guī)律的同時(shí)提升教學(xué)質(zhì)量。高等學(xué)校的學(xué)科設(shè)置、專業(yè)安排、課程建設(shè)等都要堅(jiān)持以人為本。其次，要促進(jìn)教師的專業(yè)化發(fā)展，形成專業(yè)的學(xué)術(shù)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)和行政的雙階梯發(fā)展。這些要求和高等學(xué)校教育發(fā)展本質(zhì)內(nèi)容相符合。

（三） 能夠推進(jìn)高等學(xué)校治理能力現(xiàn)代化發(fā)展

通過高等學(xué)校內(nèi)部治理優(yōu)化對高等學(xué)校自身運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行了改變，開始面向社會資助辦學(xué)，確立了科學(xué)的考核管理機(jī)制。同時(shí)，高等學(xué)校還充分發(fā)揮出學(xué)術(shù)委員會在學(xué)科建設(shè)、評價(jià)中的作用，實(shí)現(xiàn)了對教師的科學(xué)管理，促進(jìn)了高等學(xué)校治理的現(xiàn)代化發(fā)展。高等學(xué)校內(nèi)部治理需要形成利于創(chuàng)新的文化，基于國內(nèi)外已經(jīng)形成的制度性創(chuàng)新模式，需要有關(guān)教育人員認(rèn)真總結(jié)這些已經(jīng)形成的創(chuàng)新制度模式，比如同行評議制度、學(xué)術(shù)訪問制度、講座制度、跨學(xué)科研究中心、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合模式等，通過創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部治理的優(yōu)化發(fā)展。

二、高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題

（一）行政權(quán)力與政治權(quán)力重疊

我國《高等教育法》指出，國家政策支持下的高等教育是黨基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，是高等學(xué)校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)和行政體制的結(jié)合統(tǒng)一。黨委主要具有高等學(xué)校治理的政治權(quán)利，校長具有高等學(xué)校內(nèi)部治理的行政權(quán)力。但是，現(xiàn)階段一些高等學(xué)校存在行政權(quán)利和政治權(quán)利的過度集中，受黨委管理支配嚴(yán)重，在很大程度上制約了高等學(xué)校的發(fā)展。

（二）行政力量對學(xué)術(shù)權(quán)利的僭越

學(xué)術(shù)研究對高等學(xué)校發(fā)展具有重要的意義，高等學(xué)校發(fā)展成績的體現(xiàn)也表現(xiàn)在學(xué)術(shù)發(fā)展成就上。但是，現(xiàn)階段相關(guān)法律沒有對高等學(xué)校學(xué)術(shù)發(fā)展權(quán)利進(jìn)行保證，導(dǎo)致很多學(xué)校學(xué)術(shù)組織行政化、邊緣化發(fā)展，學(xué)術(shù)發(fā)展的同時(shí)受行政干涉過大。

（三）監(jiān)督權(quán)的弱化

高等學(xué)校內(nèi)部治理權(quán)利的配置中，教職工代表作為學(xué)校民主管理的重要實(shí)現(xiàn)者，具有高等學(xué)校內(nèi)部治理的監(jiān)督權(quán)。但是在實(shí)際中教職工代表無法對高等學(xué)校黨委的決策工作進(jìn)行監(jiān)督，也無法充分行使自己對高等學(xué)校行政權(quán)的監(jiān)督。導(dǎo)致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是高等學(xué)校黨委由上級任命，不對教職工代表負(fù)責(zé)。教職工代表的監(jiān)督權(quán)利無法在真正意義上實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)權(quán)利配置的失衡，容易滋生腐敗。

三、高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和完善的策略

（一）明確高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展目標(biāo)

高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的本質(zhì)是對高等學(xué)校內(nèi)部治理的去行政化，實(shí)現(xiàn)對高等學(xué)校自主辦學(xué)和學(xué)術(shù)自由的追求，明確高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展目標(biāo)，具體表現(xiàn)為：第一，要認(rèn)識到高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力生態(tài)平衡是實(shí)現(xiàn)高校各機(jī)制平衡發(fā)展的基礎(chǔ)。通過高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的制衡發(fā)展，在最大限度上滿足高等學(xué)校各個(gè)管理部門民主參與學(xué)校管理的要求。第二，要認(rèn)識到完善高等學(xué)校內(nèi)部治理制度是實(shí)現(xiàn)高校各機(jī)制平衡發(fā)展的保障。第三，要認(rèn)識到構(gòu)建長效互動機(jī)制是平衡機(jī)制的核心。

（二）完善大學(xué)章程制度規(guī)則

第一，明確章程制定主體。明確章程制定主體能夠保證所制定的大學(xué)章程制度成為充分保證提高高等學(xué)校自主辦學(xué)能力的重要政策性文件。第二，實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程內(nèi)容的完整性。大學(xué)章程內(nèi)容不應(yīng)該以行政化的眼光來看待，要著重體現(xiàn)高等學(xué)校治理主體利益的相關(guān)內(nèi)容，充分協(xié)調(diào)高等學(xué)校科研和教學(xué)、學(xué)生和教師、學(xué)校和院系之間的內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題。

（三）優(yōu)化高等學(xué)校內(nèi)部各職能部分之間的權(quán)力配置

1.優(yōu)化黨委書記和校長之間的權(quán)力配置。首先，要明確黨委書記的主要工作職責(zé)，即確保高等學(xué)校社會主義辦學(xué)發(fā)展方向，加強(qiáng)黨對高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在黨委部門工作的穩(wěn)定進(jìn)行下，高等學(xué)校能夠?qū)V大師生思想、行動統(tǒng)一到黨的基本路線、方針和政策上，把握高等學(xué)校辦學(xué)發(fā)展方向，提升高等學(xué)校在教師選拔和人才培養(yǎng)上的先進(jìn)性。其次，黨委書記要進(jìn)一步抓好高等學(xué)校思想政治工作，凝聚學(xué)校各方面工作決心，提升教師工作干勁。最后，黨委書記要制定適合高等院校發(fā)展的教育教學(xué)策略，全面推進(jìn)高等院校改革建設(shè)發(fā)展。

2.優(yōu)化黨委工作部門和行政部門之間權(quán)力配置。高等學(xué)校黨委工作主要是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，確保高等學(xué)校確立正確的辦學(xué)方向，通過發(fā)揮高等學(xué)校行政職能更好地組織高校的教學(xué)、科研等活動，提升高等學(xué)校服務(wù)社會的功能。黨委系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的職能雖然不同，但是在實(shí)際應(yīng)用中存在交叉互補(bǔ)的地方，為此，需要對二者權(quán)力配置問題進(jìn)行優(yōu)化，進(jìn)一步確定二者的工作職權(quán)。黨委工作部門要確定高等學(xué)校教學(xué)和科研工作開展的重要性，保證各項(xiàng)活動開展都要在合理、自由的政策下進(jìn)行。黨委部門人員的安排要根據(jù)高等學(xué)校發(fā)展實(shí)際，盡可能地精簡，從而避免出現(xiàn)人浮于事的現(xiàn)象。高等學(xué)校行政部門的工作人員，尤其是高等學(xué)校的任課教師，要從思想上充分認(rèn)識到黨委在指導(dǎo)高等學(xué)校工作的重要作用，在心理上消除對黨建工作開展的排斥。

3.優(yōu)化學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之間的配置。第一，通過立法的方式保證高等學(xué)校學(xué)術(shù)權(quán)力，避免出現(xiàn)高等學(xué)校發(fā)展依賴行政化的傾向。在有關(guān)教育改革制度的支持下要加快促進(jìn)高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革發(fā)展，加快建立學(xué)術(shù)委員會制度、教職工代表大會制度、校務(wù)委員會等制度，在高等學(xué)校內(nèi)部進(jìn)一步提升學(xué)術(shù)權(quán)力的地位和對高等學(xué)校發(fā)展的作用。第二，高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整需要良好環(huán)境的支持，在高等學(xué)校行政區(qū)權(quán)利行使上要減少政府機(jī)關(guān)的干涉行為，賦予高等學(xué)校發(fā)展更多的自主管理權(quán)。第三，積極全面落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)調(diào)整基本方向是實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長治理和專家治學(xué)的充分結(jié)合，在充分行使黨委權(quán)力的同時(shí)，將高等學(xué)校的行政權(quán)力交由給校長為代表的行政管理人員。

4.優(yōu)化學(xué)校和各二級分院之間權(quán)力配置。二級學(xué)院是高等學(xué)校發(fā)展的基礎(chǔ)性學(xué)術(shù)單位，在高等學(xué)校內(nèi)部治理中具有獨(dú)立的發(fā)展地位和重要的作用。但是，現(xiàn)階段一些高等學(xué)校的管理權(quán)集中在學(xué)校發(fā)展上，各個(gè)二級分院只是屬于執(zhí)行部門。為此，需要實(shí)現(xiàn)高等學(xué)院二級分院管理體制改革，提升高等學(xué)校的精神文化內(nèi)涵。第一，重新塑造學(xué)術(shù)至上的文化氛圍。受高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力配置行政化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展，高等學(xué)校的學(xué)術(shù)研究團(tuán)體逐漸失去了自己的地位和價(jià)值，學(xué)生的價(jià)值觀被社會風(fēng)氣扭曲。為此，需要在高等學(xué)校內(nèi)部強(qiáng)化良好的學(xué)術(shù)風(fēng)氣，減少不良風(fēng)氣對學(xué)生的影響。第二， 實(shí)現(xiàn)權(quán)力的科學(xué)劃分。實(shí)現(xiàn)二級分院和學(xué)校之間權(quán)力的合理劃分需要進(jìn)一步擴(kuò)大二級學(xué)院在學(xué)校管理上的權(quán)限，并對學(xué)校管理決策權(quán)、人事權(quán)、理財(cái)權(quán)等進(jìn)行重新界定。

5.優(yōu)化高等學(xué)校和學(xué)生之間的權(quán)力配置。第一，提升高等院校學(xué)生的法律意識和自我維權(quán)意識。學(xué)生是高等學(xué)校行政管理的相對人，為此，在個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)上需要遵從學(xué)校的安排。但是在日常生活中，學(xué)生和學(xué)校是平等的民事法律關(guān)系，學(xué)生在繳納學(xué)費(fèi)之后，要求學(xué)校為其提供一定水平的教育服務(wù)。學(xué)校在進(jìn)行各項(xiàng)管理的時(shí)候要充分尊重學(xué)生的知情權(quán)和參與權(quán)。第二，辯證處理學(xué)生學(xué)習(xí)工作中的教育、管理和服務(wù)關(guān)系。從根本意義上看，高等學(xué)校承擔(dān)學(xué)生成長管理義務(wù)，為此要在具體教育教學(xué)管理上凸顯出人文性和科學(xué)性，合理設(shè)置管理模式，轉(zhuǎn)變自己的服務(wù)方式，調(diào)動一切因素為學(xué)生的學(xué)習(xí)成長提供良好的環(huán)境支持。

6.優(yōu)化高校行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力之間的合理優(yōu)化配置。近幾年，高等學(xué)校在招生、畢業(yè)生就業(yè)安排、 人員招聘、干部任用、經(jīng)費(fèi)管理和學(xué)術(shù)研究等領(lǐng)域腐敗的案件頻發(fā)。為此，怎樣處理高校行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力之間的關(guān)系問題，在最大限度上防止高校腐敗問題的發(fā)生是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容之一。為了促進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，首先，需要高校進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化發(fā)展。同時(shí)，高校需要完善行政審批、基礎(chǔ)建設(shè)工程、物資采購、人事管理和財(cái)務(wù)管理等一系列制度建設(shè)，促進(jìn)各項(xiàng)權(quán)利的規(guī)范化發(fā)展。其次，高校要進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，充分保障行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的合法化運(yùn)行。最后，高校要建立健全預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力總體運(yùn)行方向的科學(xué)化、合理化。另外，高校在對各項(xiàng)權(quán)力應(yīng)用范圍確定的基礎(chǔ)上，建立與之相應(yīng)的運(yùn)行預(yù)警系統(tǒng)，采用多種宣傳和教育方式有針對、有策略地預(yù)防各項(xiàng)權(quán)力在行使的時(shí)候出現(xiàn)紕漏，保障各項(xiàng)權(quán)力的合理運(yùn)行。

（四）建立和完善高等學(xué)校內(nèi)部治理監(jiān)督機(jī)構(gòu)

根據(jù)《教育法》《高等教育法》的要求，高等學(xué)校開展民主監(jiān)督的重要形式包括教職工代會、工會等。但是，高等學(xué)校內(nèi)部治理監(jiān)督工作的進(jìn)行是高校黨委在黨代會基礎(chǔ)上受上級黨委任命的，在某種程度上受黨代會和黨委任命，不對高等學(xué)校教職工代會負(fù)責(zé)。為此，在高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善的過程中，一方面需要加強(qiáng)黨組織對高等學(xué)校內(nèi)部治理發(fā)展的引導(dǎo)，保證高等學(xué)校社會主義發(fā)展的合理。另一方面，要加強(qiáng)對高等學(xué)校黨委權(quán)力的制約，通過建立監(jiān)事會制度實(shí)現(xiàn)對高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范。監(jiān)理會作為高等學(xué)校內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理的重要監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，監(jiān)理會和高等學(xué)校董事會、高等學(xué)校校長等地位是平等的，不存在上下級的從屬關(guān)系。為此，監(jiān)理會的監(jiān)督管理內(nèi)容應(yīng)該是全面的，要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制的結(jié)合。

（五）積極扶持和充分發(fā)揮學(xué)生會等組織在高校辦學(xué)中的作用

學(xué)生作為大學(xué)發(fā)展的重要主體力量，高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要對學(xué)生實(shí)現(xiàn)民主、平等教育，加快建立具有公法人社團(tuán)的學(xué)生會，通過具有公法人社團(tuán)的學(xué)生會在最大限度上保證學(xué)生的自治權(quán)利。陶行知曾提出“學(xué)生自治”的思想。他說：“學(xué)生是未來的社會公民，我國所需要的公民是擁有共同自制能力的公民。想要擁有有自制能力的公民，需要擁有共同自治的學(xué)生。”學(xué)生自制的實(shí)現(xiàn)不是放任學(xué)生自由行動，而是實(shí)現(xiàn)對學(xué)生的共同治理。同時(shí)，作為學(xué)生自治的團(tuán)體，應(yīng)該在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行活動。

（六）強(qiáng)化高校行政權(quán)力的服務(wù)職能

強(qiáng)化高校行政權(quán)力的服務(wù)職能是建立高校學(xué)術(shù)權(quán)力本位治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，具體需要做到以下幾點(diǎn)內(nèi)容：第一，高校需要從總體上進(jìn)一步強(qiáng)化行政管理各部分以及各個(gè)院系對高校教學(xué)科研活動的服務(wù)管理意識。第二，在高校行政管理干部培訓(xùn)管理方面要鼓勵干部在崗攻讀學(xué)位。第三，高校業(yè)務(wù)性職能部門需要擁有較高的學(xué)術(shù)聲望，讓具有一定組織才能的專家擔(dān)任高校領(lǐng)導(dǎo)。

四、結(jié)語

綜上所述，雖然現(xiàn)階段我國高等學(xué)校在大學(xué)章程完善、學(xué)術(shù)權(quán)力彰顯等方面都進(jìn)行了積極的探索，并取得了相應(yīng)的成績，但是高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和發(fā)達(dá)國家的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在一定差距。為了更好地實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校發(fā)展，需要有關(guān)教育人員對高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)行更深入的探討，結(jié)合學(xué)校發(fā)展實(shí)際情況制定出合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體系，從而促進(jìn)高校更好的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]王熙韌.21世紀(jì)初牛津大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革研究[D].天津師范大學(xué)，2015.

[2]巫志剛.我國營利性高等教育機(jī)構(gòu)基本法律制度研究[D].華中師范大學(xué)，2013.

[3]侯志峰.高等學(xué)校內(nèi)部治理的內(nèi)涵、要素及戰(zhàn)略重點(diǎn)[J].西北師大學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2014，04：139-144.

[4]劉瀚陽.大部制視域下高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2013，03：266-267.

[5]丁全忠，丁萬星.優(yōu)化高等院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的路徑探索[J].金融教學(xué)與研究，2013，05：69-72.

編輯/岳 鳳