合肥都市圈合作發展的現狀及對策研究

尹晴

摘要：近年來，在圈內各市的共同建設下，合肥都市圈在安徽經濟社會發展格局中的戰略地位正逐步提高，有望帶動全省社會經濟實現跨越式發展。都市圈城市通過合作機制與規劃的建立、發展環境的改善、產業融合、品牌推廣、市場一體化等多方面的合作，在經濟、政治、文化等各領域都實現了突破性發展。然而由于經濟基礎較弱、合作時長較短等多方面因素，目前合肥都市圈合作發展中仍存在著諸多問題，引起了學界的探討，相關問題也亟待政府與社會相關組織予以關注。

關鍵詞：合肥都市圈；區域合作；一體化；政府

中圖分類號：F127 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）010-0-02

隨著市場化的不斷推進，合肥都市圈內經濟管理彼此相連，跨地區事務不斷涌現。為解決這些跨地區問題，進一步促進資源的優化共享、群聚效益與區域核心競爭力的提高，加速區域的一體化進程，推進都市圈各市間的全面合作顯得尤為重要。通過彼此協作，可最大程度地發揮區域發展中的優勢效應、減緩其劣勢效應，促進各市共同發展。本文建立在目前圈內各市已具一定合作規模的基礎上， 通過對合肥都市圈發展的深入研究，探討區域合作在區域發展中扮演的重要作用。

一、合肥都市圈及合作共建的成效

（一）合肥都市圈發展概況

自2006年安徽省首次提出“省會經濟圈”的概念，到2016年“合肥經濟圈”正式升級為“合肥都市圈”，10年來，在省委省政府的規劃領導下，經過圈內各市的努力，通過構建多層次的協調推進機制、編制合肥經濟圈發展規劃、協力推進區域各項基礎設施建設、全面促進產業發展融合等多項舉措，合肥都市圈建設取得了良好成效。據統計數據顯示，2015年合肥都市圈地區生產總值達到了9107億元，占全省比重41.4%，財政收入、規模以上工業增加值、全社會固定資產投資依次為1533、3761、9780億元，分別占全省比重的38.2%、38.3%、40.8%。經濟的發展進一步加快了合肥都市圈一體化進程，安徽省核心增長極的地位得到了鞏固。

（二）合肥都市圈及合作共建的成效

多年來，合肥都市圈從規劃走向實踐，從探索走向深入，各市共同努力，本著互惠互利、聯動發展的基本原則，不斷拓展合作領域，提升合作水平，在健全合作機制與規劃、改善發展環境、產業融合、品牌推廣、市場一體化等方面取得了諸多實質性成果。

1.合作機制與規劃逐漸健全

首先，在都市圈發展過程中，地方政府注重完善高層領導溝通協商、市長協調會調度推進、牽頭部門具體落實、市縣共同配合的聯動運行機制，建立了合肥都市圈黨政領導高層會商制度與合肥都市圈常務副市長協調會制度，自2010年以來，已先后舉辦了六次都市圈城市黨政領導會商會議與五次常務副市長協調會。其次，圈內建立了部門聯席會議制度，其中圈內發改、經信等部門分別建立了主任聯席會議制度，以進一步謀劃具體合作項目，加強各圈內同級相關部門的聯系與溝通。這些專業領域內的合作機制成為城市間開展專題合作的基礎保證。

此外，為使合肥都市圈在循序漸進中取得實質發展，目前相關政府已聯合編制了《合肥都市圈中長期發展規劃（2014-2030年）》，該規劃的制定進一步加速了合肥都市圈一體化進程。此外，針對各領域、各行業的發展特性，都市圈政府陸續頒布了工業、農業、社會公共服務、交通基礎設施、環保等五個專項規劃。與此同時，包括《合肥都市圈城鎮體系規劃（2015-2030年）》、《合淮同城化工業走廊規劃（2014-2020年）》等在內的具體規劃也已逐步出臺。

2.發展環境逐步改善

在環境的治理與保護方面，各市通過加強工業污染治理、調整能源結構、加強重污染天氣應急管理以及建立跨區域環保聯合執法機制，初步構建了區域大氣環境保護體系。其中具體表現為秸稈的禁燒與黃標車的逐步淘汰。按照大氣污染聯防聯控合作框架協議，圈內五市將擴大秸稈禁燒區域范圍，實行夏秋兩季秸稈禁燒。[1]在2016年合肥都市圈城市黨政領導第七次會商會議上，圈內各市提出將逐步實現黃標車跨市違規處罰，以逐步淘汰所有黃標車。此外，為加強水污染治理，2014年合肥與六安簽訂了豐樂河流域水污染防治聯防聯控協作方案，目前該項目的實施已取得了明顯成效。

此外，近年來，都市圈各市政府大力實施交通基礎設施建設，在簽訂《交通基礎設施合作框架協議》的基礎上，協力推進公路、鐵路、航空、水利四個方面的交通基礎設施建設，通過共建共享、互聯互通，初步形成了“1 小時通勤圈”。[2]

3.產業融合漸進深入

在產業合作方面，目前合肥都市圈內汽車、家電、裝備制造等產業配套協作正逐步深化。其中主要體現在：六安市正著力開發配套產業，其多家企業在為合肥家電企業提供各種零部件；桐城與合肥在包裝印刷和汽車零部件產業方面形成了互補合作關系；而滁州市的蘇滁現代產業園也積極承接著京東方及其關聯的家電產業的配套企業；淮南市則利用其煤電、化工等產業發展優勢，將其與合肥的高新技術產業優勢結合，在合淮共建區謀劃合淮汽車產業集群。此外，都市圈各市謀劃共建了多個園區，其中包括合淮產業走廊共建區、定遠·肥東共建鹽化工業園以及工投·淮南智慧城項目等合作園區和企業合作項目。目前，都市圈已謀劃“十三五”重大跨區域合作項目近160 個，計劃總投資8000 多億元。

4.品牌形象不斷提升

在旅游品牌推廣方面，合肥都市圈努力整合各市優勢旅游資源，積極打造區域旅游品牌。其一，通過舉辦“合肥都市圈旅游年會”，邀請相關主流媒體與知名旅行社參會，一方面促進了圈內旅游業的發展，另一方面也樹立了合肥都市圈在安徽省內的良好形象；其二，各市共同制作旅游聯合宣傳片，展示了合肥都市圈的旅游產品，起到了良好的宣傳作用；其三，通過舉辦“2016年合肥都市圈（成都）旅游聯合營銷推廣活動”等赴外宣傳活動，都市圈在外省城市中也塑造了良好的旅游品牌口碑。

5.市場一體化協同推進

為促進都市圈市場一體化，早在2014年，各市即簽訂了合肥都市圈市場一體化框架協議，期間各市努力打破市場區隔，清理人為設立的地方市場保護壁壘，對各地合作或者跨區經營的企業實行統一的商貿政策。近兩年，通過鼓勵本地商貿企業在圈內設立連鎖店，都市圈城市內的六安瓜片、淮南牛肉湯等老字號龍頭企業已在圈內各市遍地開花，再煥活力。

在勞動力市場一體化方面，圈內各市連續兩年組織企業開展了合肥都市圈人才招聘會，有效加強了圈內的人才流動。[3]此外，合肥都市圈還致力于共建產業招商引資平臺，通過共同制定產業指導目錄、探索建立項目聯合審查制度與對引進的項目聯合審查核準等手段，共享招商資源，避免區域內部惡性競爭，促進招商引資市場一體化發展。

二、合肥都市圈合作發展中的問題及原因分析

盡管近幾年在圈內各市的努力下，合肥都市圈發展勁頭良好，原先固有的產業不斷刷新著經濟成果，一些政治文化項目也取得了不俗成績，但由于都市圈整體實力還較弱，且發展建設戰略實施較晚，合肥都市圈各市的合作仍存在進一步磨合的空間。

（一）都市圈內合作呈現“單核”式

合肥作為安徽省會城市，擁有全省最優質的人力、科技與資金資源，發展遙遙領先圈內其他城市。在都市圈政府合作政策的帶動下，六安、滁州、淮南、桐城四市紛紛與其建立合作關系。但這種1+4的合作方式，在都市圈內形成一個以合肥為中心點向其余四市輻射的“單核”運行機制，在這種機制下，合肥將其非核心產業轉移到圈內其他四市，在四市中形成配套產業，故導致都市圈中經濟實力較弱的四市往往只關注核心城市合肥，忽視四城市間的合作點，這并非是一個健康的合作模式。

（二）都市圈發展的相關配套措施不完善

為實現有序發展，都市圈圍繞整體的發展建設出臺了相關規劃，但規劃內容是否都能實際提上建設日程，卻難以得到保證。在早些年頒布的《安徽省會經濟圈發展規劃綱要（2007-2015年）》中提到，要建立快速公交系統，構筑城際間舒適便捷的高速通道，實現公交IC卡區域內城市通用。但就“一卡通用”項目建設而言，其并未在規劃期內得以實現。直至2016年，都市圈才正式啟動圈內城市交通“一卡通”前期工作。由此可見，要確保都市圈合作的順利進展，僅制定發展規劃是遠不夠的，更需要各市政府建立相關制度來約束、引導區域合作的深入、有效發展。沒有制度的約束，合作就易流于形式，難以有效保證規劃的貫徹落實。此外，都市圈目前在法律規范方面也較為缺乏。若無完善的法律法規來規范各市的行為，將增強其合作的隨意性，最后的合作效果也將難以保證。

（三）都市圈合作發展的利益協調機制尚未建立

一直以來，圈內城市間的發展都存在著極大不平衡，其中合肥作為省會城市，其發展現狀與態勢要遠超其他四市。據統計，2015年合肥市以5660億元的總產值創收位列全省第一，而滁州、六安、淮南三市分別創收1305億元、1016億元以及901億元，區域發展差異可見一斑。一直以來，都市圈各市都在謀求合作、共同發展，但發展成果卻得不到公平分配，面對不可預期、難以度量分配的合作費用和收益，各市間合作意愿也難免會產生動搖。同時，在合作過程中，合肥都市圈各城市為追求以最少的投入獲取最大產出，難免會就相關利益產生爭議，出于各自區域發展的角度，各市必然互不相讓，而利益協調機制的缺失，勢必會使這種矛盾不斷加劇，甚至會導致利益受損害的城市消極回避合作。

三、促進合肥都市圈合作發展的對策

（一）促進合作結構的“網狀化”

組織間網絡模式有一個特征就是多元多層化和等級制色彩的淡化。區域網絡是由各地方政府、企業、社會組織以及等公民等多個主體構成的，每個行動者都是網絡的一個結點，彼此間的地位是平等的，互動是一種多向性的互動，所以，網絡體現的是一種“多中心”的制度安排。但就目前合肥都市圈的合作現狀而言，合肥作為省會城市顯然更受其他四市的“青睞”，這就形成了一種“單核”現象。為緩解該種局勢，六安、淮南、滁州、桐城各市除繼續加強與省會合肥的經濟合作外，也應將眼光放在其余三市中，基于自身的優勢產業，努力尋找彼此間的合作對接點，互促互進，互聯互通，強強結合。[4]

（二）完善都市圈發展的相關配套措施

如何能保證合作規劃與協議的實施，首先設立監督機構是必不可少的。都市圈內部應設立專職工作機構，專門負責監督、檢查合作決策機制所達成的各項合作事宜的實施情況。[5]該機構除了各市政府部門的相關人員任職外，可以允許社會組織、各企業相關負責人也參與其中，共同監督協議實施情況。

其次，需要啟動對區域政府的問責法律機制。區域政府的決策不是一切都是有效合理的，也會出現失誤，而在區域經濟發展中，失誤有時候會產生巨額經濟損失甚至造成大范圍內的惡劣影響，在此過程中并不能因為決策主體是政府則法外開恩。沒有約束的權力勢必不能夠得以高效運用。懲罰性與強制性是法律法規的最主要的特征，這對規范政府合作行為具有威懾作用。[6]

（三）構建互利共贏的都市圈利益協調機制

構建互利共贏的利益協調機制，是推進區域經濟一體化、實現都市圈各市有效合作的必要條件。在利益補償方面，合肥都市圈可根據 “優勢互補、互利共贏”和“公平與效率兼顧”的原則，建立健全區域建設補償基金，用以補償在產業規劃布局和產業結構調整中的利益受損者以及為保護生態環境作出犧牲的地區和民眾。[7]通過這種補償機制，其一可幫助區域發展中的“弱者”，實現區域整體的科學發展，其二也可減緩發展不平衡造成的矛盾激化，實現區域間合作的長效發展。其次也可以通過構建圈內各市合作的法律保障機制，明確各方在區域發展中的責任與任務，有效規避各市推諉責任和爭奪利益的現象，降低交易成本，保證合作的協調性與可持續性。[8]

參考文獻：

[1]王曉琴.5城聯手促合肥都市圈升級[N].安徽經濟報，2016-04-12（002）.

[2]吳奇.合淮 合六 合寧城際鐵路正在前期規劃[N].合肥晚報，2016-04-07（A02）.

[3]劉銀昌.合肥都市圈城市簽訂10個合作框架協議[N].淮南日報，2016-04-11（001）.

[4]王菁，張鑫.論法治路徑下的長三角區域政府合作協議[J].西部學刊，2015（12）：60-62.

[5]蘇苗罕.地方政府跨區域合作治理的路徑選擇[J].國家行政學院學報，2015（5）：57-61.

[6]張怡，李維娜.基于行政權協調的都市圈地方政府合作模式研究[J].中國行政管理，2016（1）：23-26.

[7]田甜.“關天經濟區”地方政府間跨區域合作研究[D].西北師范大學，2015.

[8]徐濤松.合肥都市圈市縣協同發展路徑研究[J].合肥工業大學學報：社會科學版，2015（1）：17-22.