民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)融資模式研究

李紅寶

摘要：近日我國首架大飛機(jī)C919的試飛成功，標(biāo)志著我國成為繼美國、俄羅斯、歐盟之后第四個(gè)擁有大飛機(jī)設(shè)計(jì)能力的國家，未來，我國的航空運(yùn)輸業(yè)將迎來黃金發(fā)展時(shí)期，民用機(jī)場(chǎng)是發(fā)展航空運(yùn)輸業(yè)的核心，因此，研究民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的融資模式具有重大意義。本文介紹了目前國際上主流的民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的融資模式，分析了我國目前機(jī)場(chǎng)建設(shè)融資面臨的問題，認(rèn)為我國民用機(jī)場(chǎng)融資模式應(yīng)該以政府為主導(dǎo)，以民營化為發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：機(jī)場(chǎng)建設(shè)；融資模式；政府主導(dǎo)；民營化

1.國外民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)融資模式研究

國外航空業(yè)起步早，發(fā)展時(shí)間長，目前國外民用機(jī)場(chǎng)的主流融資模式有三種：以機(jī)場(chǎng)債券融資為主的“美國模式”，以中央政府財(cái)政融資為主、民營化為輔的“日本模式”和以民營化融資為主的“英國模式”。

1.1美國模式

美國負(fù)責(zé)民航事務(wù)的部門是運(yùn)輸部下的聯(lián)邦航空局，美國機(jī)場(chǎng)的地位為“不以盈利為目的、為社會(huì)提供公益服務(wù)的公共產(chǎn)品，是城市基礎(chǔ)設(shè)施”，美國民用機(jī)場(chǎng)的定位使其融資模式具有以下特點(diǎn)：

（1）機(jī)場(chǎng)債券融資為主，政府財(cái)政融資為輔。

機(jī)場(chǎng)債券是美國機(jī)場(chǎng)最重要的融資方式，超過50%以上的融資來源于機(jī)場(chǎng)債券，其次為國家財(cái)政撥款和地方財(cái)政資助。機(jī)場(chǎng)債券分為普通責(zé)任債券、收益?zhèn)妥詢斝云胀ㄘ?zé)任債券三種。除債券外，政府財(cái)政融資也是機(jī)場(chǎng)重要的融資來源，每年聯(lián)邦政府和地方政府向機(jī)場(chǎng)資助至少為20億美元左右。另外政府允許機(jī)場(chǎng)向乘客收取一定的乘客設(shè)施費(fèi)幫助機(jī)場(chǎng)融資。

（2）對(duì)機(jī)場(chǎng)分類融資，不同類型的機(jī)場(chǎng)融資模式不同。

美國大中型樞紐機(jī)場(chǎng)通常能夠盈利，通過債券融資就能夠滿足自身需求，聯(lián)邦政府一般不會(huì)對(duì)其資助。而非樞紐型的小型機(jī)場(chǎng)則常常虧損，政府資助甚至是其唯一的資金來源。介于二者之間的干線型機(jī)場(chǎng)，由于自身融資能力有限，仍然需要政府資助。

（3）機(jī)場(chǎng)融資呈多元化發(fā)展，但監(jiān)管嚴(yán)格，民營化程度低。

美國政府經(jīng)常通過管理合同和長期租賃引入民間融資，但是美國完全利用私人資本的機(jī)場(chǎng)不足3%，民營化程度仍然處于低水平。

1.2日本模式

日本負(fù)責(zé)民航事務(wù)的部門是國土交通省下的民航局，和美國一樣，日本政府也將機(jī)場(chǎng)定位為不以盈利為目的的公共產(chǎn)品。日本機(jī)場(chǎng)融資模式具有以下特點(diǎn)：

（1）中央政府財(cái)政融資為主體。

日本機(jī)場(chǎng)本身并沒有內(nèi)源融資進(jìn)行建設(shè)，而是由財(cái)政預(yù)算，向大藏省借款，機(jī)場(chǎng)使用費(fèi)、飛機(jī)燃料稅、機(jī)場(chǎng)內(nèi)商業(yè)租金等共同組成“空港準(zhǔn)備特別賬戶”，該賬戶的作用為向民用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營提供規(guī)范和穩(wěn)定的資金來源。

（2）對(duì)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行分類融資，明確機(jī)場(chǎng)的屬地化。

日本政府將機(jī)場(chǎng)分為四類，明確各類機(jī)場(chǎng)的出資和管理機(jī)構(gòu)。一類機(jī)場(chǎng)為擁有國際運(yùn)輸業(yè)務(wù)，對(duì)民航運(yùn)輸業(yè)有全局性影響的機(jī)場(chǎng)，出資和管理機(jī)構(gòu)為國土交通省；二類機(jī)場(chǎng)為國內(nèi)干線機(jī)場(chǎng)，出資和管理機(jī)構(gòu)部分為國土交通省，部分為地方政府。軍用機(jī)場(chǎng)則由國防機(jī)構(gòu)和美軍出資和管理。

（3）機(jī)場(chǎng)融資部分民營化。

隨著機(jī)場(chǎng)融資的急劇增長，日本中央財(cái)政融資已不能滿足機(jī)場(chǎng)建設(shè)的需求，日本政府逐漸引入民間融資，對(duì)機(jī)場(chǎng)實(shí)施公司化管理，并出售部分機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營權(quán)，從而拓寬了機(jī)場(chǎng)建設(shè)的融資渠道。

1.3英國模式

英國機(jī)場(chǎng)和美國以及日本機(jī)場(chǎng)最大的區(qū)別在于，英國政府明確機(jī)場(chǎng)的定位為以營利為目的的企業(yè)，而非不以營利為目的、公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施。民營化成為英國模式最突出的特點(diǎn)，英國機(jī)場(chǎng)融資的具體特點(diǎn)有：

（1）出售大中型機(jī)場(chǎng)，實(shí)行較徹底的民營化。

英國機(jī)場(chǎng)民營化分為兩步：第一步，出售英國機(jī)場(chǎng)管理局的全部股份，不僅在法律上實(shí)現(xiàn)了民營化，而且使機(jī)場(chǎng)管理者完全商業(yè)自由化。第二步，規(guī)定超過100萬英鎊收入的大型機(jī)場(chǎng)必須建立公眾有限公司，明確機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)。目前為止，除少數(shù)小型機(jī)場(chǎng)外，英國機(jī)場(chǎng)依靠自身的融資就能滿足資金需求，完全不需要政府財(cái)政融資。

（2）機(jī)場(chǎng)完全民營化，但政府仍然擁有必要的決策權(quán)。

民營化機(jī)場(chǎng)擁有所有權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，但政府仍然擁有兩項(xiàng)權(quán)利：第一，政府在特定情況下?lián)碛幸黄狈駴Q權(quán)。第二，對(duì)機(jī)場(chǎng)實(shí)施嚴(yán)格的價(jià)格審查制度，機(jī)場(chǎng)具有壟斷性質(zhì)，通過對(duì)機(jī)場(chǎng)收費(fèi)價(jià)格審查，避免消費(fèi)者權(quán)益受到傷害。

（3）對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的機(jī)場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)貼。

英國機(jī)場(chǎng)雖然實(shí)行較為徹底的民營化，但是對(duì)某些位置偏遠(yuǎn)、業(yè)務(wù)量小的機(jī)場(chǎng)，英國政府仍然會(huì)進(jìn)行補(bǔ)貼。

2.我國民用機(jī)場(chǎng)融資模式研究

2.1我國民用機(jī)場(chǎng)融資面臨的問題

我國民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)面臨的主要問題為資金來源短缺，投資主體單一，內(nèi)源融資能力差。

2.1.1資金來源短缺

由于機(jī)場(chǎng)建設(shè)的超前性，機(jī)場(chǎng)建設(shè)普遍面臨資金缺口較大的問題，除了政府財(cái)政融資外，機(jī)場(chǎng)在建設(shè)時(shí)大量使用銀行貸款，增加了機(jī)場(chǎng)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，吃掉了本來就不高的利潤水平。

2.1.2投資主體單一

我國機(jī)場(chǎng)的投資主體為國家和地方政府，缺乏債券融資模式，目前可發(fā)行債券的僅虹橋機(jī)場(chǎng)一家，因此我國機(jī)場(chǎng)國家所占股份很高，投資主體單一。即使是管理制度比較完善的深圳、白云、上海、廈門四家機(jī)場(chǎng)的國有股份比例也分別達(dá)到了63%、60%、61%和75%。

2.1.3內(nèi)源融資能力差

內(nèi)源融資在所有融資類型中，成本最低，風(fēng)險(xiǎn)最低，自主性最強(qiáng)，我國機(jī)場(chǎng)盈利能力呈兩極分化，大部分機(jī)場(chǎng)盈利能力差，處于多年虧損狀態(tài)，僅有京滬粵等少部分大型機(jī)場(chǎng)能夠盈利。我國機(jī)場(chǎng)的非航空性收入僅為美國、日本等發(fā)達(dá)國家的四分之一。因此改善管理模式提高機(jī)場(chǎng)的非航空性收入十分重要。

2.2我國民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)融資對(duì)策

2.2.1發(fā)揮政府財(cái)政融資的重要作用，機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范化

目前財(cái)政投資也是中國機(jī)場(chǎng)建設(shè)的主要來源，政府對(duì)機(jī)場(chǎng)的投資形式主要有國債資金、民航建設(shè)資金、機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)和地方政府投資。目前我國政府在機(jī)場(chǎng)建設(shè)中扮演的角色類似于日本中央政府，但是日本機(jī)場(chǎng)建設(shè)更加規(guī)范化，將民航建設(shè)資金等設(shè)為類似于日本“空港準(zhǔn)備特別賬戶”的機(jī)構(gòu)，由民航局統(tǒng)一管理，對(duì)我國機(jī)場(chǎng)和航路建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，避免出現(xiàn)某些地方政府為追求形象，機(jī)場(chǎng)建設(shè)貪大求詳，盲目攀比，造成過度建設(shè)。

2.2.2對(duì)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行分類融資，分類管理

①樞紐民用機(jī)場(chǎng)

樞紐民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目自身融資能力非常強(qiáng)，但機(jī)場(chǎng)建設(shè)的超前性使其依靠政府資金和自身積累都不可能滿足需求，這類民用機(jī)場(chǎng)往往需要也有條件使用最復(fù)雜的融資結(jié)構(gòu)。首先，上市進(jìn)行融資，由于這些民用機(jī)場(chǎng)具有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益，因此受到資本市場(chǎng)的歡迎。其次，充分利用機(jī)場(chǎng)客流量大和當(dāng)前的金融市場(chǎng)開拓融資渠道，如銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券等。

②國內(nèi)干線民用機(jī)場(chǎng)

干線機(jī)場(chǎng)雖然盈利性不如樞紐型機(jī)場(chǎng)，但是仍然具有一部分自身融資能力。首先充分發(fā)揮屬地政府作用。干線機(jī)場(chǎng)一般建設(shè)在本省省會(huì)、交通樞紐或者較發(fā)達(dá)城市，地方政府主觀上主導(dǎo)和協(xié)調(diào)的意愿也比較強(qiáng)，屬地化管理后更是如此。其次，提高機(jī)場(chǎng)的航空收入，增加內(nèi)源融資能力。深度挖掘機(jī)場(chǎng)候機(jī)、停車場(chǎng)等區(qū)域的商業(yè)潛力，從而增強(qiáng)內(nèi)源融資的能力。再次，選擇上市融資。

③支線機(jī)場(chǎng)

支線民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)籌資首先必須確立政府資金的基礎(chǔ)性地位，各地政府也迫切希望發(fā)展本地支線機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)，但是支線機(jī)場(chǎng)屬地政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，地方政府財(cái)力有限，因此要求支線機(jī)場(chǎng)降低對(duì)政府財(cái)政的依賴，改善管理，提高機(jī)場(chǎng)的內(nèi)源融資，如果能夠吸引合適的戰(zhàn)略投資者，財(cái)政壓力就會(huì)大大降低，也可通過其他方式進(jìn)行融資，比如PPP模式等。

2.2.3增強(qiáng)機(jī)場(chǎng)的民營化趨勢(shì)

從目前主流的民用機(jī)場(chǎng)融資模式看來，民營化融資是大勢(shì)所趨，作為資金密集型行業(yè)，為完善機(jī)場(chǎng)體系并維持其發(fā)展，不僅需要國家財(cái)政融資，更需要社會(huì)各方的投入。我國是世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，金融市場(chǎng)資源豐富，引人民營化融資能夠解決目前機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金短缺的問題。引進(jìn)民間融資模式的方式多種多樣，目前主要有BOT模式、TOT模式、ABS模式和PPP模式。

3.結(jié)論

（1）美國、日本和英國的機(jī)場(chǎng)建設(shè)融資模式都能在較好發(fā)揮機(jī)場(chǎng)公益性的同時(shí)，保證機(jī)場(chǎng)的收益，基本解決了本國機(jī)場(chǎng)的融資需求。各國融資模式的形成與其航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展水平、國家政治經(jīng)濟(jì)體制和歷史背景乃至傳統(tǒng)文化有著密切的聯(lián)系。美國由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，發(fā)行債券的歷史悠久，所以債券融資是美國機(jī)場(chǎng)融資的主要模式。日本屬于政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，所以中央政府財(cái)政融資占主導(dǎo)地位。而英國是資本主義發(fā)源地，私有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)間最長，因此英國機(jī)場(chǎng)民營化最徹底。我國地域廣闊，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，情況與美國最為類似，因此美國模式最具有借鑒意義。但是我國航空運(yùn)輸業(yè)水平較低，政府是機(jī)場(chǎng)融資的主體，日本模式也有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。英國雖然將機(jī)場(chǎng)定義為營利性企業(yè)，但民營化作為未來機(jī)場(chǎng)建設(shè)融資的大趨勢(shì)，對(duì)我國來說也有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。

（2）政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，無論是機(jī)場(chǎng)自身的經(jīng)濟(jì)特性，還是國內(nèi)外發(fā)展實(shí)踐，無論是機(jī)場(chǎng)管理體制特征，還是機(jī)場(chǎng)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，無不顯示出政府主導(dǎo)在機(jī)場(chǎng)建設(shè)融資中的重要性和必要性。作為具有壟斷性質(zhì)的行業(yè)，不論采用何種融資模式，機(jī)場(chǎng)的所有權(quán)應(yīng)都屬于政府。

（3）機(jī)場(chǎng)建設(shè)民營化是我國機(jī)場(chǎng)建設(shè)融資的主要發(fā)展方向，而且我國具有發(fā)展民營化的客觀條件：

①我國宏觀社會(huì)穩(wěn)定，民營化的重要基礎(chǔ)是要有穩(wěn)定的宏觀社會(huì)，我國政局穩(wěn)定，政府公信力強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，為民營化提供了巨大的應(yīng)用空間。

②國家政策導(dǎo)向積極，鼓勵(lì)國內(nèi)投資主體多元投資，非國有投資主體可以參股民用機(jī)場(chǎng)。

③法律體系逐步完善，為投資主體提供了強(qiáng)有力的法律保障體系。