河北省農(nóng)民工市民化權(quán)益比較研究

吳占權(quán)+李宏+方富寬+牛弘沅

[提要] 農(nóng)民工市民化是我國農(nóng)村勞動力流動遷移的獨特現(xiàn)象。本文對河北省承德、唐山、秦皇島、滄州和滄州的農(nóng)民工市民化情況作了調(diào)查，并就城市農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)益的比較、農(nóng)民工參加社會保險的便攜性損失、農(nóng)民工市民化的機會成本等重點問題進行分析，最后提出相應(yīng)的參考建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工市民化；權(quán)益比較；機會成本；社保便攜性損失；解決對策

本文為2016年度河北省社會科學發(fā)展研究課題民生調(diào)研專項項目：“河北省農(nóng)民工市民化的權(quán)益取舍與平衡研究”（立項編號：201601529）部分成果

中圖分類號：F24 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年4月25日

從農(nóng)村到城市的人口流動是發(fā)展中國家城市化和工業(yè)化進程中出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象。我國的農(nóng)村勞動力遷移呈現(xiàn)兩步走的節(jié)奏，先從農(nóng)民到農(nóng)民工，再由農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢瑢崿F(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民工市民化是解決農(nóng)民工問題的最終出路。河北省政府印發(fā)的《河北省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2016-2020）》提出，到2020年，努力實現(xiàn)1，000萬左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，全省常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右。在大多數(shù)人看來，從農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢瑧?yīng)該是很多農(nóng)民工求之不得的事，從農(nóng)民工的角度做決策選擇，就要比較農(nóng)村的經(jīng)濟權(quán)益和城市的經(jīng)濟權(quán)益，勢必要權(quán)衡得失來決定取舍。本文研究的重點就是農(nóng)民工市民化的權(quán)益取舍與平衡問題，了解農(nóng)民工的所思所想，探討有關(guān)引導政策，以便更好地推進農(nóng)民工市民化工作。

一、河北省農(nóng)民工市民化相關(guān)調(diào)查

截至2015年末，河北省農(nóng)民工總量達到1，436萬人。其中，在鄉(xiāng)內(nèi)從業(yè)的本地農(nóng)民工862.6萬人；鄉(xiāng)外從業(yè)的外出農(nóng)民工573.4萬人。2015年外出農(nóng)民工比例為33.4%，本地農(nóng)民工比例為66.6%，外出和本地農(nóng)民工比例大致為“三七”開。農(nóng)民工務(wù)工從業(yè)仍以第二產(chǎn)業(yè)為主。2015年，在一二三產(chǎn)業(yè)務(wù)工從業(yè)的外出農(nóng)民工比例分別為0.8%、62.3%和36.9%，與2010年的0.6%、60.3%和39.1%相比雖有所變化，但以第二產(chǎn)業(yè)為主的大體格局并未改變。

河北省環(huán)京津的地理位置，使得河北省農(nóng)民工狀況有一定的特殊性，在河北省地理區(qū)域內(nèi)，有北京、天津這樣大的超級大都市，環(huán)繞大都市的便是腹地廣闊的農(nóng)業(yè)大省河北，因此有人說，河北省農(nóng)民工情況有很強的代表性，全國農(nóng)民工的特點及問題在河北都有體現(xiàn)，河北省的情況就是全國的縮影。本文選取唐山、承德、滄州、邯鄲等四個地區(qū)為調(diào)查對象，研究農(nóng)民工市民化的相關(guān)問題。

（一）邯鄲市農(nóng)民工基本情況。從調(diào)查表格來看，邯鄲地區(qū)農(nóng)民工有248.78萬人，其中外出農(nóng)民工177.78萬人，本地農(nóng)民工71萬人。外出農(nóng)民工中大多流向省會城市及直轄市，超過一半的是舉家外出務(wù)工。參加社保方面：養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)保險的較少，大多數(shù)農(nóng)民工參加的是農(nóng)村的保險。農(nóng)地處置方面，80%以上的農(nóng)民工選擇的是自家耕種承包地并保留農(nóng)村的宅基地和住宅，“兩棲式”、“候鳥式”的生活是邯鄲地區(qū)農(nóng)民工的普遍選擇。（表1、表2、表3、表4、表5、表6）

（二）滄州市農(nóng)民工基本情況。滄州鄰近天津，因此去直轄市務(wù)工的農(nóng)民工的比例要高一些，制造業(yè)、建筑業(yè)以及交通運輸、倉儲業(yè)是滄州農(nóng)民工主要的就業(yè)行業(yè)。從年齡結(jié)構(gòu)看，1980年以后出生的新生代農(nóng)民工的數(shù)量和占比要高，滄州的農(nóng)民工比較“年輕”，文化程度也稍高一些。（表7、表8、表9、表10）

（三）唐山市農(nóng)民工基本情況。唐山距北京和天津都不遠，到兩個直轄市打工很便利，但到省外務(wù)工的人不是很多，在當?shù)鼐蜆I(yè)的比較普遍，主要是唐山經(jīng)濟較發(fā)達，能夠更多地吸納農(nóng)民工，從年齡和文化程度看，唐山地區(qū)的農(nóng)民工年輕人居多而且素質(zhì)很高。在打工地居住的比例不是很高，絕大多數(shù)人未來的打算是回老家農(nóng)村養(yǎng)老。（表11、表12、表13、表14）

（四）承德市農(nóng)民工基本情況。與其他地市相比，承德地區(qū)的農(nóng)民工數(shù)量是比較少的，農(nóng)民工的流向、就業(yè)行業(yè)及文化程度和其他地市是相似的。大部分農(nóng)民工在農(nóng)村老家的承包地是自家耕種，將來的打算也是回農(nóng)村老家養(yǎng)老，因此都保留著農(nóng)村的宅基地和住宅。（表15、表16、表17、表18、表19）

二、農(nóng)民工市民化重點問題調(diào)查分析

（一）農(nóng)村與城市經(jīng)濟權(quán)益比較。農(nóng)村的經(jīng)濟權(quán)益主要有三個，即土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟收益分配權(quán)。在城市可以享有的經(jīng)濟權(quán)益有勞動工資權(quán)、子女受教育權(quán)、住房保障權(quán)（廉租房、經(jīng)濟適用房和公積金）、政治權(quán)利（黨團工會組織生活、選舉權(quán)與被選舉權(quán)）、文化生活權(quán)、休息休假權(quán)。對農(nóng)民工而言，遷移權(quán)有保障，政治權(quán)利與公共事務(wù)表達權(quán)沒有機會使用，城市社會生活參與權(quán)不完整。農(nóng)村與城市相比，福利差別還是很明顯的，比如養(yǎng)老金，非農(nóng)業(yè)戶口就要比農(nóng)業(yè)戶口多很多，并且建設(shè)多年，已經(jīng)很成熟和完善，但農(nóng)村養(yǎng)老金建立不滿10年。還有醫(yī)療保險，差別也較大，農(nóng)業(yè)戶口參保的新農(nóng)合一般只保大病，住院才可以報銷，但城鎮(zhèn)居民和職工的醫(yī)療保險，不但住院可以報銷，門診看病也可以報銷，退休后還有各項醫(yī)療費報銷待遇。另外還有一些隱形福利，比如教育看似平等，但非農(nóng)業(yè)戶口可以享受更優(yōu)質(zhì)的教育，醫(yī)療資源城市也明顯更豐富，質(zhì)量更優(yōu)。

（二）農(nóng)民工為何不愿意農(nóng)轉(zhuǎn)非。根據(jù)《河北省人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革的實施意見》，有關(guān)部門堅持從實際出發(fā)，在充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供公共服務(wù)能力的基礎(chǔ)上，分類、合理確定了城鎮(zhèn)戶口遷移條件。一是全面放開了承德、張家口、秦皇島、滄州、衡水、邢臺市市區(qū)和除三河、大廠、香河、永清、固安以外的全省所有縣級市市區(qū)、縣政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的落戶限制，在這些地區(qū)，只要有穩(wěn)定住所，哪怕是租房居住的，就可以申請落戶；二是有序放開了石家莊、唐山、保定、邯鄲市市區(qū)落戶條件，在這些地區(qū)有合法固定住所或者有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所的，可以申請辦理當?shù)爻Ｗ艨冢蝗呛侠泶_定了首都周邊的廊坊市市區(qū)、三河市市區(qū)及下轄建制鎮(zhèn)、大廠回族自治縣、香河縣、永清縣、固安縣政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)的落戶條件，在這些地方有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所，同時按照國家規(guī)定參加社會保險達到一定年限的，可以申請辦理當?shù)爻Ｗ艨凇Ｍ瑫r，還放寬了投靠在城鎮(zhèn)有戶籍的人員的落戶條件，放開了人才在城鎮(zhèn)的落戶限制。

從河北省的戶籍改革政策看，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶幾乎是“零門檻”，條件很寬松，沒有任何限制，但農(nóng)民工“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的積極性并不高。調(diào)查中了解到，一些三四線城市的戶口，對農(nóng)民工形不成太大的吸引力，“進城不轉(zhuǎn)戶”已成為大多大數(shù)農(nóng)民工的選擇。很多受訪農(nóng)民工對完全進入城市后的生活保障有所擔憂。“怕工作不固定，收入低，家庭負擔重。留著農(nóng)村那幾畝地，在城里，進可攻，退可守。”在被問及“如果轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，您是否愿意用農(nóng)村宅基地或土地承包權(quán)換取同等價值的城市產(chǎn)權(quán)住房”，受訪者態(tài)度不一，分歧明顯，愿意者、不愿意者和猶豫難定者各占1/3左右，不愿意者占比略高，達35.3%，在愿意者中還有32.2%的或愿用宅基地或愿用土地承包權(quán)換取城市住房，總體看，受訪者對用農(nóng)村宅基地或土地承包權(quán)換取城市住房態(tài)度較為保守謹慎。要讓農(nóng)民工安心“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，就必須滿足：首先，成為城市人以后的凈收入必須為正；其次，在城市的凈收入必須大于放棄的農(nóng)村相關(guān)權(quán)益。如果這種條件不能滿足，那么他們不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”就是正常現(xiàn)象。對于農(nóng)民工來說，土地是家庭保障的重要基礎(chǔ)，也是最后的防火堤。在沒有被納入社會保障體系的前提下，農(nóng)民工是不敢貿(mào)然“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的。值得注意的一個現(xiàn)象是在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這個問題上農(nóng)民工當中出現(xiàn)了分化，49歲以上的農(nóng)民工對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”是不感興趣的，習慣了農(nóng)閑外出務(wù)工、農(nóng)忙回家的“候鳥式”生活，將來回鄉(xiāng)養(yǎng)老是他們普遍的選擇。而35歲以下的新生代農(nóng)民工他們要求同工同酬、同城同待遇，對知識的渴求和精神的需求強烈，對融入城市的要求很迫切。城里門檻多，加上后顧之憂牽制，對于是否留在城里，許多農(nóng)民工也是很糾結(jié)。

另外，農(nóng)村戶口的含金量在增加，且升值的趨勢愈加明顯也是農(nóng)民工不愿農(nóng)轉(zhuǎn)非的影響因素。

（三）農(nóng)民工參加社會保險的便攜性損失。所謂“便攜性損失”，是指參保人在不同的保險項目之間以及統(tǒng)籌區(qū)域由于流動性進出所失去的保險權(quán)益。在河北省，農(nóng)民工參加社會保險的各項政策逐步完善，一是取消農(nóng)民工參加企業(yè)養(yǎng)老保險的戶籍限制，出臺了《河北省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)程（試行）》（冀人社字[2013]265號），2014年1月1日起正式實施，規(guī)定將以靈活就業(yè)人員身份參加我省企業(yè)養(yǎng)老保險的條件設(shè)置為“本省戶籍”人員，不再區(qū)分城鎮(zhèn)戶籍和非城鎮(zhèn)戶籍。進城務(wù)工的農(nóng)村戶籍人員可以參加企業(yè)養(yǎng)老保險，不受戶籍限制，享受與城鎮(zhèn)居民同等的參保權(quán)益；二是農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工執(zhí)行統(tǒng)一的繳費政策。2014年7月下發(fā)了《河北省人民政府關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險政策若干問題的意見》（冀政函[2014]88號），規(guī)定用人單位使用的進城務(wù)工的農(nóng)村居民（農(nóng)民工）按照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費辦法繳納養(yǎng)老保險，實現(xiàn)用人單位使用的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬同待遇。可以說農(nóng)民工參加社會保險沒有什么障礙，問題是農(nóng)民工參加了社會保險以后由于工作地的變動帶來的轉(zhuǎn)移接續(xù)有一定的麻煩。

以養(yǎng)老保險為例，政策規(guī)定只有連續(xù)繳費滿15年才有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金。農(nóng)民工有很大的流動性，很少有人會在一個城市連續(xù)工作繳費15年，在一個地方工作若干年后也許會到另一個地方打工，現(xiàn)有的社會保險基金統(tǒng)籌仍然停留在省、市、縣的層面上，這種地方分隔制使得社會保險關(guān)系難以得到轉(zhuǎn)移和接續(xù)。繳費未滿15年的農(nóng)民工如果提前離開參保地，個人賬戶通常按以下方式處理：（1）轉(zhuǎn)入地有社保機構(gòu)的，積累額全部轉(zhuǎn)入該地社保機構(gòu)；（2）若轉(zhuǎn)入地社保機構(gòu)不予接受或者沒有社保機構(gòu)的，積累額全部一次性退還本人，稱為退保，退保將涉及到保險關(guān)系轉(zhuǎn)移時的保險利益問題，集中體現(xiàn)為統(tǒng)籌賬戶上資金的處理問題。按目前我國大部分城市的做法，農(nóng)民工如果退保，只能得到個人賬戶中自己繳納的部分，而企業(yè)繳納的進入統(tǒng)籌基金的部分則難以轉(zhuǎn)移，一般就留在了原地。這樣的結(jié)局對農(nóng)民工而言有一定的剝奪性。國家《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國辦發(fā)[2009]66號）、《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)[2014]17號），從2010年1月起，農(nóng)民工城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移接續(xù)無障礙；自2014年7月起，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可實現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接轉(zhuǎn)換，徹底解決了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接問題。對中斷就業(yè)或返鄉(xiāng)沒有繼續(xù)繳費的農(nóng)民工，保留其基本養(yǎng)老保險關(guān)系，保存其全部參保繳費記錄及個人賬戶，個人賬戶儲存額繼續(xù)按規(guī)定計息。農(nóng)民工返回城鎮(zhèn)就業(yè)并繼續(xù)參保繳費的，無論其回到原參保地就業(yè)還是到其他城鎮(zhèn)就業(yè)，均累計計算其繳費年限，合并計算其個人賬戶儲存額，符合待遇領(lǐng)取條件的，與城鎮(zhèn)職工同樣享受基本養(yǎng)老保險待遇；農(nóng)民工不再返回城鎮(zhèn)就業(yè)的，其在城鎮(zhèn)參保繳費記錄及個人賬戶全部有效，并根據(jù)農(nóng)民工的實際情況，或在其達到規(guī)定領(lǐng)取條件時享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇，或轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。新辦法的實施，實現(xiàn)全國“城鄉(xiāng)雙向”和“跨省異地”轉(zhuǎn)移無障礙，促進勞動力的合理流動，保障農(nóng)民工的社會保險權(quán)益。即便如此，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險還是存在一定的問題。河北省的農(nóng)民工到北京打工，參加了養(yǎng)老保險，即便在北京打工15年，但他不一定就能在北京定居下來，也不一定有辦法將全家人接到北京落落戶安家，終歸要回到河北農(nóng)村老家，那他就不能享受北京市的養(yǎng)老保險待遇而只能享受河北省的養(yǎng)老保險待遇，北京地區(qū)的統(tǒng)籌賬戶待遇肯定比河北省要高一些，總體而言對農(nóng)民工來說還是有損失。這是制度問題，需要從制度層面通判解決。

（四）農(nóng)民工市民化的機會成本問題。農(nóng)民工變?yōu)槌鞘腥艘灰艞夀r(nóng)村的經(jīng)濟權(quán)益？如果必須放棄的話，那么放棄的各種權(quán)益就成為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的機會成本。農(nóng)民工在農(nóng)村的經(jīng)濟權(quán)益有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟收益分配權(quán)，農(nóng)村土地有雙重社會功能，首先它是一個財產(chǎn)，其次它還一定程度上的社會保障功能。對于這么重要的財產(chǎn)，農(nóng)民工有很深厚的特殊感情，一般不會輕易放棄，大多是自己耕種或托人代種，即便撂荒也不廢棄。如前所述，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家惠顧“三農(nóng)”的政策刺激，農(nóng)村戶口的含金量在不斷增加，且升值趨勢愈加明顯，使得農(nóng)民工市民化的機會成本更高。農(nóng)民可在自家宅基地建房。承包地、宅基地、林地以及各種各樣的補貼，還有近郊區(qū)的土地升值，導致農(nóng)村戶口的含金量越來越高，使農(nóng)村戶籍的吸引力上升。有些地方的集體經(jīng)濟收益分配權(quán)很可觀，如有些地方現(xiàn)在村里凡有戶口的，不論大小，每人每年能分紅，但如果戶口遷出，就不能參加分紅了。如果對農(nóng)民集體所有土地實行征收或征用，并按照被征地的原用途給予補償。近年央行發(fā)布農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點辦法，其中“兩權(quán)”為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)。這又增加了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。2016年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對農(nóng)村土地實行三權(quán)分置，在原有集體土地所有權(quán)和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)二權(quán)分離的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從而實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行。這一重大政策順應(yīng)了廣大農(nóng)民特別是大量進城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿和繼續(xù)務(wù)農(nóng)的家庭以及下鄉(xiāng)的工商資本實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的要求，從而有利于加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。

農(nóng)村戶口升值還表現(xiàn)在以下兩個方面：一是農(nóng)村特有的青山綠水、有機生態(tài)食品、鄉(xiāng)土文化價值，逐漸吸引更多的城市中等收入群體消費者。以農(nóng)家樂為新業(yè)態(tài)的鄉(xiāng)村旅游潛力巨大。大力倡導的綠色消費和文化消費正在興起；二是不斷發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)逐步向農(nóng)村推廣，縮小了城市與農(nóng)村在信息上的鴻溝。以前難以進入市場的鄉(xiāng)村土特產(chǎn)品、鄉(xiāng)村手工藝產(chǎn)品通過農(nóng)村電商進入城市消費市場，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來新希望。不放棄農(nóng)村戶口的兩棲式生活，在很長一段時間也許是一個常態(tài)。

盡管各項改革不斷推進，但農(nóng)民工市民化還存在著不少障礙，另外如果農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)益能夠?qū)Φ葥Q取城市的經(jīng)濟權(quán)益，農(nóng)民工是不是愿意放棄農(nóng)村的經(jīng)濟權(quán)益呢？那也不見得。調(diào)查中了解到，很多農(nóng)民工對此較為保守、謹慎。現(xiàn)實情況是農(nóng)民工能否以農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)益完全對等換取城市的經(jīng)濟權(quán)益還不好說，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2011年的一份實地問卷調(diào)查報告發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工市民化意愿強烈，但80%以上的農(nóng)民工不愿意以放棄承包地和宅基地的方式換取城市戶口。較低的經(jīng)濟收入不足以承擔較高的城市生活成本，是農(nóng)民工選擇“兩棲式”、“候鳥式”生活的主要經(jīng)濟因素。

有鑒于此，中央和地方都制定了有關(guān)政策保護農(nóng)民工的權(quán)益。國務(wù)院于2014年9月12日頒發(fā)了《關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》，其中第18條明確規(guī)定，保障農(nóng)民工土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟收益分配權(quán)。完善相關(guān)法律和政策，妥善處理好農(nóng)民工及其隨遷家屬進城落戶后的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟收益分配權(quán)問題。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。河北省人民政府2015年5月18日頒發(fā)《關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的實施意見》，第6條強調(diào)依法維護農(nóng)民工及其隨遷家屬進城落戶后的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)益，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。這些政策目的就是要穩(wěn)定農(nóng)民工的心理預(yù)期，可以在保留農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)益的前提下進城落戶成為市民，農(nóng)民工不必權(quán)衡市民化的進退得失。但是，不少農(nóng)民工對此沒有充分的思想準備，對于能否進得來、住得下、充分融入沒有很大的把握。

三、結(jié)論與討論

農(nóng)民工廣泛地分布于國民經(jīng)濟的各個行業(yè)，是我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程做出了特殊的重要貢獻。但在城鄉(xiāng)二元制改革尚未取得根本突破的現(xiàn)實背景下，他們卻是生活在城市邊緣的弱勢群體。他們雖然已在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)并在城鎮(zhèn)生活，但身份仍然是農(nóng)民，不能同時獲得城市居民身份，無法融入城市、平等地享受與市民一樣的公共服務(wù)和社會福利待遇。如果大量的農(nóng)民工長期停滯在農(nóng)民工狀態(tài)而未能市民化，不但會影響城鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康發(fā)展，而且會成為和諧社會建設(shè)的重要隱患。因此，解決好農(nóng)民工市民化問題，對于推進新型城鎮(zhèn)化、擴內(nèi)需、促消費和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面都有著重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

（一）結(jié)合農(nóng)民工市民化的成本“高價化”、“半市民化”和“不完全市民化”等現(xiàn)實特征，加大農(nóng)民工市民化的城市拉力。根據(jù)人口轉(zhuǎn)移的推-拉理論，人口轉(zhuǎn)移是由人口遷出地的“推力”和人口遷入地的“拉力”相互作用的結(jié)果。在人口遷出地，起主導作用的是推力，產(chǎn)生推力的主要因素包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險、經(jīng)營成本的增加、人口過剩性失業(yè)、自然資源枯竭、收入水平較低等；在人口遷入地，如果存在較多的就業(yè)機會、較高的工資收入、良好的教育水平、完善的基礎(chǔ)設(shè)施和交通便利等條件，會產(chǎn)生吸引人口遷入的“拉力”。遷移者總是根據(jù)遷入地、遷出地的積極因素與消極因素進行對比，以及遷入后可能獲得的收益來做出最終遷移決策。

農(nóng)民工是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌時期特殊的產(chǎn)物，是改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進程中成長起來的一支新型勞動大軍，是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。農(nóng)民工市民化，是指合理的制度安排下，離農(nóng)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工突破重重障礙，最終轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程和現(xiàn)象。農(nóng)民工市民化至少應(yīng)包括五個方面的內(nèi)容：（1）身份的市民化。實現(xiàn)角色的全面轉(zhuǎn)型，即完全實現(xiàn)從農(nóng)民（工）到市民身份的轉(zhuǎn)化；（2）職業(yè)的市民化。由非正式勞動力市場上的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)勞動力市場上的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人；（3）經(jīng)濟的市民化。有足夠支撐本人及家庭的相對穩(wěn)定的收入，過上體面的社會生活，對城市有歸屬感；（4）社會福利市民化和公共服務(wù)均等化。農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民后，應(yīng)具有和城市居民同等的社會福利和公共服務(wù)；（5）具備市民化的能力。農(nóng)民工素質(zhì)進一步提高，在意識形態(tài)、價值觀念、行為方式、生產(chǎn)生活方式等方面完全融入現(xiàn)代城市文明。從農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵我們可以看出，農(nóng)民工市民化不僅要解決農(nóng)民工的身份和轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)換問題，更重要的是使農(nóng)民工能夠獲得與城市居民同等的社會福利和公共服務(wù)，具備市民化的能力，被城市接納并融入現(xiàn)代城市文明。從農(nóng)民工市民化的五個內(nèi)容看，前兩個已經(jīng)沒有多大問題，容易做到和實現(xiàn)，后三個內(nèi)容需要一段時間持續(xù)努力。隨著技術(shù)發(fā)明創(chuàng)新和產(chǎn)品更新替代的周期縮短，產(chǎn)業(yè)升級對工人的技術(shù)素質(zhì)要求迅速提升，因技能相對較低，絕大多數(shù)農(nóng)民工只能從事“3D”（Dirty骯臟、Dangerous危險、Demanding急需）工作，工資水平較低。較低的經(jīng)濟收入，不足以承擔較高的城市生活成本，縣以下區(qū)域內(nèi)企業(yè)和非公企業(yè)農(nóng)民工勞動合同簽訂率低、農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會保險的比例較低，一些高危行業(yè)和污染企業(yè)職業(yè)病和工傷事故較多、不規(guī)范的勞務(wù)派遣和勞動爭議較多、拖欠農(nóng)民工工資等侵權(quán)現(xiàn)象仍然較多。

有關(guān)部門要以治理欠薪為重點，切實維護農(nóng)民工勞動保障權(quán)益。第一，突出做好保障農(nóng)民工工資支付工作，加強組織領(lǐng)導，健全制度機制，全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題；第二，推動小微企業(yè)依法與農(nóng)民工訂立、履行勞動合同。從吸納農(nóng)民工較多的行業(yè)下手，積極開展勞動合同等法律法規(guī)宣傳，推動小微企業(yè)和民私營企業(yè)依法與農(nóng)民工訂立、履行勞動合同；第三，切實維護農(nóng)民工社會保險等權(quán)益。隨著養(yǎng)老保險制度的全覆蓋和城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度的并軌，河北省已實現(xiàn)兩項制度全覆蓋和人群基本全覆蓋，農(nóng)民工可以自由選擇參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老醫(yī)療保險。要積極推動農(nóng)民工參加社會保險，開展用人單位遵守勞動用工和社會保險法律法規(guī)情況專項檢查，重點對企業(yè)落實勞動合同、參加社會保險和繳納社會保險費等規(guī)定執(zhí)行情況進行專項檢查。加大宣傳力度，大力營造依法規(guī)范用工、依法支付勞動報酬、依法維權(quán)的社會氛圍，讓農(nóng)民工知法、懂法、用法，通過合法渠道維護自身權(quán)益；第四，認真解決鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能過剩行業(yè)農(nóng)民工就業(yè)和權(quán)益維護問題。

目前，農(nóng)民工就業(yè)面臨兩難：一是就業(yè)壓力依然存在，經(jīng)濟發(fā)展下行壓力加大，造成就業(yè)崗位減少；二是節(jié)能減排和治理大氣污染工作，關(guān)停了一大批污染企業(yè)，外加去產(chǎn)能工作的推進，對農(nóng)民工就業(yè)造成巨大沖擊。要解決好化解產(chǎn)能過程中農(nóng)民工的安置、再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和權(quán)益維護等問題。要讓農(nóng)民工享受均等的就業(yè)服務(wù)和社會保障。

（二）有效降低農(nóng)民工市民化的各種成本，努力增加農(nóng)民工市民化收益。人力資本的成本-收益理論認為勞動力轉(zhuǎn)移的遷移決策取決于其遷移成本和收益的比較結(jié)果。遷移成本包括貨幣成本和非貨幣成本，前者包括遷移費用（如交通、住宅、食物等方面的支出）和遷移時找不到工作失業(yè)而減少的收入及由此產(chǎn)生的心理落差等；后者具體包括遷移的時間成本、體力腦力勞動支出、心理成本等。遷移收益也可分為貨幣收入（主要是遷移后獲得的貨幣收入的增加）和非貨幣收入（如社會關(guān)系的改善、個人心理的滿足等）。只有當遷移的收益大于成本時，人口遷移或流動才會發(fā)生。要讓農(nóng)民工安心“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，就必須滿足：首先，成為城市人以后的凈收入必須為正；其次，在城市的凈收入必須大于放棄的農(nóng)村相關(guān)權(quán)益。農(nóng)民工市民化不僅要解決農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移和身份的轉(zhuǎn)換問題，更重要的是使農(nóng)民工能夠獲得與城市居民同等的社會福利和公共服務(wù)，具備市民化的能力，被城市接納并融入現(xiàn)代城市文明。

為此，要積極推動農(nóng)民工能夠享受與城鎮(zhèn)職工平等的基本公共服務(wù)，具體來講：第一，進一步完善居住證制度，在進一步規(guī)范居住證申領(lǐng)、受理、制作、發(fā)放等管理工作的同時，擴充居住證持有人在居住地依法享受的5項權(quán)利、8項基本公共服務(wù)和8項便利，有效增加河北省居住證的“含金量”。第二，做好農(nóng)民工隨遷子女接受教育工作，最大限度地滿足進城務(wù)工人員隨遷子女升學考試需求。第三，做好改善農(nóng)民工居住條件工作。一是進一步完善政策措施，保障農(nóng)民工也能平等地享受公租房；二是強化督導落實，對各地向外來務(wù)工人員提供住房保障服務(wù)情況進行督查，確保政策落實；三是積極落實保障性安居工程用地，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。第四，以市民化為方向，大力促進農(nóng)民工社會融合。一方面切實保障農(nóng)民工加入工會等組織和參與民主管理的權(quán)利，豐富他們的精神文化生活；另一方面做好留守兒童、留守婦女和留守老人的關(guān)愛關(guān)懷工作，使廣大農(nóng)民工在城鎮(zhèn)干得好、留得下，積極融入城鎮(zhèn)。

（三）農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)益與城市經(jīng)濟權(quán)益的取舍與平衡。就目前的現(xiàn)實情況看，農(nóng)民工是在完整保留農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)益的前提下，正在逐步取得城市的經(jīng)濟權(quán)益，農(nóng)民工在沒有完全市民化的時候，保留農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)益是必要的。因此，各級政府制定政策，保護農(nóng)民工的農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)益，特別強調(diào)不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。這是在穩(wěn)定農(nóng)民工的心理預(yù)期，使得農(nóng)民工不必在農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)益與城市經(jīng)濟權(quán)益之間做出取舍，大多數(shù)農(nóng)民工還不能市民化完全融入城市，如果在這樣的情況下，讓農(nóng)民工放棄農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)益而進城落戶，顯然對農(nóng)民工有一定的剝奪性。即便農(nóng)村的經(jīng)濟權(quán)益能夠?qū)Φ鹊負Q取城市經(jīng)濟權(quán)益，農(nóng)民工也不一定愿意放棄農(nóng)村的經(jīng)濟權(quán)益。讓農(nóng)民工帶著農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)益逐漸融入城市實現(xiàn)市民化，意在降低農(nóng)民工市民化的機會成本。這個政策是權(quán)宜之計還是長久之策？如果長期實行可能會產(chǎn)生新的問題，農(nóng)民工保留農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)益實現(xiàn)市民化，他們既保留農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)益，又能享受城市的經(jīng)濟權(quán)益，這對農(nóng)村居民和城市居民來說顯然有失公平。農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈笫遣皇菓?yīng)該放棄農(nóng)村的經(jīng)濟權(quán)益？這是將來制定政策時不能不考慮的問題，目前只能堅持不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件，待將來出現(xiàn)新變化時勢必要調(diào)整政策。

（四）完善社會保險制度，使農(nóng)民工獲得與其相匹配的社會福利保障和相對應(yīng)的權(quán)益，實現(xiàn)生存方式、生存環(huán)境向現(xiàn)代城市社會的轉(zhuǎn)換。一是積極推動農(nóng)民工參加社會保險。隨著養(yǎng)老保險制度的全覆蓋和城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度的并軌，河北省已經(jīng)實現(xiàn)了兩項制度全覆蓋和人群基本全覆蓋，農(nóng)民工可以自由選擇參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老醫(yī)療保險；二是打破社會保險的地方分隔制，使農(nóng)民工的社會保險關(guān)系能夠在不同地區(qū)之間有效轉(zhuǎn)移和接續(xù)，減少農(nóng)民工參加社會保險的便攜性損失。這個問題不是地方和區(qū)域能夠解決的，必須由中央來制定政策，讓社會保險實現(xiàn)“全國漫游”、“通存通兌”。切實維護農(nóng)民工的社會保險權(quán)益。

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