“食物銀行”食品安全保障的法律風險問題研究

遲翔宇

摘 要：近年隨著社會發展，“食物銀行”制度在我國逐漸發展，社會各界自愿捐贈食物，經由食物銀行聯系和處理，提供給有需要的人士，提高了資源分配效率。但以法律視角觀之，目前我國“食物銀行”的發展存在諸多風險，需明確食品捐贈行為的法律適用以及食品捐贈中各主體的法律責任劃分，以期掃清“食物銀行”發展的制度障礙和法律風險。

關鍵詞：食物銀行；食品安全；法律風險

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）06-0108-02

2016年10月10日，上海第一個“分享冰箱”在上海長壽社區啟動運營。據聯合國糧農組織發布的報告稱，全球每年浪費的糧食達13億噸，約占世界糧食產量的三分之一，年糧食浪費造成的經濟損失高達7 500億美元[1]。在這樣的背景下，“分享冰箱”的出現，促進了節約糧食的良好社會氛圍的形成。“分享冰箱”是一種公益慈善形式，是“食物銀行”的一種新發展，具體是指，任何個人、群體或組織均可將食物放進該冰箱，以供有需要的人群免費拿取。“食物銀行”近年來在亞太也有創新和發展，如臺灣地區形成的公共、私營和第三方協同運作模式、澳門特別行政區“短期食物補助計劃”形成的政府與NGO合作新范式等。

Gidron、Kramer和Salamon等人在2000年提出了政府與第三方之間的合作互動范式（Model of Government-Third Sector Relations），將政府與非營利組織之間的合作互動范式分為政府主導（Government-Dominant Model）、雙元（Dual Model ）、合作（Collaborative Model）和第三方主導（Third-Se-

ctor- Dominant Model ）四種模式[2]。目前國內運行較為成熟的“食物銀行”均基本可以認定為第三方（非營利組織）主要運營模式，這種模式下，“食物銀行”的整體運營完全依靠第三方自身力量，有較大的自主性，但也存在諸多問題，如捐贈食品的準入標準不一、捐贈食品在流轉各階段的責任主體不明確、食品捐贈的管理制度混亂等問題。在依法治國時代背景下，對于捐贈食品的安全監管和質量保障，也必須做到有法可依、以法為據。以下是對我國以“食物銀行”為主要模式下，上述食品捐贈法律風險問題做一簡要探討。

一、食品捐贈行為的法律適用

在捐贈方面，我國出臺有《公益事業捐贈法》《基金會管理辦法》等法律，在捐贈主體、捐贈程序和捐贈物資管理等方面做了規定；但食品作為特殊商品，這些法律的條文則未就此問題進行闡述和規制，更多的是從宏觀層面進行立法活動。食品捐贈行為不同于食品經營行為，排除捐贈主體擴大知名度等因素的考量，捐贈從本質上講是一種利他行為，因此反觀《食品安全法》及其實施條例，154則條文中，均未就食品捐贈的安全保障進行特別規制。

毋庸置疑，在食品安全范疇內《食品安全法》作為基本法，是可以就食品捐贈行為進行適用的，如第4條規定的生產經營者對其經營的食品之安全總負責的原則，第5-8條規定的政府責任范圍，第14-17條規定的風險監測制度等。①同樣，在公益捐贈范疇內，《公益事業捐贈法》亦可適用。而關鍵是這些制度與食品捐贈活動對接時，如何適用的問題。

1.明確捐贈食品準入標準

捐贈食品也是食品，應當符合我國對食品安全標準的所有要求，捐贈的食品必須符合我國頒布的該類食品的質量標準，捐贈食品與市面上流通銷售的食品不得有雙重標準。如，捐贈的食品標簽必須清晰明確，不得捐贈三無食品或過保食品；捐贈的食品必須與市面上銷售的該類食品包裝相同；生產或經營性企業捐贈食品的數量和頻率應進行限制；不得捐贈還處在試驗期或開發期的未批準銷售的食品；自制食品必須標注成分與用餐期限等。

2.落實登記注冊與獎懲機制

落實和完善登記制度，對捐贈者、捐贈食品名目、捐贈數量、捐贈時間、受贈者、受贈食品名目、受贈數量以及受贈時間等問題進行逐個登記，確保進入捐贈流轉環節的食品有源可溯、問題捐贈有責可究、相關責任有人可查。一方面，通過登記制度實現了良好的捐贈食品的流轉記錄，為后期的監管提供了便利。另一方面，鑒于《公益事業捐贈法》第24條規定：“公司和其他企業依照本法的規定捐贈財產用于公益事業，依照法律、行政法規的規定享受企業所得稅方面的優惠”，①完善的登記制度也從一定層面打擊了投機者，減少投機性捐贈、“盈利”性捐贈。

同時，還要實現《食品安全法》《公益事業捐贈法》等法規中的法律責任與食品捐贈活動中的違法犯罪問題的法律責任進行對接。首先，要區分和明確在食品捐贈各個環節中，第三方機構（食品捐贈活動主辦者）、捐贈者、受贈者和監管方（政府）的權責邊界。其次，要明確捐贈食品的質量安全標準及違反該標準后的法律責任，對符合法律法規要求的捐贈者，按規定進行表彰或優惠，對捐贈不符合質量安全的食品或違規捐贈的捐贈者，按規定進行處罰或入罪。如，食品生產企業將自己生產的不符合食品安全標準的食品或有毒有害食品進行捐贈，那么應判定為生產、銷售不符合安全標準的食品罪和生產有毒、有害食品罪；如果食品生產企業將購進的食品進行捐贈，未盡相關義務，則應承擔相應的連帶責任。

二、食品捐贈中各主體的法律責任分野

1.政府——扶持者與監管者角色并存下的法律責任

“食物銀行”作為一種公益慈善，不能以公益慈善和社會救助的普及為理由而存在國家責任的缺位。此外，我國大陸地區的非營利組織比較具有“亦官亦民”的色彩，與政府部門有高度的聯系[3]。在這樣的境況下，更應明確第三方機構與政府的權責邊界，政府的監管者、統籌者和協調者角色應被樹立，同時還要扮演好扶持者和發展者的角色。

通過研究澳門“食物銀行”的發展模式我們可以發現，除了政府和非營利性組織各自提供的服務外，澳門政府還逐步通過委托或購買服務等市場化途徑，引導、鼓勵和支持社會組織、服務行業參與公共服務提供[4]。這種“政府—社會”的二元模式值得內陸行業學習和借鑒，一方面，通過這種形式擴大了公益慈善的規模和惠及面；另一方面也防止了行政權的膨脹，并降低了行政成本。與此同時，還要明確政府的監管責任。政府與作為第三方的非營利組織應當在統籌、監管和具體運營兩個維度進行區分。微觀上，政府應在“食物銀行”的運營、食品捐贈的各個環節和流程上，成為法律實施效果的有力監督者和對違法行為的制裁者；宏觀上，政府應對食品捐贈慈善事業的發展方向、資金投入、扶持計劃進行統籌，并監督上述內容的有效落實。

2.“食物銀行”組織方——第三方的法律責任

雖然“食物銀行”組織方不是食品的生產經營者，但也會進行食品倉儲、運輸等行為，在這些過程中，組織方同樣應該嚴格按照食品GMP、SSOP以及HACCP的基本要求進行活動。包括但不限于，保證食品接觸表面的衛生、有效防止交叉污染、防止外來污染物、參與人的健康狀況以及昆蟲與鼠類的撲滅和控制，還包括對食物包裝、標簽的完整性、過保與否的形式檢查等。

若組織方在履行上述義務的過程中存在過錯或重大過失，則應當承擔相應的不利后果，具體可以通過以下幾個形式。

吊銷登記。根據我國《慈善法》第10條的規定，設立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記。對于不符合相關規定，或在活動中違反相關法律法規，要及時吊銷登記。②

降級降譽。相關部門可設定一套信譽體系和標準，并發展第三方對“食物銀行”組織方的定期評估，對針對發現的關于“食物銀行”組織方的違規操作、惡意欺騙、謀取私利或勾結串通等行為，結合評估結果，對“食物銀行”組織方進行降級降譽、予以公示披露甚至吊銷證照的處罰。

連帶責任。連帶責任是一項重要的民事責任制度，其目的在于補償救濟，加重民事法律關系當事人的法律責任，有效地保障債權人的合法權益。作為連接捐贈者和受贈者的紐帶，以及政府監管的最直接對象，“食物銀行”組織方應當承擔類似“第三方平臺”的法律責任——存在過錯或重大過失下的連帶責任。

3.捐贈者與受贈者——食品捐贈不同階段的責任界分

捐贈者是“食物銀行”食物儲備的來源，受贈者是“食物銀行”的直接受益方。食品捐贈的整個流程中，捐贈者與受贈者都在不同階段成為食品安全責任的主體。在捐贈食品從捐贈者手中轉移到“食物銀行”儲備，直至被受贈者獲取之前，捐贈者是該食品的食品安全責任主體，對其質量與安全負責，此時“食物銀行”組織方承擔連帶責任，蒙受不利益的一方可向二者中的任一請求賠償，其中賠償方可根據實際情況向過錯方追償。自捐贈食品進入受贈者手中，產生食品安全問題的責任則轉移至受贈者，但導致食品安全問題的原因并非來自受贈者，此時“食物銀行”組織方同樣承擔與上述相同的連帶責任。

三、結語

總的來說，“食物銀行”“分享冰箱”的創設與發展，是社會力量參與保障公民食品權的實踐，是慈善公益的發展，但同時也帶來了新的法律和監管問題。“食物銀行”視域下食品捐贈的食品安全法律保障，主要是要解決兩個問題：一是食品捐贈行為的法律適用問題，二是食品捐贈中各主體的法律責任劃分問題。只有解決上述問題，才能從制度、法規層面保障以“食物銀行”為代表的食品捐贈活動的合法性和秩序性，進而推動我國法律體系適應時代需求，推進依法治國進程。

參考文獻：

[1]聯合國報告稱世界糧食浪費驚人[EB/OL].新華網，[2016-11-29].http：//news.xinhuanet.com/world/2013-09/13/c_11-7349482.htm.

[2]Gidron B.，Kramer R. & Salamon L.：Government and the Third Sector： Emerging Relationships in Welfare States.[M]. San Francisco：Jossey-Bass，1992，16-20.

[3]田蘊祥，杜亞斌.跨部門協力視角下臺灣地區事務銀行運作模式分析與啟示 [J].北京聯合大學學報：人文社會科學版，2016（10）.

[4]葉桂平.“社會企業”與“食物銀行”：澳門特區的社會管理創新芻議 [J].中國社會科學院研究生院學報，2012（5）.