我國社會組織發展的困境與對策分析

【摘 要】 我國社會組織雖然經歷了30多年的發展歷程，但仍處于發展的初級階段，在當前政治經濟結構影響下呈現出自主性與依附性、分散化與集中化、規范性與能動性之間的矛盾。解決對策主要是：建立社會組織與政府合作的新模式，完善相應的法律法規，探尋多可能的成長途徑等。

【關鍵詞】 社會組織；發展歷程；存在問題；解決對策

改革開放30多年以來，中國完成了從計劃經濟體制到市場經濟體制的全面轉型，經濟的改革打破了原本總體性的社會格局，一種新型的組織方式出現于政府與社會之間，并逐漸成為社會結構的新的組成部分。這種新的社會現象引起黨和國家的關注，并在政策方面做出了相應的調整。2006年，黨的十六屆六中全會將此類新型的組織統一命名為“社會組織”，并明確提出“健全社會組織，增強服務社會功能”，將發展社會組織納入創新社會管理體制的范疇。隨后黨的十八屆三全會進一步提出了“改進社會治理方式，激發社會組織活力”的目標，為社會組織的發展創造了良好的政策環境。隨著社會組織的發展及其功能的發揮，社會組織的在構建社會主義和諧社會的中的地位不斷凸顯，如何更好發揮社會組織的功能？有效的化解其發展過程中的存在問題？這些問題亟待學術界作出回答。

自20世紀80年代以來，一場被稱為“全球社團革命”的浪潮席卷了世界范圍內大多數國家，而此恰好與我國改革開放的實踐進程大致吻合，使得我國社會組織的發展與改革開放的腳步幾乎一致。自90年代起，學術界開始關注“非營利組織”、“非政府組織”或“民間組織”的研究以來，學術界對于我國社會組織的研究已經走過了對其性質、功能、特征及分類等表層的研究階段，對其的研究成果也達成了一定的共識。隨著研究的邁進，學者們開始從不同的角度來論述社會組織的發展困境，探尋其良性發展的出路。有學者認為“雖然我國社會組織的發展速度和規模前所未有，然而發展結果并不理想，原因在于文化基因的缺失導致了我國社會組織的先天困境，資源供養的不足導致了我國社會組織成長的動力困境，制度構建滯后導致了我國社會組織發展的保障困境，并強調文化差異是社會組織發展的元病灶，提出解決執政黨對社會組織的在文化認同上的心理隔閡是突破我國社會組織發展困境的根本。”[1]有學者認為“近年來，社會組織發展的制度環境以及合法性問題在很大程度上得到了緩解，在社會組織的大量涌現、蓬勃發展的同時本土化社會組織理論闕如，因此我們既要學習借鑒并過濾西方發達國家的先進經驗，更要立足中國國情，加快構建本土化社會組織理論體系。”[2]有學者從“社會角色的角度來研究中國社會組織的發展，并指出中國社會組織發展遭遇一個很大的瓶頸就是其承擔的角色很高，而在實踐上由于自身能動性有待發揮，行動力也有所不足以導致自身的角色功能難以實現。因此政府和公眾應該調整對社會組織的角色定位，同時社會組織努力提升自身的行動力，滿足角色期待。”[3]這些不同角度的研究，不僅豐富了我國社會組織的研究成果，也為我國社會組織的發展提供了建設性的意見和方法。

本文在汲取上述研究成果的同時，試圖從我國政府結構和市場經濟模式的宏觀視角出發，對我國政治經濟結構特點進行分析，指出政府在社會組織發展中的決定性作用，在這種因素的影響下，我國社會組織在發展過程中呈現出自主性與依附性、分散化與集中化、規范性與能動性之間的矛盾，為了更好化解矛盾，提出從構建新型的合作關系、完善相應的法律法規、積極探尋多可能發展的道路三方面入手，促進我國社會組織的良性發展。

一、中國特別的政府結構及市場經濟模式

市場與政府塑造的共同結構，為社會組織的生存及運轉提供了空間，社會組織的形態與功能的發揮必須與當前的政治經濟結構緊密相連，因此對中國社會組織進行研究時，要將其置之與中國政府、市場多重場景中。這也無疑贊同了愛德華茲的立場“結社組織只是附屬性因素，而政府或市場才是決定性因素。”[4]這里有必要對中國特別的政府結構及市場經濟模式進行分析。

1、壓力型體制的縱向間政府結構

“壓力型體制是一種典型的自上而下的命令控制體系。”[5]在這種體制下，其官員為了在上級決定的職位中得到晉升，就必須高效率的完成上級政府交代的指標及任務。自上而下的命令控制使得地方缺乏自治機制，雖然近年來的權利下放使得地方有了相當的經濟領域的自主權，然而對于政治權利來說，中央在政治領域依然具有極強的控制能力，呈現出一種政治權利集中而經濟分權的特征。在這種壓力型體制下，我們也應該考慮到考評體系所扮演的重要角色。壓力型體制下考核體系更加強化了自上而下的治理邏輯，同時與官員的晉升具有潛在的關聯性，雖說激發了地方政府工作的積極性，有利的推動了上級政策的執行，然而削弱了地方政府對自下而上的民眾訴求的回應性，地方政府往往是在按照上級的任務而不是民眾的真實需要來進行工作。

2、政府主導的市場經濟模式

“政府主導”是中國現行經濟發展模式最主要的特點。在這種模式下政府擁有巨大的供自身支配的資源。在經濟建設方面，政府具有很強的資源動員和干預能力，在時期內就可以達到政府所希望完成的目標。同時，“由于中國是后發國家，基礎較差，雖然經歷了30多年的快速發展，讓面臨著偏遠地區、廣大農村基礎建設薄弱、城市化水平有待提高等難題，這些難題因市場調節的盲目性無法依靠市場機制來解決。”[6]因此在政府的主導下，有計劃、有組織的去解決相關問題，有助于統籌國家經濟發展大局，提高人民的生活水平及質量。政府在宏觀上引導方向，也能最大限度避免市場調節所具有的某些自發性、盲目性、局限性和事后性等特點。在這種市場經濟的模式下，中國政府在國家經濟建設和市場化發展上擔任著重要的角色。

通過對中國政治結構及市場經濟模式的分析，政府是其中不可或缺的決定性力量。政府既是國家政治的制定者和執行者，也是市場經濟的監督者和指導者。因此在中國社會組織的發展中，中國政府是其決定性的因素。

二、我國社會組織發展面臨的主要矛盾

與西方相比，中國的社會組織無論就其名稱還是發展都帶有“中國特色”，這是因為社會組織幾乎每一步的發展及其發揮的功能作用，都深深的根植在我國改革開放的土壤和進程中。在當前的中國政治經濟結構的大環境下，對我國社會組織的發展產生了深刻影響。

1、自主性與依附性的矛盾

社會組織在其發展的進程中，通常會選擇“政府合作依賴、社會組織自我依賴以及境外合作依賴三種路徑”。而三種路徑的選擇是因地制宜的，就中國的政治結構體制還是市場經濟模式來說，政府都處于工作開展的主導地位，因此中國各地政府在推動“改進社會治理方式，激發社會組織活力”的工作中也依然采用慣性的思維及方法，即政府主導下社會組織發展路徑。在這種路徑下，政府在合法性和資源上給予支持，社會組織依賴這些支持以謀求更好的發展。然而政府對于社會組織的心態卻很矛盾，“一方面，政府認識到社會組織可以彌補自身能力的不足，客觀上需要他們提供有效的資源和社會服務，維護特定群體的利益；另一方面又怕社會組織在發展的過程失去控制，影響自身的利益。”[7]因此對其往往采取一種保守的態度。我國社會組織的發展尚處于初級的階段，由于自身在經濟和能力方面的制約，在尋求政府的資金支持的同時也希望借助政府體系的制度優勢來開展項目或活動，對政府存在較強的依附性，然而他們卻很希望能夠自主運作，獨立發展。

2、分散性與集中性的矛盾

根據民政部《2015年社會服務發展統計公報》顯示：“截止2015年底，全國共有社會組織66.2萬個，其中社會團體32.9萬個，基金會4784個，民辦非企業單位32.9萬個。”[8]這里不包括未登記的或者是采用工商登記的其他社會組織，有學者預計總量在300萬個以上。服務領域覆蓋科技、衛生、教育、環保、文化、體育、宗教等方面，以2015年民政部統計數據對我國的社會組織進行分類（如下圖所示）。從圖中不難看出，雖然社會組織覆蓋面廣，分散程度高，然而服務領域的分布上卻相對集中。在市場經濟的條件下，社會組織的產生是滿足群眾多樣化需求的結果，但是其中還有一個重要的因素就是政策的導向性，在國家制定政策方向上，為了避免社會組織與國家產生對抗性矛盾，在政策上偏向非對抗性的從事“公益”領域的社會組織的發展，不鼓勵具有潛在對抗性社會組織的發展。在社會組織對于政策的選擇上，更注重傾向于政策激勵性強的領域發展。例如：2002年《民辦教育促進法》中明確指出出資人可以取得合理回報、政府購買服務等政策的影響下，教育與社會服務領域的社會組織快速發展，以致在數量上占據了半壁江山。

3、規范性與能動性的矛盾

社會組織的規范性的運作是政府一直渴望實現的目標，在目前法律法規的框架下，針對社會組織管理方面，只有分散的幾個專門法規，立法層級較低，雖然這些法規對于社會組織的管理有一定的規范性，然而無論是在數量上還是覆蓋面上，都已經遠遠跟不上社會組織的發展步伐，對社會組織的能動性產生了限制。首先，就是社會組織很難獲得相應得的合法性地位，我國大部分社會組織沒有法律法規上承認的合法地位，以導致造成在行動能力上有很大限制。其次，政府在總體政策上給于了很多宏觀性的描述，然而在具體細則上較為模糊，地方政府在落實政策的時候，會比較尷尬，因此一般會采取已有的文件方案落實行動。再次，就是對于已經取得合法性地位的社會組織，有一定的政策壟斷性保護，不存在競爭的環境，部分社會組織的積極性難以提高。最后，由于各地在以經濟建設為中心的大方針下，社會組織所創造的經濟效益在短期時間內難以展現，同時發展業績也較為抽象，難以估量。雖然在國家宏觀政策的有說明，而地方政府會根據當地的不同情況對于社會組織的態度也不同，大多數地方政府也不會積極促進社會組織行動。

三、社會組織發展的路徑探索

對于社會組織發展過程的矛盾分析，我們不難看出社會組織與政府之間的“尷尬”。正是由于這種尷尬的關系，我國社會組織的功能沒有得到有效的發揮。因此探尋我國社會組織的發展路徑，更應該從以下幾點入手。

首先，營造一種新型的合作關系。在這種關系下，一方面，社會組織以其自身的特點快速填補政府的不足。另一方面，政府應該在實踐層面做出更大的努力。黨和國家在制定經濟社會發展整體規劃及國家整體的戰略發展目標時，應該將社會組織的發展納入其規劃范疇中。在宏觀政策上給于支持和鼓勵的同時，更應該考慮到社會組織在不同地區、不同階級、不同文化之間存在的差異，在綜合考慮差異性的問題后，適當降低各類社會組織登記的門檻，對資源進行不同的分配，以此引導社會組織健康有序的發展方向。我國社會組織的發展處于初期的階段，各地政府應該重在扶持和培育，然而由于我國特殊的政府結構，條塊分割現象是長期的現象，地方政府對于同一政策往往會采取不同的態度和方法，因此在自上而下的考評體系中應該完善自下而上的考評，尤其是對于社會組織見效慢的特點，通過自下而上考評來審核各地政府的工作，使得各地政府不僅僅為了注重經濟增長，而忽略了社會組織的良性發展。

其次，完善相關的法律法規，在依法治國的大背景下，依法治國是政府加快職能轉變，建設現代化國家治理體系的根本保證。相關法律法規的建立，不僅能為政府、市場、社會組織劃立一道法律上的界限，有效地減少權利和市場對社會組織過分的干擾，保障社會組織以群眾的需要為導向，獨立自主的發展，也能把社會組織的管理納入法制的軌道中來，明確自身獨立和自身活動的范圍及限度，遵守相關活動的原則和底線。對于我國目前的立法情況來說，現有的法律法規無論是數量上還是覆蓋面上，都不足以滿足我國社會組織的發展的客觀需要，已導致亂象叢生，各種違法亂紀現象層出不窮。因此必須推進社會領域的立法，營造有法可依、違法必究、執法必嚴的法制氛圍，大力懲治非法行為，促使社會在人員管理、事務處理、財物管理等各方面實現專業化、規范化運作，提高自律標準及服務質量，更好的滿足廣大人民群眾的利益和需求。

最后，社會組織更應該積極探尋自身成長的多種可能性道路。社會組織的發展離不開資金支持，社會組織資金來源不能僅依靠政府的購買服務，應該擴展獲取資金的渠道，在我國社會組織的資金來源中，社會捐贈所占的比例并不多，因此應該呼吁社會公眾成為社會組織的參與者。同時也應該探尋與企業建立良好的合作關系，在合作過程企業積極參與社會組織的活動，通過行動正確履行社會責任，建立良好的企業形象，社會組織更應該積極的向企業學習經驗和技術，吸收企業的經營的優點，有效的避免自身的運行過程中的產生“自身失靈”的情況。在遵守國家相關法律法規的前提下，社會組織在探尋發展道路的時候，要緊密結合我國具體國情，注重自身的性質及原則，走中國特色社會組織的模式。不少學者建議我國社會組織轉變為社會企業的發展模式，即用企業的形式來解決社會問題，以使其自力更生，減少對政府的依賴，這樣能夠增強社會凝聚力，動員社會資本，實現社會組織健康可持續發展。

四、結語

在我國深化改革的新時期，積極培育和支持社會組織的發展，既有利于我國政府職能的轉變，及時的填補公共領域的“政府失靈”等問題，也能在社會和政府之間建立充當“中介”位置，及時向政府傳遞自下而上的群眾訴求。我國社會組織的發展還處于初級的階段，在未來發展的道路上依然還會遇到很多問題，因此我國社會組織在結合我國具體國情的基礎上，借鑒西方發達國家的經驗，政府和社會公眾相互配合，努力培育和發展滿足我國需要，具有中國特色的社會組織，更好促進社會主義和諧社會的建設。

【參考文獻】

[1] 石國亮.中國社會組織成長困境分析及啟示——基于文化、資源與制度的視角[J].社會科學研究，2011（5）64-69.

[2] 丁惠平.當前我國社會組織理論體系的建構——基于多維度視角的思考[J].福建論壇（人文社會科學版），2013（11）184-188.

[3] 文軍.中國社會組織發展的角色困境及其出路[J].江蘇行政學院學報，2012（1）57-61.

[4] 紀鶯鶯.當代中國的社會組織：理論視角與經驗研究[J].社會學研究，2013（5）219-241.

[5] 榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉變[M].中央編譯出版社，1998.

[6] 馮新舟，何自力.中國模式中的市場與政府關系——政府主導下的社會主義市場經濟[J].馬克思主義研究，2015（11）50-58.

[7] 龍秋帆.國家與社會組織關系的理論述評——基于比較的視角[J].遼寧行政學院學報，2016（6）43-48.

[8] 中華人民共和國民政部.2015年社會服務發展統計公告[R/OL]（2016-07-11）[2017-5-10].http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml.

【作者簡介】

王曉陽（1992-）男，河南郟縣人，西安工業大學碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國化研究.