促進我國學前教育發展的財政支出政策研究

【摘 要】 我國學前教育事業起點較低，發展較緩，目前的學前教育資源的增長速率仍然滿足不了全國適齡入園兒童的需求。隨著高等教育的高速發展和九年義務教育逐漸普及，學前教育就變成我國教育事業中的薄弱一環。政府對于自己應該為學前教育做什么和做多少的定位并不清晰，財政資金的分配上也缺乏效率性和公平性，這些都直接導致了學前教育事業作為一個社會問題的突出化。本文旨在通過對我國學前教育發展過程中的部分數據進行分析，揭示我國學前教育的發展現狀，結合現行的學前教育財政政策，指出政策執行過程中的無效率行為。

【關鍵詞】 學前教育 財稅政策 政策建議

學前教育是個人教育的開端，良好的學前教育無論是對個人行為習慣培養還是靈智開發都至關重要；從大的方面來說，學前教育可以上升至國家戰略的高度。一方面，學前教育對提升全民素質有直接作用，另一方面，學前教育對于維護社會公平和穩定也具有一定意義。近年來，政府認識到了學前教育的重要性，加快了一系列教育改革的推進，但現實是，當前我國學前教育仍處于賣方市場狀態，市場不斷爆出的“天價幼兒園”不僅震驚了看客的眼球，也考量著人民的承受底線。因此順應政府解決學前教育發展問題的意愿，研究和提出解決學前教育發展過程中的現實問題的建議很有意義。

從理論上來講，財政學將公共產品界定為滿足公共需要的物品。從學前教育的主要類型看，學前教育既包含公辦園這種由政府承擔主要經費的公共教育服務，又包括民辦園這種私人產品性質的教育服務。結合財政學的規定，我們將學前教育認定為準公共產品。因此，政府應該在學前教育事業的發展過程中承擔主要責任，發揮政府的職能作用，促進學前教育的普及和有效率地發展，同時保證學前教育財政支出及資源配置達到公平和效率。

一、學前教育發展的財政支出規模、結構分析

（一）學前教育財政支出規模分析

從圖1中可以看出，財政用于學前教育支出正在逐年增長，其中2007-2009年增長速率較緩，從2010年開始增長迅速，至2014年我國用于學前教育事業的財政支出增長到2048.76億元，相當于2007年度的學前教育經費的13倍。

2.財政用于學前教育的支出結構

（1）學前教育經費生均支出、占教育財政總支出、總教育經費比重

從表1可以看出，從2007年到2014年，我國學前教育經費的支出值正在逐年增加，且增長較快，尤其是2010年后。2007-2009年，全國幼兒生均教育經費都不足1000元，遠遠沒有達到標準。從2010年開始增長較快，但是生均教育經費還是較低。

2007-2014八年來財政支出和學前教育經費都在逐年按照一定的比例增長。2007-2009年，全國幼兒教育經費占財政支出的比重一直保持在3.2%左右，從2010年開始這個比重有了較快增長；2007-2009年，全國幼兒教育經費占總教育經費的比重平均保持在1.38%左右，從2010年開始這個比重成倍增長，至2014年達到了6.2%，這說明2010年《綱要》頒布以后，中央財政對學前教育的關注空前提高，財政經費增長較快，但總體而言，這個比例還是過小。

（2）各教育階段學前教育經費量比較

通過2007-2011五年教育經費對比圖（圖2）更能直觀的表現各教育階段的教育經費量比較，其中高等學校的教育經費多于中學教育經費，再多于小學教育經費，而幼兒園教育經費最少，甚至不足高等學校教育經費的八分之一。

（3）省際、區域、城鄉之間比較

財政經費在省際、區域、城鄉之間等存在較大差距。東、中、西部財政經費的占有量準循著東部占有率大于中部占有率，西部的占有率最低的順序，東南沿海城市基本上已經解決“無學上”問題，但是中西部地區特別是城鎮以及鄉村地區仍面臨“上學難”的問題，這種公共資源的不均衡分配勢必將直接激化社會上收入不均，機會不均的矛盾，成為破壞公平效率的重大問題。此外，不僅省際之間，邊、少、窮與其他地區之間，城鄉之間也存在著巨大的財政傾斜。

二、當前學前教育發展的財政支出政策存在問題

1.政府財政資金總體支出不足

2007年至2014年學前教育經費逐年增長，但是絕對總量依然不多，平均到我國入學兒童數量上，我國學前教育資源人均占有量不足香港的十分之一。學前教育的財政支出不足直接反映在公辦幼兒園數量少，基本被機關部門和事業單位壟斷，這些公辦門檻都比較高，造成市場上對民辦園的需求直接成剛性需求；另一方面導致對民辦幼兒園的補助不足，民辦園的配件設施等教育資源不足。造成學前教育資源匱乏的另一大原因就是財政資金并未在預算內單獨列項。政府下撥的教育經費在被劃撥使用時隨意性較大，再加上對學前教育重要性的認識不足，很有可能使教育資金大多投入到其他教育事業，導致學前教育資金缺乏。

2.財政支出分配不均

我國的財政支出在區域之間、省際之間以以及城鄉之間存在著明顯的“財政傾斜”。我國東中西部地區出現經濟分層現象是由地理、歷史、政策等綜合原因決定的，但教育分層現象更直接的原因卻是財政支出的“財政傾斜”。當前農村地區和中西部地區學前教育資源的配備遠遠沒有達到全國的平均水平的要求。更普遍的是公私學園的資源配給矛盾，公辦園的數量雖少卻得到了絕大多數的財政支出，顯然，這些教育資源分配的不均衡將導致對社會公平的直接破壞。

3.財政支出方式單一，存在管理體制障礙

由于我國學前教育事業發展較緩，學前教育不僅在制度建設方面有所缺失，在財政支出方式上也欠缺創新性。在新西蘭等英語國家，政府創新推出了教育學券政策，通過這種方式對適齡入學兒童提供財政資金，不僅解決了幼兒入學的學費負擔，也沒有破壞市場的活性；另外印度也制定了專門的財政政策保證幼兒教師的工資補助，有效控制了教師人才的流失度。相比之下，我們國家以財政資金撥付的支出方式就顯得十分單一。

此外，我國學前教育管理制度上也有諸多缺陷，如政府職責定位不清晰、監督制度不完全等。一方面政府對對政府承擔學前教育主要責任的認識有失偏頗，一些地方政府官員將“政府主導”等同于“政府辦園”，沒有充分發揮市場效率；另一方面很多學前教育工作者，不少地方學前教育工作者也學前教育的重要性認識不足，對學前教育事業發展履職弱化，甚至很多地方存在責任推諉現象。政府整體職責定位不清晰，隨之會影響各級及政府各部門之間的權責配置。

三、促進我國學前教育發展的財政支出政策建議

（一）加大財政支出，推進學前教育的普惠性公平

加大對學前教育財政資金投入，具體的做法包括：增加公辦幼兒園，降低公辦園的門檻，打破事業單位、機關單位壟斷公辦園的的局面；加強財政支出對民辦園的補助與支持；將財政直接補貼于學前教育從業教師的工資及福利待遇，充分保證學前教育的師資力量，留住人才；致力于改善學前教育的教學資源，包括強化硬件設施，加強學園的安全保障，保障入學兒童的衛生健康，為幼兒學前教育提供良好的教學和成長環境等。

（二）規范學前教育財政支出機制，提高資源的分配效率

1.加強學前教育財政支出制度，健全管理體制

加強學前教育的立法，是保障學前教育的根本手段。在法律制定的過程中，應當結合本國的國情和目前學前教育的具體發展情況，制定符合本國特色的法律文件。此外，在財政經費的使用過程中，還應實現對學前教育經費的專項管理，促使資金使用透明化，保障資金的使用效率。

2.財政支出還應該注重效率，適當向中西部和農村地區傾斜

與單一的公辦、民辦園等途徑來比較，總體效益最高的學前教育財政支出模式應該是“財政支出為主、家庭支出為輔”的模式。因此，財政支出資金應當“好鋼用在刀刃上”，重點保障學前教育基礎設施建設和基本師資力量，特別是更多地照顧經濟欠發達地區學園的基本建設。根據邊際效益遞減規律，財政在中西部地區和農村等學前教育資源匱乏的地區的補助可以帶來更多的公共效益，使財政支出和公共資源的分配達到最有效率。

（三）優化財政支出方式

吸取英、法、美等國家的經驗，建立學前資助制度和特殊的補助制度。建立專項資金對學前教育建立特殊的補助制度，一方面針對生活困難無法承擔相應的學前教育費用的家庭的學齡兒童提供一份入園的機會，可以看做是對 “希望教育”的完善。另一方面可以為學前教育的幼師等專職人員提供一份生活的補助或建立一種獎懲激勵制度，有利于加強對學前教育系統的管理和激發學前教育的效率，有利于穩定教師隊伍。

【參考文獻】

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作者簡介：王小童（1993-），女，中南財經政法大學碩士在讀，研究方向：財稅理論與政策。