信訪聽證的發展與完善

余娟

[摘 要] 本文明確了信訪聽證的概念，將之與一般聽證、信訪調解、行政復議和法院訴訟等進行比較。對信訪聽證具有可以保護公民的知情權與參與權、有助于信息的溝通及糾紛化解的作用作了說明，并就其適用范圍、適用標準的認定作了闡述。通過明確信訪聽證既不同于立法性聽證，也不同于執法性聽證，而是介乎兩者之間或者是融合兩種聽證的性質，和信訪聽證是對政府權力監督的重要方法的表述，進一步確定信訪聽證的效力和信訪聽證程序的意義，并特別針對地方信訪聽證的實踐和完善提出建議。

[關鍵詞] 信訪聽證；作用 ；適用標準；效力和程序；發展與完善

[中圖分類號] A849 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）04-0068-04

一、信訪聽證的歷史與發展

信訪聽證是指信訪機關在處理信訪事項過程中，主持的由信訪當事人和案件所涉國家機關參加的對信訪事項所涉及的問題進行陳述、申辯、辯論、討論、調查的程序。

信訪聽證的制度來源是2005年5月1日施行的國務院《信訪條例》第31條第2款的規定：“對重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。聽證應當公開舉行，通過質詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實，分清責任。聽證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區、直轄市人民政府規定?！?/p>

信訪聽證與一般的聽證既有聯系又有區別。信訪聽證介乎行政立法聽證和行政執法聽證之間，甚至混合了兩種聽證的形式，目的是了解和調查信訪事項的事實情況，也對有關法律問題進行辯論和討論。需要注意的是，信訪聽證與一般的聽證不存在替代關系，信訪聽證是為了解決信訪所涉及的“重大、復雜、疑難”事項，既不是重大決策和立法聽證，也不是行政執法聽證，而是為了更好的解決信訪事項而由信訪機關做主持人，居中主持聽證程序的過程。

信訪聽證與信訪調解也有差別，信訪調解是對當事人信訪的事項，由信訪機關與信訪被反映人和信訪當事人雙方溝通協調，促成調解，信訪調解可能是單方接觸，也可能是將信訪當事人和被反映人一同解決問題。信訪調解適用于事實清楚的信訪事項，在可以雙方作出協調和讓步的事項上達成調解協議，信訪機關在其中充當中間人的角色，促成和解。

信訪聽證與行政復議聽證和法院訴訟不同。行政復議聽證和行政訴訟審理是法定的救濟途徑，聽證和法庭審理的目的是為作出行政復議決定和行政訴訟判決，不應當舉行信訪聽證。民事案件和刑事案件的審理也是一樣的，能夠通過法院審判程序包括再審監督程序解決的，應當通過司法程序解決，而不宜通過信訪聽證解決。

二、信訪聽證的作用

信訪聽證吸收了近十年來聽證制度的運行經驗，并根據信訪制度的設計目的作了調整，信訪聽證在信訪制度中應當發揮重要作用。具體來講，信訪的作用包括以下幾點：

第一，信訪聽證保護公民的知情權和參與權。信訪聽證以公開形式，對信訪事項予以質詢、辯論，有助于落實公民的知情權，通過信訪聽證幫助公民了解信訪事項的情況和信息，也是公民參與信訪所涉及的重大決策、重大行政決定的途徑之一，保障了公民的參與權。

第二，信訪聽證有助于信息和情況溝通。信訪制度的重要功能是搜集信息，搜集公民、法人或者其他組織反映的情況，提出的建議、意見。信訪制度可以將各種情況通過信訪機關予以匯總、集中，提供給相關機關和部門。

第三，信訪聽證有助于促成溝通，化解糾紛。信訪往往都是有爭議事項，信訪聽證對重大事項提供面對面正式的質詢、辯論程序，對舒緩雙方對抗情緒、溝通信息、澄清誤解起到重要作用，有助于最終糾紛的化解。

三、信訪聽證的范圍

信訪聽證的適用范圍是指對哪些信訪事項應當適用聽證。信訪聽證的適用范圍，不僅關系到信訪制度的效果，也關系到信訪與其他相關制度的銜接和區別。

第一，聽證在信訪中的適用應當是針對“重大、復雜、疑難的信訪事項”。由于正式聽證都需要耗費人力物力，對有限的信訪資源會有重大影響，因此，信訪聽證事項只能是重大、復雜和疑難的事項。這在《信訪條例》中有明確規定，也符合聽證制度的普遍原則和規律。

第二，對重大、復雜和疑難的信訪事項由信訪機關作出認定。即便是重大、復雜和疑難的信訪事項，如果可以通過單方會談、實地調查、座談會等方式查清事實的，也不必舉行聽證。是否適用聽證程序，是由信訪機關根據事項的具體情況而做出決定。所以，《信訪條例》對信訪聽證的適用用的是“可以”，而不是“應當”。

第三，信訪聽證的適用范圍的具體判斷標準。重大、復雜和疑難，都屬于不確定概念，其認定權由信訪機關行使。有意見認為，“重大”通常指該信訪事項涉及人員多，容易引發群體性事件等不良后果；“復雜”通常指多種因素相互聯系、縱橫交織、錯綜復雜，或者涉及多個行政部門難以溝通處理等；“疑難”通常是指對事實認定有不同看法，對所依據政策和法律法規的理解不同，證據不足或者相互矛盾等情形[1]。

第四，如何確定信訪聽證的適用范圍，可以有更為具體的判斷標準，即事實標準和責任標準。事實標準是指信訪事項事實不清、真相不明，必須通過當面質證、辯論的方式，或者聽證方式比其他方式對查清事實更為有利，更有利于信訪事項的解決。關于責任標準，也來源于《信訪條例》的規定，信訪聽證的重要目的就是分清責任，在事實清楚的情況下，對責任認定存在分歧，特別是涉及到兩個以上責任主體時，通過聽證有利于聽取陳述和申辯，有助于信訪機關厘清責任的，可以采用聽證方式。

四、信訪聽證的效力

信訪聽證的效力是指信訪記錄對信訪處理決定是否具有拘束力。這個問題和信訪聽證的定位有直接關系。在立法性聽證中，聽證是民主參與的形式，作用是收集民意、意見溝通，聽證記錄是立法和重大決策的參考，但不應當具有拘束力，立法和重大決策還要在專家論證和政府決定的基礎上通過法定程序通過。而在執法性聽證中，聽證是當事人陳述和申辯權利保護的重要機制，行政機關必須聽取當事人的陳述和申辯，通過聽證查清事實，在事實清楚的基礎上適用法律，作出行政決定，應當聽證而沒有聽證的行政決定將因為程序違法而被撤銷，聽證記錄對行政決定的作出具有拘束力。正如前所述信訪聽證既不同于立法性聽證，也不同于執法性聽證，是介乎兩者之間或者是融合兩種聽證的性質。2006年《北京市信訪條例（修訂草案）》在北京市人大常委會審議時，市人大常委會法制辦公室副主任張引也曾解釋，聽證會本身并不決定什么事情，但最大好處是公開透明。把有關當事人和聽證機關組織在一起，當面闡明觀點，有利于查明事實。[2]信訪聽證主要是在查清事實和責任認定方面發揮作用，但是對信訪處理決定的作出不具有拘束力，而只是信訪機關的參考，信訪機關還應當綜合更多的信息和材料，聽取更多意見，進行更多調查，對此類重大、復雜和疑難的信訪事項作出決定。

五、信訪聽證程序

“程序不是次要的事情。隨著政府權力持續不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人能容忍”[3]，信訪是對政府權力監督的重要方法，其自身程序建設應當予以高度重視，具體到信訪聽證程序，啟動、步驟、方法和順序都應當遵循一定的規律。

第一，信訪聽證的啟動。信訪聽證首先要符合《信訪條例》規定的適用范圍，必須是重大、復雜和疑難的信訪事項，信訪機關應當對是否應當聽證進行論證，通過適當的內部程序，由信訪機關負責人作出聽證決定，在信訪事項涉及到多個主體時，應當征詢多方意見，以決定是否聽證。

第二，信訪聽證的通知。信訪聽證應當至少一周通知信訪當事人和被反映人及相關人員和機構，通知的內容包括時間、地點和內容。信訪聽證的舉行地點一般在信訪機關，也可以在專門的地點，如果信訪人同意，也可以在被反映人的機構舉行。

第三，信訪聽證的參加人。信訪聽證應當至少有信訪當事人和被反映人參加，與信訪事項有關的公民、法人或者其他組織也可以申請參加或者被信訪機關通知參加信訪聽證。需要注意的是，被反映人如果拒絕參加信訪聽證，信訪機關應當向有關機關通報情況。除非涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，還可由媒體記者和公眾參加，允許旁聽和新聞報道。

第四，信訪聽證的過程。一般而言，信訪聽證包括核對信訪參加人的信息，由信訪機關對信訪參加人宣布聽證權利義務及紀律。聽證時，首先由承辦單位對提請聽證的信訪案件進行詳細介紹。由承辦單位會同有關部門進行裁定，提出處理意見，并限期解決落實到位。聽證會前，有關部門要認真研究，向黨政有關部門和社會各界匯報、通報，邀請有關人員組成聽證評議委員會；另外，還可邀請信訪人的家人、親戚朋友參加旁聽。

六、地方信訪聽證實踐

正如地方信訪工作同志的調查發現，在推行信訪聽證方面，面臨“三個誤區”：一是思想誤區，認為“沒必要”甚至看成是“多此一舉”。二是工作誤區，“嫌麻煩”覺得信訪聽證工作量大，耗時耗力。三是效果誤區，“怕砸鍋”，擔心信訪人和信訪事項承辦人（有時為被反映人）各執一詞，在會上鬧得不可開交，出現收不攏場、下不了臺的情況，既影響行政機關的權威，也不利于信訪問題的解決。所以，雖然2005年之后各地都通過了各自的信訪條例實施辦法，但是信訪聽證的實施效果并不好。

七、信訪聽證的完善

第一，完善行政程序，保障公民的參與權，加強信息溝通，解決信訪事項，提高工作效率，保證信訪人的合法訴求得到及時高效的實現。

第二，總結借鑒好的經驗，按照《信訪條例》對信訪聽證形式和聽證要素的要求，結合自身情況，積極推進信訪工作具體制度建設。

第三，提高信訪聽證的透明度和參與度，保證信訪聽證的公開公正，規范參加信訪聽證會的人員構成，實現信訪聽證的民主性、規范性和科學性。

第四，根據信訪工作面臨的實際問題，把聽證當成可以選擇的方法和程序，強化信訪聽證制度的法律地位，進一步完善選擇和確定信訪事項作為信訪聽證對象的標準，從而符合信訪工作實踐的要求。

第五，通過信訪聽證，為了保證相關信訪事項得到公開、公平、公正地處理，并得到信訪人和處理該信訪事項的行政機關的認可，應在聽證結束時及時為信訪人提供聽證結論，從而體現《信訪條例》的立法本意。

第六，提高聽證員的基本素質，充分學習和理解相關政策法規，在保障各方利益的前提下，保證聽證結論符合政策、法律法規的規定，并最終實現行政決定順利得到信訪人的理解和配合[4]。

[參考文獻]

[1] 黃新宇. 落實《信訪條例》完善信訪聽證——信訪聽證制度解析[J].中國行政管理，2006，（6）.

[2] 唐述權.重大疑難信訪可開聽證[EB/OL].人民網http：//politics.people.com.cn/GB/14562/4405297.html，2006-05-26.

[3] 威廉·韋德.行政法[M]，徐炳，譯.北京：中國大百科全書出版社，1997.

[4] 黃新宇.落實《信訪條例》完善信訪聽證[EB/OL].人民網http：//theory.people.com.cn/GB/49150/49153/4439451.html，2006-06-06.

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