中小學內部控制關鍵點初探

李雷

摘要：隨著中小學內部控制工作的進一步深入，中小學內部控制工作也逐步出現了相應的問題，比如內部職責不清晰、經濟責任意識不強等。單位層面和業務層面的內部控制要點需要進一步梳理，本文從這兩個層面明確了中小學在內部控制實施過程中的關鍵點，以提升中小學內部控制工作的可操作性和執行力度。

關鍵詞：中小學；內部控制；關鍵點

2012年11月29日，財政部以財會[2012] 21號印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》包括風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業務層面內部控制、評價與監督等。2015年12月2日，財政部以財會[2015] 24號印發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，闡明行政事業單位內部控制建設的主要任務是健全內部控制體系，強化內部流程控制；加強內部權力制衡，規范內部權力運行；建立內控報告制度，促進內控信息公開；加強監督檢查工作，加大考評問責力度。針對自上而下推進的行政事業單位內部控制制度建設，作為最基層單位的中小學在進行內部控制制度建設的過程中，應當主動梳理學校層面和業務層面經濟活動的各個關鍵點，來作為內部控制制度建設的重點，同時也作為內部控制制度執行的重點。中小學內部經濟活動職責區分不清、教職工缺乏經濟責任意識、預算執行不理想等是對中小學內部控制進行關鍵點分析的重要原因。在分析各關鍵點的基礎上，如何實現對各關鍵點的全面控制、確保學校內部經濟活動的平穩運行才是進行內部控制關鍵點分析的目的。

一、中小學內部控制關鍵點分析的必要性

為什么對中小學內部控制的關鍵點進行分析，哪些環節直接影響中小學內部控制的執行，是由中小學的一些特性所決定的。中小學內部控制工作的開展是一項系統工程，不僅僅涉及到行政領導，也涉及到一線教師和教學輔助人員。在系統工作開展過程中，結合經濟活動的特性，必然會尋找到各個環節的關鍵點，針對這些關鍵點實施控制就能為整體內部控制的推進找到突破口。

（一）日常工作的需要

隨著社會的發展，改革的推進，對公權力的控制和約束越來越嚴格。中小學的招生、收費、食堂等業務都是中小學貪腐、違紀現象的高發區域，相應的校長、教務處主任、總務處主任、會計等是中小學開展經濟活動的高危人群。如何在開展好經濟活動的過程中做好對權力的制約，把權力關進制度的籠子、減少貪腐現象的發生是內部控制的主要目的。只有通過對學校內部控制關鍵點的梳理，利用內部控制的各種方法，提升內部監督的水平，才能避免各種違規違紀現象的發生。

（二）經濟活動的部門間職責分工不清晰

中小學一般設置辦公室、教務處、德育處、教研處、總務處等部門，財務工作納入總務處統一管理。由于各處室工作重點的不同，就導致了在經濟活動中的責任出現分工不清晰的情況。比如，某一實驗室建設過程中，按照正常的項目管理機制，應該由使用部門教務處牽頭負責制定方案、申報預算、施工監管等，總務處參與協助，負責安排資金、實施招標流程、付款等。在這個過程中應該以教務處為主、總務處為輔，聯合完成。但是中小學在實際工作中，常以教務處不懂如何花錢、如何建設等原因，將牽頭責任交給總務處，但是總務處對使用需求缺乏了解、不具備專業技術，往往導致最終采購的貨物與實際需求有較大出入，容易帶來重復建設和財政資金的浪費。同時又由于在實施過程中責任主體和主體間界限的模糊，導致責任無法追究。

（三）教職員工缺乏經濟責任意識

中小學承擔著培養學生的重任，同時也承受著中考、高考的巨大壓力，在整個學校的運行中，一切都以學生、教學為主，教職工的主要責任也是教育、教學。當有涉及經濟活動的工作交給教職工時，教職工的普遍反應是涉及經濟責任的工作不關自己的事，是工作中的副業、兼職，出了問題我也不用負責，但是他們往往忽略了教育教學背后所涉及到的經濟活動及經濟責任。經濟責任意識的缺乏使內部控制執行過程中的關鍵點失去了相應的功能，給經濟活動帶來一定的不穩定因素。

（四）預算執行進度偏低

近年來，隨著教育投入的增加，國家財政性教育經費支出占GDP比例達到4%以后，經費的投入大幅增加。但是在實際的工作中，經費支出的進度，也就是預算執行的進度卻成為了中小學工作中的難點，其中專項經費歷年來成為教育部門預算執行的重中之重，預算支出進度偏低，甚至出現部分零支出項目。中小學的這些情況已經逐漸引起教育主管部門、財政部門的關注。保證工作的順利推進也應該成為中小學內部控制的一項重要工作。

（五）人員編制不足

中小學經常涉及經濟活動的人員基本固定且人數不多。在內部控制執行的過程中，經常存在一人肩挑多崗情形的存在。真正做到崗位的徹底分離在中小學的實際工作中存在一定的困難。

（六）經濟活動管理框架不規范

除了上述的分工不清、經濟意識不強等原因，中小學對于經濟活動管理的框架一般都不會認真思考，如每項經濟活動的流程、每項經濟活動的牽頭部門等，缺乏宏觀的思考和制度性的約束，經常以領導的意志為轉移。這種管理方式，不僅不能促進內部控制的實施，反而會對內部控制的實施產生負面影響，進而讓經濟活動陷入一種更加失控的情形。

二、中小學單位層面內部控制關鍵點分析

單位層面的活動是整個學校經濟活動的外在表現，同時單位層面經濟活動內部控制的要點直接決定了學校經濟活動的規范與否。單位層面內部控制的關鍵點決定了整個單位內部控制執行效果。中小學同樣如此，只有學校層面的內部控制要點確定了，才能開展業務層面的內部控制工作。也只有學校層面的內部控制要點準確，才能更好地指導業務層面開展工作。

（一）設立內部控制領導機構

中小學內部控制工作的開展，首先要確定內部控制的領導機構，對整個學校內部控制工作的開展起著引領的作用。經濟活動涉及到整個學校，也就是各個部門都是經濟活動的參與者。因此中小學內部控制領導機構應由校長做第一責任人（組長），對本學校內部控制的建立健全和有效實施負責；分管校領導應出任第二責任人（副組長）；所有業務處室的負責人都應納入到領導機構中來。同時應設置牽頭處室，負責內部控制工作的整體推進。中小學內部控制領導機構的主要職責包括組織制定、實施內部控制制度；監控內部控制制度實施效果并及時糾正；適時修訂內部控制制度等。另外，中小學設置內部控制領導機構的主要目的除了起到領導作用外，更應該從提升全體教職工對內部控制的認識水平入手，貫穿中小學經濟活動的決策、執行和監督全過程，體現出內部控制工作的全面性。

（二）構建內部控制框架，內部業務部門之間相互監督和制約

對待重大經濟活動事項，中小學在實施推進過程中，首先應該遵守國家政策、法律、法規，其次應建立內部決策機制，構建內部控制框架。對于經常性發生的重大經濟活動應設立相對固定的議事機制和流程圖，明確每項活動主要的環節，同時細化這些主要環節應該注意的事項和要審議的內容。特別是對跨部門的項目，比如中小學中常見的實驗室建設、教學功能場所裝修等等。在牽頭部門的統籌下，校領導、使用部門、采購部門、監督部門等相關部門應該集體參加、集體決策。

對于偶發性的重大經濟活動，如政策調整要求的實驗室建設、考場建設等，應該設置觸發機制，對于不同類型的經濟活動在發生時，應設立對應的召集部門、決策方式、每個管理層級的決策權限等，對于此類機制設置有利于輔助正常教學活動的開展，對于中小學的發展有非常好的促進作用。

（三）建立健全重要崗位管理制度

中小學“涉及內部權力集中的重點領域和關鍵崗位”一般包括財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等。針對這些領域和崗位，中小學內部應該設立此類崗位的管理制度；明確哪些崗位不相容，不能由同一人擔任。針對中小學編制緊張的情況，應該通過合理分工的方式，進行優化組合，在滿足工作需要的情況下也能避免產生內部控制風險。同時對于關鍵領域和關鍵崗位應該實行輪崗制，對于不能輪崗的崗位，應該定期進行崗位的再培訓及采取第三方審計等方式來避免崗位風險的發生。針對重要崗位人員更替帶來的交接風險可以采用定期檔案整理等制度來進行控制。

（四）關鍵崗位人員能力應與職責相適宜

關鍵崗位的負責人應該具備本崗位所需要的能力和職業素養。中小學比較突出的崗位有政府采購、基礎建設、財務管理等，這些經濟業務過程中所需求的知識儲備比較多，同時需要的職業素養也比較高。特別是近幾年來，隨著業務操作流程的規范和反腐力度的加大，這幾方面的工作的專業性要求越來越高。比如，基礎建設各種施工流程環節的把控、政府采購各招標環節的審核、資金支付的審核等，從業人員在熟知政府管理部門的要求的基礎上，必須還要對整個業務進行管理。

三、中小學業務層面內部控制關鍵點分析

（一）預決算業務控制要點

預算、決算業務是中小學整個經濟活動的主線，所有的經濟活動都要圍繞預算、決算展開，因此預決算業務的控制是中小學經濟活動內部控制的基礎。只有預決算做好了才能開展好其他的經濟活動，同時，預決算工作的好壞也直接反映了其他經濟活動的管理水平。

1.需求數據要真實。預算過程中需要各部門提供相應的數據，比如學生數、教職工數、工資薪級等數據應由教務處、辦公室等主管處室核實準確后交總務處匯總，以確保基礎數據的真實。政府采購計劃、基建投資計劃等，也需要相關職能部門按照實際需要，提供真實數據，納入財政預算。

2.項目準備要充分。需要納入年度預算的專項方案必須經過主管校長、總務處、使用部門及使用人充分論證并確認后才能交財務人員進行錄入。如前期調研不充分、方案不確定、實施時間不保證的項目則不予納入項目預算。

3.項目建設標準要嚴格控制。項目建設過程中要嚴格按照各級管理部門的要求，做到政府采購不超標、基建不奢華、刪減不必要支出。

4.決算編報及時。應嚴格按照財政局、教育局等上級主管部門要求，按時、按質、準確編報年度決算。

（二）零星采購業務控制要點

零星采購是中小學各項經濟活動中最零散、繁瑣的工作，在各項經濟活動中也占有較大的比重，是教學活動中的重要保障，能滿足各項活動中的突發性需求。

1.計劃控制

雖然是零星采購，但是各使用部門應在年初或者學期初做好本部門的采購計劃，報總務處審查備案后，總務處按照采購管理制度及年度計劃實施采購。

2.采購流程控制

首先，使用人填寫采購申請表，申報采購計劃，主管部門負責審查采購的真實性、必要性，同時核實現有同類物品數量及使用情況；總務處負責審核采購標準及采購實施；主管校長及校長負責綜合審核。其次，采購過程中，使用部門、采購部門須共同參與，實行貨比三家。同時，應制定標準，對于標準金額以上的采購活動，視標準采取不同的操作方式，比如保留三家以上供貨單位報價單、召開專題會議討論等。然后，對于需要簽署采購合同的事項，必須填寫合同審查流程表，按照權限審批。超過標準的須報校務監督委員會成員審查。最后，收貨驗收應由資產管理員和使用部門共同參與并簽字確認。

（三）收入業務控制要點

收入業務一直是中小學審計中的重點，特別是與招生有關的借讀費、擇校費以及場地出租等費用的管理是小金庫、行賄受賄問題的高發領域。針對這些敏感收入，必須做到嚴格按照要求處理各項業務，做到部門間的相互制約和監督，中小學收入業務的控制關鍵點有以下幾個方面：

1.中小學物業出租必須按照財政局要求，按照流程辦理公開招租，避免國有資產流失。

2.學生收費應由教務處、德育處等業務處室核定應收學費、住宿費等費用的學生名單及類別，總務處按照財政局、發改委的要求審核、制單，采取集中匯繳或者學生直繳財政的方式收費。

3.食堂等涉及內部的經營行為，應設立專門的監督機制，堅持信息公開。

（四）資產管理控制要點

從歷次公開的審計結果來看，資產管理是中小學內部控制中最薄弱的環節，主要原因有資產管理的延續時間較長、學校內部調整較大、人員更替快、缺少專職資產管理員等。特別是有歷史遺留問題的中小學，如經過學校合并、搬遷的學校，資產管理的歷史遺留問題很大。隨著行政事業單位資產管理力度的加強，中小學的資產管理正在經歷一個從不規范到規范的過程。中小學資產管理的要點在于：

1.總務處負責制定學校資產管理制度，對學校資產進行統一管理。每年度至少盤點一次。

2.各處室、科組、級組、功能場室是資產使用和管理的直接責任部門，應安排指定負責人對所使用的資產進行管理，包括制定內部使用手冊、登記進出倉、損耗、定期盤點等。

3.各使用部門應定期與學校資產管理員對賬。

4.對于歷史遺留問題，應及時采取方式方法減少問題掛賬。

5.對于新增固定資產應嚴格按照上級主管部門的要求管理，盡快實現信息化的系統管理。

（五）政府采購控制要點

政府采購是中小學內部控制出現問題的一個重災區，規避公開招標、供貨商內定等現象時常出現，如何在采購項目實施過程中避免此類風險的發生已經成為學校內部控制的重點。

1.達到公開招標限額的招標方案應由使用處室（含科組、級組）、總務處、校務監督委員會、分管校領導共同對使用需求進行調研，科學制定采購需求。對于通用型設施設備采購，應至少向三家以上具有代表性的供貨企業提出技術和造價咨詢以確定招標限價；對于技術復雜的采購項目可以委托、聘請校外專家組制定采購需求。

2.招標代理機構應優先選擇廣州公共資源交易中心，廣州公共資源交易中心不受理的項目應選擇信譽好、資質強的招標代理公司。

3.合同審批必須填寫《合同呈批、審查流程表》，按照權限審批。

4.貨物驗收應專門成立驗收小組，成員應包括校領導、使用部門、紀檢部門的相關人員，采取試運行、第三方檢測等方式進行全方位驗收。

5.保留項目過程性資料，包含但不限于會議簽到表、會議記錄及《項目招標方案會簽表》、《合同呈批、審查流程表》、招標公告、中標通知書、合同、驗收報告等。

（六）工程項目管理控制要點

工程項目的實施過程的立項、招標、結算等環節由于發改委、公共資源交易中心、財政局等主管部門的要求越來越嚴格，已經能夠在很大程度上避免廉政風險。而現在工程項目的內部控制關鍵點主要集中在設計方案的合理性、施工過程管理的嚴謹性等幾個方面，中小學工程項目內部控制要點主要有以下幾個方面：

1.深化設計方案須選擇資質優良的設計單位，最終方案由使用處室（含科組、級組）、總務處、校務監督委員會、分管校領導共同研究確定，保證建設的每個項目都能成為精品。

2.對于不同的造價，應按照要求分別采取相應的招投標方式選擇施工單位。合同審批必須填寫《合同呈批、審查流程表》，按照權限審批。

3.現場管理應選擇信譽好的監理單位，施工材料、工藝應嚴格要求。對于施工工藝變更、材料變更、設計變更等需要嚴加審核，設計單位、監理單位、項目責任人等直接責任人、分管領導應簽字確認，并存檔管理。

4.嚴格按照財政局要求做好項目結算評審。

5.保留項目的所有過程性資料。

（七）“三公”經費管理控制要點

“三公”經費涉及因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費等方面，是目前廉政建設管理中的重點，也是“八項規定”管理的要點。對于“三公”經費的管理，中小學作為事業單位，必須要嚴格按照國家規定執行，來不得絲毫馬虎。

1.對于“三公”經費中需要納入年度預算管理的，必須提前一年做好計劃，像出國團組等，必須提早確認出訪目的地、團組成員等。

2.接待事項必須做好事前審批，由申請部門填寫《接待用餐申請表》包括訪客級別、用餐人數、餐標等，報主管領導審批。

3.公務用車必須提前與管理部門預約，包括事由、時間、乘車人數、目的地等。節假日期間，車輛應集中管理。嚴防公車私用。

4.因公出國（境），須按教育局、外辦的規定流程辦理，嚴禁持因私護照處境，同時不得私自調整行程、包含旅游項目等。

（八）食堂管理控制要點

隨著物質生活條件的改善，家長對中小學食堂餐飲的衛生、質量要求越來越高；另一方面，由于很多學校食堂采取對外承包的形式，也存在腐爛食材、走私凍肉等問題食材進入食堂的現象。自主經營的食堂則又常存在食材采購沒有招標、賬務管理混亂等現象。食堂也是中小學貪腐現象的高發領域。因此作為中小學后勤管理的重要部分，食堂的管理控制顯得尤為重要。中小學食堂管理的控制要點主要應從以下幾個方面開展：

1.食堂經營方式的選擇

目前食堂經營方式主要分為學校自主經營、服務外包和對外承包三種模式。在模式選擇過程中，中小學應結合學校自身情況，如果情況允許的話盡量選擇自主經營或者服務外包。按照廣州市相關文件指引，由于對外承包的模式中“學校的管理力度相對較弱，且租金高低較難確定，一般不建議學校采用此類模式”。另有部分地區采用全部轄區內打包統一選擇對外承包商的方式來確定承包商，但不收取租金。因此不同的學校應按照上級主管部門的要求來最終確認食堂的經營方式和服務商的選擇方式。

2.服務商的選擇

如果采用服務外包的經營模式，服務外包商一定要通過公開招標的形式來確認，紀檢、工會等全程監督，并對服務提供商的資質、經營能力和信譽進行綜合考察，擇優確定。如果采用對外承包的經營模式，實際上是將食堂出租給承包商經營的模式，是場地使用權的轉移，須通過產權交易機構的方式來確定，學校按照確定的成交金額來收取租金，不能私自對外承包。對于上級管理部門有其他要求的，按其要求執行。

3.食堂物資采購

食堂物資采購除了要保證質量、索票索證之外，由于采購數量巨大，必須要通過采購招標的形式確認供貨商，同時對于驗收等環節必須嚴格控制，杜絕缺斤少兩、內外勾結等現象的發生。

4.食堂財務管理

對于采用自主經營、服務外包等經營模式的中小學食堂，財務管理是食堂管理的一項重要內容，承擔著核算成本、監督經營的職責。在食堂管理過程中，應該單獨設置賬簿，開設銀行賬戶，健全內部票、卡、實務盤點的監控機制。實行收支“兩條線”，收取的伙食費應及時存入賬戶，不得坐支。不得私設“小金庫”。

5.小賣部管理

食堂自主經營模式下，小賣部一般都納入到食堂統一管理。在小賣部的管理過程中涉及到的內部控制關鍵點主要有：杜絕使用現金、及時盤點存貨、核對銷貨清單、核算收支等。

（九）合同管理控制要點

中小學合同的管理是內部控制規范與否的重要體現，特別是對于教學教研合同的管理，不應該僅僅是簽署合同這個環節，而應該是從談判到簽訂再到執行的全過程。合同的管理可以作為貫穿經濟活動的一條主線。合同管理控制的要點主要有以下幾個方面：

1.明確合同簽訂的范圍和條件

比如采購教學耗材、體育耗材、實驗室器械等業務中，確認哪些種類的業務需要簽訂合同，哪些限額標準的業務要簽訂合同，應該采用業務種類和限額標準的網格化管理來確定簽訂合同的范圍。堅決杜絕違規簽訂擔保、投資和借貸合同。

2.合同簽定前確定預期目標

主要包括采購數量、貨物（服務、工程）質量、采購限價、質保期等，這些要點直接關系到后續教育教學工作能否順利開展，因此也是需要嚴格控制的。這需要相關使用需求部門和專業采購部門共同參與。

3.供貨商的確認方式

針對不同的采購品類和采購限額都有不同的供貨商的確認方式，特別是政府集中采購目錄類的商品和服務，涉及到中小學的一般有電教設備、監控設備、教學家具、印刷、物業管理等項目。對于工程類項目的管理，應該嚴格按照各主管部門的要求來管理，一般采用的是限額標準的方式。

4.合同談判管理

中小學在合同管理中，關于談判的方面是最薄弱的，究其原因主要是由于中小學的工作重點在于教育教學。在合同談判過程中，一定要組織熟悉技術、法律和財會知識的人員參加，對于特殊要求條款比如質保金、施工安全、第三方驗收、保密、違約條款等不能僅僅停留在口頭表述上，應該全部落實到合同中。如果缺少專業人員可以通過聘請第三方專家的形式來完成。

5.合同的執行管理

對于合同的執行，如果年度內達到一定數量應采用信息化系統管理，包括實施進度、付款進度等。同時，應采用公示的方式，向校務監督委員會、全體師生及時公告項目的進展情況。對于合同實施過程中出現的偏離現象或者合同中沒有約定的條款，應該及時采取措施，選用簽訂補充合同等方式進行調整或者彌補。對于出現重大失誤或者影響到正常教育教學秩序的事項應及時解除合同，并解決沒有正常履行合同出現的糾紛。合同執行過程中應保留相應的書面、影像資料，給學校減小損失。如果是對方出現違約情況，一定要追究對方的違約責任。

6.合同的經驗積累

對于歷年來合同執行過程中出現的各種狀況，應該積極主動地去記錄每次執行過程中的優缺點，并作為下次合同管理中的注意事項。

（十）審計管理控制要點

審計工作一直以來都是經常被中小學所忽略或者抵觸的，有的中小學長時間沒有接受審計，以致于會計工作規范性差、問題多。從中小學目前的審計工作狀況來看，自發的審計基本都是采用聘請第三方會計師事務所的審計方式，主要包括年度匯算清繳、收支審計等。外部審計一般是上級教育部門、審計部門安排的任期經濟責任審計、財經制度執行情況審計、資產管理情況審計等。審計管理內部控制的要點主要有以下幾方面：

1.中小學應設置內部審計機構，如果不能由專人負責的話，可以抽調人員兼任，也可以與近階段推行的校務監督委員會的職責合并。中小學內部一般也缺乏專業人員，在具體實施中可以采取聘用第三方審計的方式進行，但是第三方應該保證可控。

2.中小學審計工作要定期展開，而且要有不同的側重點，中小學審計的重點應集中在人員配置、會計規范、預算收支執行、資產管理等幾個方面。

3.審計發現問題的整改落實情況一定要全程跟蹤，特別是對歷史遺留問題的處理。對于不能及時妥善處理的問題，需要認真分析原因，做好工作記錄，待日后解決。

中小學經濟活動涉及到學校管理的方方面面，內部控制正是要從內部開始建立管理秩序，杜絕違法違紀行為的出現。對內部控制關鍵點的梳理，簡化了內部控制建設的繁瑣調研，簡便了內部控制的實施，能夠在宏觀上對中小學內部控制的實施起到推動作用。

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（作者單位：廣東華僑中學）