由“普惠式扶持”到“分類扶持”：扶貧方式的轉型

摘要：精準扶貧貴在精準，關鍵在于分類扶持。我國長期推行的普惠式扶持在貧困人口銳減且分布趨于分散的現實條件下，其弊端日益凸顯。分類扶持由于其根據貧困戶致貧原因和脫貧需求進行有針對性的幫扶，故能克服“大水漫灌”的普惠式扶持所引起的資源浪費、精英捕獲等弊端，進而提高扶貧精準度和扶貧成效，有助于實現精準脫貧的目標。因此，實現“普惠式扶持”向“分類扶持”的轉型是扶貧工作的歷史必然和理性選擇。為了切實實現扶貧目標，分類扶持要注重靶向個人稟賦，體現貧困治療的個體差異性；要靶向自然地理條件，突出貧困治療的區域差別性；要靶向貧困原因，提高貧困治療的準確性；要靶向貧困類型，實現貧困治療的徹底性。

關鍵詞：貧困人口；“普惠式扶持”； 分類扶持；精準扶貧；“靶向治療”

中圖分類號：F320文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）08-0072-05

作者簡介：黃開騰（1981-），男，海南臨高人，貴州民族大學博士研究生，廣東技術師范學院管理學院副教授，主要從事貧困治理研究。

引言

改革開放后，黨和政府高度重視扶貧工作，農村貧困治理成績舉世矚目，農村貧困發生率和貧困人口數量急劇下降。據統計，1990年時，我國農村貧困人口占農村總人口的比例為60%，而到了2014年，其下降到42% 。[1]截止到2014年底，按照人均收入2300元的貧困標準，我國農村還有7017萬人尚未脫貧。[2]相對于9億多的農村人口來說，這部分人的數量固然不算多，但這是經過長期艱苦卓絕的扶貧攻堅戰之后剩下的貧困“釘子戶”，其脫貧難、返貧易的特點尤為突出。面對這樣的新情況新問題，為了實現2020年全面小康社會的奮斗目標，扶貧工作思路必須作出相應調整。2013年11月，國家主席習近平在湖南湘西考察時作出指示：“ 要實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧 。”[3]“精準扶貧”政策的戰略構想從此橫空出世。2015年十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》作出了“實施精準扶貧、精準脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效”[4]的戰略部署，同年11月，中共中央、國務院頒發《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，提出要“根據致貧原因和脫貧需求，對貧困人口實行分類扶持”。[5]

做好分類扶持是實現精準脫貧目標的關鍵環節。2015年6月18日，習近平在貴州召開部分省區市黨委主要負責同志座談會上指出：“要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之。”[6]由此進一步明確了精準扶貧中分類扶持的工作思路。近幾年來，隨著我國貧困人口數量的下降以及其分布趨于分散，扶貧資源的邊際遞減效益日漸明顯，長期推行的普惠式扶貧方式弊端凸顯，扶貧績效日漸式微，這顯然不利于如期全面脫貧目標的實現。面對此情，筆者認為，唯有實現“普惠式扶持”向“分類扶持”的轉型，才能提高扶貧資源的配置效率，最終實現“真扶貧、扶真貧、真脫貧”的目標。

精準扶貧貴在精準，關鍵在于分類扶持。根據國務院扶貧辦2014年5月頒發的《建立精準扶貧工作機制實施方案》，精準扶貧是指通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎。[7]由此闡釋了精準扶貧的核心思想是由精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核等四環節構成的過程。在精準扶貧的四環節中，精準幫扶的地位和作用最為重要。因為，精準幫扶在精準扶貧的各環節中起著承上啟下的作用，只有精準幫扶，精準識別才有價值，精準管理和精準考核才有意義；同時，精準幫扶是精準脫貧的手段和保障，只有精準幫扶，才能實現精準脫貧的目標。依此，把精準幫扶視為精準扶貧的核心內容是非常準確的。而幫扶要做到精準，關鍵在于分類扶持。所謂分類扶持，是指扶貧工作要根據扶持對象的致貧原因以及脫貧需求分門別類地進行扶持，以提高扶持資源匹配效率，最終實現精準脫貧目標。

就相關問題研究現狀來看，雖然黨和政府明確了精準扶貧中關于分類扶持的工作思路，但學術界更多的關注度在于精準扶貧的理論基礎、內涵界定、運行困境、實現途徑等，而缺少對分類扶持問題的專門化研究。這無疑是一種缺憾。鑒此，進一步加強對農村貧困人口分類扶持問題的專門化研究十分必要。

一、“普惠式扶持”：傳統扶貧方式的主要弊端

改革開放之后，基于我國農村貧困問題的現實情況，扶貧工作選擇了普惠式的方式，且取得了舉世矚目的成就，但隨著我國農村貧困進入轉型期，傳統普惠式扶持方式的弊端也日益凸顯。

1.普惠性是我國長期以來扶貧的主要特征。普惠式扶貧指的是扶貧政策面向一定區域內的全體農村人口而非只面向貧困人口，該區域內全體農民均是受益者，其旨在提升全體農民的收入水平。改革開放后，我國農村貧困治理歷經了1978-1985年的農村經濟體制改革推動減貧、1986-1993年的區域開發式扶貧、1994-2000年的綜合性扶貧攻堅、2001-2012年的整村推進與“兩輪驅動”扶貧（最低生活保障制度與扶貧開發政策的銜接）等[8]四個階段的政策實施，雖然其瞄準范圍有日趨縮小之勢，但實質上均具有普惠性的特征：1978-1985年期間的減貧政策其重點在于依靠推行家庭聯產承包責任制、發展農村商品經濟、推行“以工代賑”等途徑實現農村和農民增收致富。顯然，這一政策并非針對特定區域，而是面向廣大農村地區，所有農民均是政策的受惠者；1986-1993年期間的扶貧政策確定了18個集中連片貧困帶和貧困縣作為扶貧開發的重點，以期通過發展區域經濟增長帶動貧困地區和貧困人口脫貧致富。其政策重點在于發展縣域經濟，而缺少針對貧困農戶的措施；1994-2000年階段和2001-2012年階段的減貧政策雖然明確提出以貧困縣為重點、以貧困村為基本單位、以貧困戶為主要工作對象的扶貧方針，但以扶貧貼息貸款、發展資金和以工代賑等三大項目為主要形式、整村推進為主要方式的農村扶貧由于貧困識別不精準、扶貧工作缺乏監督等原因，導致扶貧目標瞄準的偏差程度非常高，實際受益者既有貧困村和貧困戶，又有大量的非貧困村和非貧困戶。國家統計局（2001）的監測數據顯示，國家扶貧貸款的絕大部分（近65%）貸給了非貧困戶。[9]汪三貴等人的研究表明，2001年貧困村瞄準數量總缺口占22 %到23 %，有大約67%的村本符合貧困村的資格條件但因瞄準不精準而未能獲評。[10]由此可知，我國歷次扶貧開發戰略實施中都呈現著扶持對象過寬、過大的現象，其表面上是瞄準貧困村和貧困戶的專門扶貧，實質上是面向一定區域內所有農民的普惠式扶貧。

2.普惠式扶貧方式的弊端。普惠式扶貧的長期推行適應了我國農村當時絕對貧困人口數量眾多、分布大量集中且貧困程度普遍非常高的社會現實，且至今為止我國減貧工作所取得突出成績的事實也證明了其存在的歷史合理性，但當前我國農村貧困已進入轉型期，絕對貧困農村和貧困人口的數量大大減少且分布趨于分散，在這樣的背景下，扶貧資源的邊際效益遞減日趨明顯，“大水漫灌”的普惠式扶貧變得不再合時宜，其弊端日漸呈現：第一，扶貧對象瞄準出現偏離，扶貧目標過大，造成嚴重的扶貧資源浪費。有研究認為，在普惠式的扶貧模式下，貧困縣與貧困村當中有4/5不是真正的貧困者。[11]2004年1月至10月，國家審計署在592個國家級貧困縣中查出了578億元扶貧款“灰洞”。[10]這意味著大量的扶貧資金并沒有真正用于對貧困村和貧困戶的扶持。第二，出現“精英捕獲”現象，引起嚴重的社會不公平。普惠式扶貧由于其扶貧面過大，加上監督機制不到位，關系扶貧、人情扶貧的情況就會層出不窮，甚至有些官員基于扶貧政績需要，會選擇條件基礎好的村和農戶作為扶持對象，而不是特別需要幫扶的貧困村和貧困戶，出現“扶富不扶貧”“精英捕獲”等怪現象，造成扶貧功能的本末倒置，不僅不能促進貧困戶脫貧，還加劇了貧富分化。有學者調研表明，在扶貧項目的受益群體中，富裕戶、中等戶和貧困戶三者受益的比例分別為33%、15%和15%，貧困戶受益的比例最少，且遠低于中等戶和富裕戶。[12]事實勝于雄辯。這些事實證明了普惠性式扶持已難以適應當前扶貧工作的需要，其退出扶貧工作的歷史舞臺已是時代的必然選擇。

二、“分類扶持”：精準扶貧方式的理性選擇

分類扶持由于其根據貧困戶致貧原因和脫貧需求進行有針對性的幫扶，故能克服大而化之、“大水漫灌”的普惠式扶持所引起的資源浪費、“精英捕獲”等弊端，進而提高扶貧精準度和扶貧成效，最終確保在較短的扶貧攻堅戰期限內全面實現精準脫貧的目標。因此，以分類扶持取代普惠式扶持是扶貧方式的理性選擇。

1.致貧原因的差異性要求扶貧工作必須進行分類扶持。中國農村貧困人數數量眾多，致貧原因千差萬別。一般而言，致貧原因主要有：第一，自然地理條件。農村貧困地區大多位于山區，可耕種土地少，農業收益少；生態環境脆弱，開發潛力小而風險大；地理位置偏僻，交通不便，市場化程度低，勞動力轉移困難。這些相對較差的自然地理條件是農村貧困人口長期貧困的主要原因。汪三貴等通過分析少數民族貧困變動的趨勢，認為自然生態條件惡劣因素的制約是導致少數民族地區貧困的重要原因。[13]陳全功等的實證研究證明了少數民族長期貧困的重要原因在于這些地區的貧困戶所擁有的地理資本低劣，發展要素緊張。[14]第二，社會政策環境。中國農村長期以來在社會保障、社會福利、教育等方面遭受多維的政策性排斥是致使農村貧困人口難以脫貧的重要原因。[15]這種政策性排斥一方面讓農村貧困人口無法分享均等化的公共服務和國家經濟發展成果，從而提高了其生活成本，增加了其因病致貧、因老致貧、因子女教育致貧等方面的社會風險；另一方面其讓農民工難以融入城市社會，從而降低了農村貧困人口進城務工賺錢奔小康的積極性。第三，社會文化因素。貧窮是人們在社會互動交往中形成的一種文化現象。國內外學者尤為注重從社會文化的視角分析致貧原因。美國社會學家與人類學家奧斯卡·劉易斯認為，窮人按照有別于社會主流文化的生活方式長期在封閉化、固定化的空間里進行互動，便形成了一定的社會亞文化，即貧困文化，每個人對這種貧困文化都表現出了自我適應，從而導致窮人難以擺脫貧窮的命運，[16]甚至出現貧困的代際傳遞。劉龍等國內學者的研究也認為我國農村長期積淀的貧困文化是導致其貧困的重要原因。[17]當前部分農村貧困人口有“宿命論”的觀念而甘于現狀，既不想外出打工、也不想就地創業的現象用貧困亞文化理論來解釋是比較恰當的。第四，個人稟賦因素。有些農民因自身文化程度低下以及完全或者部分喪失勞動能力等個人稟賦較差會嚴重影響其收入水平，以致變得更加貧困。總而言之，致貧原因的多樣化要求扶貧工作要精準分析致貧原因，根據不同的致貧原因，采取不用的扶持方式和措施。

2.脫貧需求的差異性要求扶貧工作必須進行分類扶持。扶貧資源的精準配置是扶貧實現脫貧目標的關鍵，而扶貧資源的精準配置不僅要保證其“能夠真正用于貧困社區和貧困人群，而且要與貧困社區和貧困者的基本需求相吻合。”[18]扶貧資源的精準配置與扶貧對象脫貧需求一致之所以有助于實現精準脫貧的目標，是因為：第一，這樣可以滿足貧困村、貧困戶的真實需求，讓他們獲得真正有效的幫助，從而提高扶貧資源的使用效率和效果；第二，扶貧項目滿足扶貧村、貧困戶等扶貧對象的脫貧需求，便能調動其參與積極性，激發其內生動力，實現其從扶貧對象向扶貧主體的角色轉變，成為扶貧的切實推動者，進而提高扶貧成效。就目前的扶貧資源配置而言，扶貧資源的投放往往以實物的形式在貧困區域范圍內統一發送，即對于貧困村或者貧困戶，不管其貧困程度如何、需求如何，均能獲得類似的扶持，這樣做“雖然能避免資金挪作他用，但很大程度上忽視了縣域內村莊之間的差異和貧困戶自身的情況”，[19]造成了極大的資源浪費，影響了扶貧的實際效果。同時這種“一刀切”的不切實際做法也會讓一些農民群體覺得扶貧工作過于隨意和形式化，由此漠視政府的扶貧工作，或者認為政府的扶貧資源過于容易獲得，由此滋生和強化了“等、要、靠”的依賴心理。事實上，由于致貧原因、家庭情況、心理狀況等因素的不同，貧困村和貧困戶脫貧需求的差異性是很大的，有些可能傾向于發展產業、有些可能傾向于易地搬遷、有些可能傾向于住房救助或者醫保救助，等等。因此，扶貧工作要靶向扶貧對象的脫貧需求，根據其不同的脫貧需求分別給予個性化、差異化的扶持，惟有如此，才能提高扶貧資源的精準匹配，進而提高扶貧績效，實現脫貧目標。

三、“靶向治療”：農村貧困人口分類扶持的基本方略

為了提高分類扶持的實效性，必須樹立“靶向治療”的核心理念，嚴格區分貧困村或者貧困戶的個人稟賦、自然地理條件、貧困原因和貧困類型，精準靶向扶持對象。

1.靶向個人稟賦，體現貧困治療的個體差異性。根據貧困戶個人稟賦的好壞，可把貧困戶分為具備完全勞動能力的貧困戶和完全或部分喪失勞動能力的貧困戶等兩種類型。基于此，靶向貧困戶個人稟賦的貧困治療也體現為兩部分。

首先，針對具有完全勞動能力的貧困戶，要發揮“開發式”扶貧的作用，通過幫助其發展生產或者促進其轉移就業加以扶持。扶持貧困戶發展生產，要堅持以人為本，根據貧困戶的不同需求分別扶持不同的產業項目，確保產業扶持確實能提高貧困戶的經濟收入。因此，要在對貧困戶建檔立卡的基礎上入戶進行調查，對貧困戶發展生產的需求進行位序排列，力爭保證產業扶持項目能夠滿足其最高階位的需求，以期發揮產業項目扶持的最大功效。扶持貧困戶轉移就業，重點在于推進勞務輸出。而勞務輸出是否順利以及能否實現增收致富的目標，勞動者的能力素質起著決定性的作用。因此，政府要依托各職業院校以貧困農民需求為導向免費為其提供適宜的職業技能培訓，以提高其就業技能，為其成功轉移就業奠定基礎。同時，針對目前勞務輸出過程中農民工主體性地位不突出的問題，可進行相應改革：一是建立全國性的農民工就業崗位需求管理平臺，實行就業崗位上網發布；二是推進農民工組織化建設，凝聚農民工力量；三是推進農民工組織與企業對接，實現農民工自主勞務輸出。

其次，針對完全或者部分喪失勞動能力的貧困戶，要發揮“救濟式”扶貧的作用，通過社保兜底加以扶持。要完善最低生活保障精準識別機制，本著“應保必保”的原則，滿足困難家庭，尤其是老年人或殘疾人家庭享受低保的需求。要提高養老金發放金額，根據物價上漲指數制定并落實養老金遞增計劃，對于達到法定領取養老金年齡而尚未完成養老保險費繳納任務的農村貧困人口由財政一次性代為繳納，并及時足額給予發放養老金。要設立農村殘疾人專項補助基金，提高對其補助標準，對于喪失部分勞動能力者要為其提供培訓學習的機會，助其提高自身人力資本，以便其利用自身尚好的身體機能勞動賺錢。要在繼續落實傳統的實物和資金救助政策的同時，根據完全或者部分喪失勞動能力者的個性化需求，推行以生活幫扶、心理疏導、精神慰藉、資源鏈接、能力提升、社會融入等為內容的差異化、多層次的社會救助服務，發揮社會救助體系綜合扶持的作用。[20]

2.靶向自然地理條件，突出貧困治療的區域差別性。國務院2010年頒布的《全國主體功能區規劃》把我國土地劃分為優化開發地區、重點開發地區、限制開發地區、禁止開發地區等四類主體功能區，為貧困農村因地制宜進行扶持提供了指導性的參考。

首先，對位于前兩種類型主體功能區的貧困戶的扶持，要重點挖掘區域資源，利用好地區資源稟賦，因地制宜發展特色產業。要發揮政府的主導作用，結合地方資源優勢，進行科學產業規劃，以“突出特色、突出市場、突出綠色、突出融合”[21]等四突出為理念精準選定特色產業。既要用現代化的理念和技術對養殖業、種植業、畜牧業等傳統產業進行改造，發展現代農業，拓展農業產業鏈，提高其產品附加值，又要大力推進生態旅游、傳統工藝品加工等新型產業，“促進一、二、三產業融合發展”，[21]以尋找貧困地區新的經濟增長點。既要考慮規模效應，又要注重個性特征。一方面要在縣域范圍內全面推動地區主導性優勢產業，擴大規模效益，樹立區域公共品牌，提高產品影響力；另一方面要推進“一村一產品”，深挖特色內涵，突出個性化發展，提高產品競爭力。同時，為了保證貧困地區特色產業發展的持久性和競爭力，要創新產業發展模式，形成各方利益聯結機制。當前構建有助于發揮貧困戶主體性的利益聯結機制尤為重要。比如，地方政府要幫助農民把產業資源投向市場，通過招投標的方式尋找投資企業，進而形成農戶與企業的利益聯結關系并提高農戶在與企業合作中的話語權；通過技術培訓、資金支持等途徑把貧困戶培養成本土化的職業農民，提高其自主發展產業的能力，擴大其發展產業的利潤空間。

其次，對位于后兩種類型主體功能區的貧困戶的扶持，要推動其轉移就業或者易地搬遷。第一，針對生態環境惡化的問題，要加大退耕還林的投入力度，全面開展生態恢復行動，設置若干與環境保護和護林相關的工作崗位，對有勞動能力的貧困農民進行安置，利用生態保護專項基金為其發放工資，保障其收入來源。同時，要保證退耕還林后農民的土地經營權不變，以此解除貧困農民的后顧之憂，進而調動其轉移就業的積極性。第二，要科學制定易地搬遷規劃，依托小城鎮、工業園區等產業基礎好、就業機會多的地方安置貧困農民，避免搬遷農民住新房而無業可就。第三，要建立健全公共服務體系，為搬遷農民提供優于遷出地的基礎設施、醫療、就業、教育等公共服務，保障其與當地居民同等享有公共服務的權利，為其在當地就業謀發展破除制度性壁壘。第四，要解決搬遷戶的持續性生計和社會文化適應性的問題。政府要在劃分土地、技能培訓、思想教育、產業培育等方面形成系統完整的長遠規劃，保障搬遷戶的持續性及發展性生計；提高搬遷戶的文化適應性，本著“記得住鄉愁、融得進新社區”的原則，一方面可通過重建祠堂、復制家鄉標識、以家鄉名命名小區和道路等形式幫助搬遷戶獲得心靈的寄托；另一方面要通過專業社會工作的介入組織形式多樣的社區活動，增加搬遷戶與當地居民交流的機會，促進其盡快融入當地社會。

3.靶向貧困原因，提高貧困治療的精確性。只有扶貧措施瞄準貧困原因，才能保證扶貧富有成效。目前，遭遇自然災害、農產品滯銷、患病、社會政策排斥等是農民貧困的重要原因。為此，要根據不同的貧困原因，采取不同的扶持對策。

首先，針對遭遇自然災害、農產品滯銷等導致農民收入銳減的問題，要大力發展農業保險和電子商務。農業保險是現代農業的保險柜，可以減少自然災害以及下鄉企業因產品價格下跌“跑路”而給農民造成的損失，減少農民因意外返貧的幾率。因此，要推動保險下鄉，為農民發展產業保駕護航。針對規避自然災害的風險，可由政府宣傳以提高農戶保險意識，并給予補貼一定的保險費；針對規避企業“跑路”的風險，可要求企業出資成立產業風險基金，由作為第三方的保險公司代為管理。同時，為了避免農民農業豐收卻收入降低的現象的出現，要結合“互聯網+”的時代背景，幫助貧困地區農民完善電子商務平臺，培育其網上經營產品的理念和能力，以助其拓展產品銷售渠道，保障產品銷路。

其次，針對患病、房屋改造、子女上學等導致農民債臺高筑的問題，要進一步完善社會保障體系。要加大財政在農村合作醫療保險上的投入力度，實現農村合作醫療農民全覆蓋，全面實行貧困人口醫療保險費由財政代繳的制度；擴大醫療保險報銷范圍，提高醫療保險報銷比例；建立健全覆蓋全國的大病醫保制度，落實貧困人口大病縣域范圍內先診療后付費的政策。要推進差別化的危房改造制度，給予農村貧困人口危房改造更多資金支持，同意其以土地抵押的形式貸款部分建房款項。要全面落實九年義務教育制度，建立全縣范圍內貧困家庭子女幼兒園、高中和大學層面教育的資助制度。要建立經費來自村集體財產、下鄉企業和村集體合作公司的股份分紅及社會各界人士捐款等的專項基金以及村民互助基金，對因入學、自然災害、疾病等需要特別關愛的貧困村民給予相應的救助，以減輕其經濟上的負擔和心理上的壓力。

最后，針對工作難找以及政策性排斥難以促進貧困農民轉移就業導致其收入低下的問題，要努力擴大就業崗位和加強制度改革。一方面，要結合產業扶貧的要求，因地制宜發展特色產業，培育大量中小企業，擴大就業容量，增加就業崗位，增強城鎮綜合承載能力，以優良的條件吸收農村貧困人員進城從事非農產業；另一方面，要本著統籌城鄉、無差別的原則對戶籍制度、教育制度、社會保障制度進行改革，幫助進城農民工及其子女解決戶口問題，使其享有完善的醫療、教育、保險、社會福利等公共服務，為其更好融入城市創造條件，為勞動力轉移掃除制度性障礙，從而激發貧困農民進城就業的熱情。

4.靶向貧困類型，實現貧困治療的徹底性。根據貧困程度的不同，貧困可劃分為絕對貧困和相對貧困等兩種類型。無論是絕對型貧困還是相對型貧困，都是精準扶貧要治療的目標對象。同時，由于絕對貧困戶和相對貧困戶之間在收入上存在著明顯的差距，因此，為了提高貧困治理的效果，必須針對不同類型的貧困戶采取不同的措施。

第一，區分貧困類型，動態歸類貧困群體。目前，我國對農村貧困戶的識別主要以固定人均收入為基準，如農民家庭人均收入在其基準以內，則其被認定為貧困戶，并為其建檔立卡，否則，則為非貧困戶，不為其建檔立卡。然而，這種做法存在著一定的弊端：其一，多數家庭的收入難以量化，嚴格按照固定化的人均收入標準進行貧困認定會難以操作；其二，在村莊內部，除了個別非常貧困的家庭外，絕大多數的家庭情況差不多，因此，在絕對規模數量的條件下進行貧困戶認定必然會讓一部分與其他人情況類似的農民不能獲得貧困認定資格，從而造成嚴重的不公平。因此，有必要對農民群體進行分類識別：對于少數絕對貧困的家庭定為A類扶持對象，對于多數相對貧困的家庭定為B類扶持對象，并分別為其建檔立卡，分別為其制定扶持方案。同時，應當注意的是，為了保證不同類型的貧困戶能夠及時獲得對應的扶持，要加強對貧困戶家庭的動態化管理，定期考核其貧困程度，如有變化，則要及時更新其貧困類型，重新為其建檔立卡。

第二，瞄準貧困程度，制定差異化扶持措施。以阿瑪蒂亞·森（CA-martya. Sen）為代表的多維貧困理論認為，經濟收入并非是衡量貧困的唯一指標，權利、健康、教育等方面的可行能力也是衡量貧困的重要指標。[22]這個理論對于區分貧困類型進行扶持具有重要的參考意義。對于絕對貧困者而言，由于其絕對收入非常低下，無法保證基本的生活水平，因此，對于這部分的貧困群體的扶持要以直接增加其收入為主，改善其可行能力，而對于相對貧困者的扶持則要以改善其可行能力為主，加以一般性政策扶持。因此，對于絕對貧困者，政府要給予更高標準的生活補貼，給予在危房改造、社會保障、子女教育、發展生產等方面更多的優惠待遇，比如增加危房改造補貼標準、代繳社會保障金、子女高中層面教育免學費且受資助、提供無息小額貸款等，同時鼓勵其積極提升各種能力。對于相對貧困者，除了保障其享受一般性的扶貧政策外，要著力提升其在權利、健康、教育等方面的可行能力。而教育是提升能力的不二途徑，因此，對貧困者家庭（包括絕對貧困者和相對貧困者）要堅持加強教育扶持，全面提升其各方面的素質，使其具備自我脫貧的能力。一是政府各扶貧相關部門要進入貧困村莊開展形式多樣的宣傳教育活動，幫助貧困戶形成“要我脫貧”向“我要致富”觀念的轉變，增強其脫貧內生動力，努力消除根深蒂固的農村貧困亞文化的消極影響；二是要經常性地組織各領域的技術人員進入貧困村莊開展科技扶貧活動，為貧困農民發展生產提供技術支持；三是要充分發揮鄉村精英、村民自治組織、駐村干部等方面的力量，形成社會各界協同互助治理貧困的格局；四是要增強貧困人口的組織化程度，積極培育內生型社會組織，使其成為增進鄉村社區團結、治理貧困的重要依靠力量。

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【責任編輯：黎峰】