關于林業行業單位內部控制建設的幾點思考

劉榮

【摘 要】 文章針對林業行業單位內控建設現狀，提出了加強林業行業單位內控建設的對策建議。在加強單位層面的內部控制方面，要做到加大宣傳培訓力度，發揮單位領導作用，加強人力資源管理。在深化業務層面內部控制方面，要做到加強預算管理工作，完善資產處置管理，完善《內控規范》內容，加快項目工程進度等。

【關鍵詞】 林業單位；內部控制；現狀；對策建議

為發揮內部控制的管理與預防、規范與約束等作用，[1] 2016年，陜西省財政廳首次將行政事業單位內部控制基礎性評價結果（包括評價得分和評價結果報告）納入部門決算，監督檢查預算單位的內部控制建立和實施情況。省級林業財務主管部門在2016年財務決算布置和培訓會議上，通報了全省30多家林業單位的內部控制基礎性評價結果，無一通過財政廳的審核驗收。同時要求每家單位按照財政部發布的《內控規范》、《指導意見》和“通知”，重新分析、認真總結單位內部控制基礎性評價中的扣分原因，并將評價結果隨同部門決算進行上報。現以牛背梁自然保護區內部控制建設為例，分析林業行業單位內部控制情況。

一、林業行業單位內控建設現狀

1、林業單位層面內部控制存在的問題

（1）單位人員認知不夠。內部控制作為依法治國具體化的新舉措，[2]還需要被人們認知。自然保護區工作人員與山為伴，缺少更多的渠道了解《內控規范》、《指導意見》和“通知”這些新名詞。周圍沒有這方面的培訓機制，身邊缺乏該方面的知識普及，以至于有些單位領導對內控理念和定位的認識和理解都有偏差，認為內控就是分權，內控就是嚴管，內控就是信息系統，內控就是財務部門的事。

自然保護區作為公益事業單位，主要履行保護區域內森林、野生動植物資源等生態安全保障的職能。對保護區內的林業違法行為進行處罰，開展野生動植物珍稀物種基礎數據收集分析，對野生動植物珍稀物種棲息地進行環境監測與治理，開展自然保護科學研究和宣傳教育等日常工作。在內部控制建設方面，僅靠表面學習財政部發布的幾個相關政策，很難從內控的程度和深度做好工作。

（2）人力資源配置短缺。由于前述因素的影響，很多單位沒有設置內部控制方面的專業部門或牽頭部門，有的雖然設置了牽頭部門，也只是由財務部門或某一人負責相關報表工作，沒有配備與工作負荷相匹配的相應數量的工作人員，更談不上對內部控制后續工作中需要的能級對應人員的補充。內部控制流于形式。

（3）制度建設不夠完善。由于單位人員對內部控制的認識有一個過程，內部控制制度的建立也就不可能一蹴而就。目前，保護區在預算編制、預算執行監督、資產處置等環節的制度還有待細化和完善，其他相關制度，比如林業財政專項項目實施績效評價制度還在探索之中。

2、業務層面內部控制存在的問題

（1）預算管理存在不足。自然保護區一直重視預算管理工作，并推行全面預算、全員預算、零基預算。但個別業務部門在每年的預算編制期間，不能比較準確地測算和制定來年的工作計劃和相應的收支情況，預算草案不及時提供給財務部門，影響了整個單位對預算的測算工作。等部門預算批復下來后，他們又有無預算、超預算的開支項目，從而進一步弱化了單位對部門預算管理的嚴肅性。

（2）資產處置手續不全。資產賬上顯示個別固定資產已到使用年限，或在實際中存在一些閑置不用資產，但由于報廢手續不全，不能及時報廢，致使資產虛增。

（3）項目工程進度緩慢。有些項目，尤其是棚戶區（危舊房）改造配套基礎設施建設項目，大部分單位只做了招投標、勘察、設計工作，尚未開始施工建設，究其原因，多因建設手續不完備造成項目建設整體進度緩慢。

（4）《內控規范》范圍局限。《內控規范》以單位的經濟活動為切入點，[3]在自然保護區的人事勞資管理、生態安全保障管理、宣傳教育管理、科研成果對保護區發揮實際效益管理等其他非財經領域存在空白，從而影響保護區全面內部控制的實現。

二、加強林業行業單位內控建設的對策建議

以問題為導向，就保護區內部控制中出現的重點難點問題，尋找解決辦法。

1、加強單位層面的內部控制

（1）加大宣傳培訓力度。相對于外部監督而言，內部控制是單位自身的“免疫系統”。[4]為確保保護區內部控制建設順利實施，進一步提高保護區管理能力，當務之急是開展行之有效的知識普及和宣傳，提高單位人員對內控的認知度。一方面是加強單位內部組織的集體培訓和學習。邀請掌握政策的有關專家走進保護區，為單位人員作專題講解，在答疑解惑的基礎上，以座談會形式互相交流學習心得和經驗，避免學習和宣傳流于形式，切實提高單位人員對內部控制的認識和理解。其次是派出能級對應的人員外出培訓，開闊學習視野。作為內部控制建設培養的骨干分子，既可以宣傳和培訓更多的人員，也可以直接作為配備人員充實單位內部控制職能部門的力量。

（2）重視單位領導作用。單位內控體系的建立，離不開單位一把手的重視和支持。《指導意見》保障措施中明確要求“單位主要負責人應當主持制定工作方案，明確工作分工，配備工作人員，健全工作機制，充分利用信息化手段，組織、推動本單位內部控制建設，并對建立與實施內部控制的有效性承擔領導責任。”，這足以說明單位一把手在單位內控體系建立中的重要性，沒有單位一把手的重視和支持，單位內控體系很難順利建立。

（3）加強人力資源管理。人力資源因素對內部控制建設程度和深度起著決定性作用。《內控規范》和《指導意見》要求單位設置內部控制職能部門，配備工作人員，單位應當認真執行《內控規范》和《指導意見》的要求，單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，按照能級對應的原則配備和補充工作人員，明確工作分工，健全工作機制。執行中確有困難的，可以考慮引入外界專業團隊協助建立單位內控體系，從而保障內控建設順利進行。

2、深化業務層面內部控制

（1）加強預算管理工作。隨著國家對林業在生態建設中地位的重視，國家財政連續多年加大對林業領域的投資。[5]自然保護區本著“嚴管林、慎用錢、質為先”的根本要求，一直把預算管理作為重點工作來抓。

凡事預則立，不預則廢。單位各部門應加強自身的工作規劃，加強部門之間、部門和主管領導之間的溝通協調，本著“謀事要實”的原則，強化和細化未來一年的事業發展工作計劃，確保在推行全面預算、全員預算、零基預算的基礎上，財務人員能及時采集到林業事業發展收支計劃的相關信息，使編制出來的預算更細更實，從而進一步規范預算管理。

（2）完善資產處置管理。單位應建立資產管理制度，明確資產報廢標準。對已達到使用年限和在實際中閑置棄用的資產，完善報廢手續，及時報廢。健全資產內部控制制度，確保國有資產的安全性，在此基礎上，確保資產能夠有效使用。

（3）加快項目工程進度。進一步健全林業項目內部的管理制度，要求單位的項目管理部門，不僅要認真學習項目管理相關政策法規，而且要主動積極與規劃、建設、國土、環保、電力、消防、人防、交通等管理部門溝通協調，盡快完善建設手續，按照基本建設程序，積極組織項目施工，推進項目整體進度。

（4）完善《內控規范》內容。《指導意見》在總體目標中要求“逐步將控制對象從經濟活動層面拓展到全部業務活動和內部權力運行”，保護區可以根據這一目標，結合自身行業性質和特點，比如，增加對“嚴管林，慎用錢，質為先”措施的評價，以及產生的生態效益、社會效益方面的評價來建立和充實自己的內控體系。

每個單位都是統一的有機整體，自然保護區要實現自身事業發展目標，離不開林業項目和資金管理，同時也離不開人事勞資管理、生態安全保障管理、宣傳教育管理、科研成果對保護區發揮實際效益的管理，以及對基層保護站考核的管理。這些不同的領域之間的管理是相互作用和相互促進的，為此，建議保護區可以適時將這些非財經領域的事項也納入內部控制體系，實現本行業本單位的全面內部控制，進而促進整個行政事業單位的全面內部控制工作。

【參考文獻】

[1] 楊子洲.我國行政事業單位內部控制制度探析[J].西部財會，2013（11）27-30.

[2] 李一碩.十八屆四中全會推動事業單位內控開展[N].中國會計報，2014-11-07（2）.

[3] 行政事業單位內部控制規范（試行）[S].北京：財政部.2014.

[4] 方周文.相對于外部監督而言內部控制是單位自身的免疫系統[J].中國經濟周刊，2013（16）21.

[5] 麻筑琴.加強林業生態建設的可持續發展策略[J].大科技，2015（6）241.

【作者簡介】

劉 榮（1971-）女，陜西長安人，本科學歷，高級經濟師，主要從事財務管理工作.