新型城鎮化進程中的職業教育需求與供給側改革路徑探討

楊海華+俞冰

摘 要：新型城鎮化的核心是人的城鎮化，作為與經濟社會發展關系最為密切的職業教育必將在推進新型城鎮化進程中有所作為。基于新型城鎮化建設的新背景，探究了新型城鎮化與職業教育的內涵關系，并以蘇州市為例，分析新型城鎮化對于職業教育的需求，提出新型城鎮化進程中職業供給側改革的的思路與路徑，即加大職業教育資源供給、擴大職業教育供給主體、改革職業教育供給模式等，試圖為其它地區新型城鎮化進程中職業教育的發展提供具有區域特點和先試意義的參考和借鑒。

關鍵詞：新型城鎮化；職業教育；供給側改革

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）21-0028-06

新型城鎮化是全面建成小康社會和全面實現現代化的重要路徑，推進新型城鎮化能夠全面釋放新需求、創造新供給，既是經濟發展的重要動力，也是一項重要的惠民工程。新型城鎮化“新”在以人為本，其核心是人的城鎮化，關鍵在于教育。在當前新型城鎮化建設的大背景下，職業教育作為與經濟社會發展以及個體就業創業關系最為緊密的教育類型，面臨著難得的發展機遇，這種機遇賦予職業教育更加豐富的內涵和更加光榮而艱巨的社會使命。職業教育將人口流動與市民化、人口就業與產業發展、城市和農村發展串接起來，具有不可替代的作用[1]。因此，現代職業教育與新型城鎮化有著強烈的共生共榮關系，職業教育將在全面加快推進人的城鎮化方面有所作為，新型城鎮化也將推動職業教育的全面轉型升級。

一、新型城鎮化與職業教育的關系解析

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，具體即為城鎮外來務工人員、城中村城邊村原有居民和農村地區就地轉移人口市民化的過程。從改造人的角度來看，該過程不僅需要戶籍管理、社會保障、公共基礎設施等配套環境的完善，更需要一個長期浸潤式的“大教育”環境。新型城鎮化與職業教育主要是通過人這個核心要素發生關系。職業教育在新型城鎮化進程中具有舉足輕重的地位，通過大力提升進城農民工和農村就地轉移人口的受教育程度、職業技能水平和綜合素質，以適應社會全面現代化以及產業結構調整、崗位變動和再就業的需要，從而保障與促進新型城鎮化的建設，同樣新型城鎮化也賦予了職業教育更多新的內涵功能與價值使命，促進職業教育自身的改革與轉型升級[2]。因此，職業教育與新型城鎮化有著天然的聯系，一方面職業教育的發展為新型城鎮化培養培訓和提供高素質的技術技能服務型和創新創業型人才，全面提升新老市民的城鎮化水平；另一方面新型城鎮化也將助推職業教育自身進行供給側改革，實現職業教育的全面轉型升級。

二、新型城鎮化對于職業教育的需求分析

人的城鎮化是新型城鎮化的核心要義，新型城鎮化與職業教育的發生載體主要是“人”。職業教育的核心功能就是為經濟社會發展培養高素質技術技能和服務型人才，另外兼具科學研究、社會服務和文化傳承等功能。新型城鎮化和職業教育發展主要通過人發生鏈接，農業轉移人口的市民化、農民工的社會融合、產業結構的轉型升級、社會文化的引領與培育，都需要職業教育的參與[3]。因此，新型城鎮化為職業教育發展提供了新的機遇和挑戰，職業教育必將在人口多元變化、產業轉型升級、社會文化傳承等方面作出積極努力，并通過自身的供給側改革以更好的服務與助推新型城鎮化建設。

（一）人口多元變化對于職業教育的需求

1.農民工市民化對于職業教育的需求。蘇州市到2015年底，流動人口數698萬人，常住流動人口數538萬人，常住流動人口占常住人口的50.7%，已經成為蘇州市民重要的組成部分[4]。未來的農民工市民化就是如何有序、穩定地轉移這部分人口，加強對蘇州農民工群體的職業教育與培訓關系到蘇州新型城鎮化建設的進度與質量。因此，針對蘇州農民工開展職業教育與補償教育，可以幫助他們更好地重新規劃職業，過上更有尊嚴的生活。從職業教育的實踐需求來看，主要包括幾個方面：文化認同的適應教育、就業技能培訓、市民素質補償教育、心理素質補償教育、信息素養補償教育等，通過這些形式不一的教育，可以讓農民工盡快融入市民社會，從而加快新型城鎮化的進程。

2.非戶籍常住人口對于職業教育的需求。蘇州相關統計表明，流動人口的學歷普遍是初高中水平，7%的流動人口學歷僅小學及以下（如圖1所示）。為適應新型城鎮化建設的需要，適應社會全面現代化以及產業結構調整、崗位變動和再就業的需要，必須大力推進職業教育與培訓，全面提高職工隊伍特別是初中及以下職工的文化水平和技能素質。職業培訓方面，流動人口中有570萬21-50歲年齡層次的人，是職業培訓的主要對象。根據近年來蘇州產業結構以及一、二、三產的就業人口比重來看，流動人口中從業第三產業人數占比逐年增加。“十二五”期末，蘇州市第三產業的從業流動人口較“十一五”期末增長了42.3萬人，占比提升了3.6%（如圖2所示）[5]。因此，非戶籍人口對于職業教育需求的規模非常之大，蘇州職業教育與培訓的發展空間非常之大，更要適當增加第三產業與現代農業的職業培訓比重。

3.鄉村居民對于職業教育的需求。從蘇州的產業結構來看，蘇州經濟正處于產業機構轉型升級階段，不斷向發展先進制造業、高新技術產業和現代服務業推進，經濟結構逐步優化。因此，現行的農村職業教育應更多關注鄉村居民的現實需求：一方面積極開展新型職業農民培育；另一方面切實關注居民“離農”需求，通過職業學歷教育和失地農民轉移培訓，為鄉村居民開展臨時短期的就業轉崗培訓服務，積極面向先進制造業和服務業，將農村失地人口盡快融入城市就業，從而提升蘇州的城鎮化水平。因此，農村勞動力轉移需要職業教育的大力支持，也為農村職業教育發展提供了新的機遇。

（二）產業轉型升級對于職業教育的需求

1.制造業重點領域對于職業教育的需求。先進制造業以高端裝備制造產業、新一代信息技術產業、新能源產業、新材料產業、節能環保產業為重點產業。伴隨蘇州新的智能制造的發展浪潮，蘇州高新科技產業集聚與創新人才集聚進入新高度，企業的人才招募重點已經從數量開始向質量轉變，先進制造業的發展需要大批技術技能型與創新創業型人才。蘇州職業教育應搭建裝備制造業產業集群技術創新中心等產教融合平臺和技能人才公共實訓基地，加快培養高端裝備與智能制造產業所需要的專業技能人才。因此，蘇州先進制造業發展對于高素質技術技能型人才的需求更為強烈，自然對職業教育的發展更加充滿期待。

2.服務產業重點領域對于職業教育的需求。蘇州正在大力推進現代服務業的發展，在金融業、現代商貿和商務、旅游業、酒店管理、服務外包、科技服務業、現代物流業、文化產業等重點發展領域，對現代服務業人才的需求快速增加，職業院校可增設電子商務、投資理財、金融保險等相關專業，如金融投資分析人員、金融財務審計師和會計師等專業性人才。因此，伴隨著蘇州產業結構“三二一”態勢的形成以及現代服務業的迅猛崛起，服務業對職業教育的需求將與制造業對職業教育需求并駕齊驅。

3.新興重點領域對于職業教育的需求。2016年上半年，蘇州新興產業引領發展促轉型，新興產業PMI指數均值為49.8，高于制造業PMI0.2個百分點。其中新醫藥產業、新材料產業、新一代信息技術產業指數均值均在50以上的擴張區間運行，顯示出較好的市場前景和生產活動預期。新能源、智能電網和物聯網行業產值同比分別增長18.1%和16.7%，均保持兩位數增長[6]。新興產業的巨大發展趨勢，必然需要大規模的新興產業相關的專業人才，技術技能人才培養培訓，職業院校責無旁貸。因此，新興產業對職業教育需求日益明顯，也將帶動職業教育自身的供給側結構性改革，以迎合與滿足新興產業對于人才質量的需求。

4.現代農業重點領域對于職業教育的需求。伴隨著蘇州工業化進程的加快和城鎮化率的不斷提高，“誰來種地，如何種地”已經是蘇州實現農業現代化和產業化的瓶頸。因此，構建現代農業體系，實現農業現代化與產業化是蘇州當前推進農業供給側改革的核心要務，其關鍵是農民的現代化，新型職業農民便是未來現代農業的主力軍，職業教育理應在新型職業農民培育方面有所作為，尤其在農民職業化、學歷技能提升、自主創業與經營管理和綜合素養提高等多方面進行培養與培育。因此，新型職業農民的培育對職業教育有天然的需求，職業教育在新型城鎮化與農業供給側改革中也將有更加廣闊的發展空間與機遇[7]。

（三）社會發展與文化對于職業教育的需求

1.老齡社會對于職業教育的需求。隨著社會老齡化趨勢的加劇，新型社區長期定居生活的將主要是中老年人。據最新統計數據，2016年底蘇州市戶籍人口達到6781957人，其中老年人口1708816人，比2015年增長52235人，占戶籍總人口的25.2%，老齡化程度首次超過了25%[8]。未來三十年蘇州的老齡化程度將持續增加，沉重的老齡化人口負擔增大了養老服務設施和老齡服務產業的需求，已經成為社會各界高度重視的議題。老齡人口日益增加的物質、精神文化需求對職業教育提出了新的訴求，職業教育應拓展辦學思路，增設涉老專業，開展養老專業人員培養培訓，以適應社會對養老服務人員的多元需求、解決社會轉型過程中的突出矛盾與疑難問題。

2.社區發展對于職業教育的需求。社區是社會的細胞，社區治理是社會和諧穩定的主要抓手，而社區教育便是社會治理體系中最有效的手段，在當前新型城鎮化建設背景下，積極有效地開展社區教育既是社區居民終身學習的需要，更是直接推進新型城鎮化和社會和諧穩定的主要力量。而社區職業教育更是直接解決人的城鎮化的核心手段，通過開展創業就業和職業技能培訓，幫助社區居民提升職業素養和就業競爭力，從而實現居民的職業成長與自我發展。因此，社區職業教育在城鄉社區為民服務、養老照護、公益慈善、文體娛樂、農業生產技術服務等活動中將發揮積極作用。同時，職業教育還將在社會工作從業人員培養培訓中發揮積極作用，選擇一批緊密對接社會生活服務、就業形勢好的專業進行重點建設，尤其是安保、保育、護理等服務型崗位，為社會的公共交通、環境衛生、醫療保障、社會治安等提供足夠的人才儲備，使職業院校的學生在服務社會中實現自己的價值。

3.文化傳承對于職業教育的需求。文化漸漸成為蘇州城市發展的軟實力的象征和城市名片。蘇州是吳文化核心地，地域文化源遠流長、豐博深厚，文化形象鮮明獨特、卓有魅力，蘇州形成了園林、昆曲、工藝美術等文化藝術品牌，被譽為“文薈之邦”，文化產業已經成為蘇州重點發展的產業。而在文化傳承與文創產業發展過程中，具有匠人精神的技藝人才是關鍵，文創產業技藝人才的培養培訓與匠人精神的傳承，職業教育自然不能缺位。對于職業院校，既要傳授學生精湛的技藝；又要培育學生的文化認同感和匠人精神。因此，不論是傳承文化，還是傳授技藝，都需要現代職業教育付諸實踐，現代學徒制是職業教育培養現代技藝人才和培育工匠精神最好的制度設計。

三、新型城鎮化進程中的職業教育供給側改革路徑思考

（一）新型城鎮化進程中職業教育供給側改革的思路

改革開放三十多年來，蘇州職業教育與經濟社會發展良性互動、發展共贏。新型城鎮化是適應和引領經濟社會發展新常態的重大戰略，是全面建成小康社會和率先實現現代化的關鍵。職業教育作為面向人人且與經濟社會最為密切的教育類型，必將在新型城鎮化進程中承載應有的義務與責任。因此，職業教育作為供給側改革的主體及客體，必須認真理清發展思路，科學選擇發展路徑，務實積極前行。

1.高度關注新型城鎮化改革。在宏觀層面，職業教育擔負著為現代化和新型城鎮化建設培養技術技能、服務管理與創新創業人才的時代重任。新型城鎮化涉及的關鍵因素包括產業結構的優化升級、居民的城鎮化水平、人力資源的整體素養、現代農業的產業化發展等，這些關鍵因素的改善提升都與職業教育的發展密切相關，需要職業教育的關注支持，更需要職業教育的主動適應。

2.加強職業教育的供給改革意識。供給理應關注需求，職業教育應強化供給改革意識，不僅要主動適應新型城鎮化建設，更要適當超前，為未來的經濟社會與產業需求提供有效“供給”。職業院校更要關注是人的城鎮化需求，調整供給思路，構建符合社會需要與個性發展的人才培養模式，確保職業與創業人才的有效供給與精準供給[9]，從而推動新型城鎮化建設。

3.不斷創新職業教育體制機制。職業院校在應對新型城鎮化進程中，應當正確處理政府與學校的關系，不斷創新職業教育體制機制，逐步擴大辦學自主權，積極引入多方主體進入職業教育領域，科學構建符合新型城鎮化建設內涵的現代職業學校制度。

4.積極主動提供精準供給服務。新型城鎮化還需要職業教育更加精細地區分需求，針對區域經濟社會與主導特色產業的需要，提供個性服務，實現精準供給。職業院校既要在技術技能人才培養培訓方面的精準對接，更要在服務社會、教育惠農、教育惠企、教育惠民等方面積極務實探索。職業教育要改變過去被動適應的供給思維，自覺淘汰落后低質的人才培養模式，不斷提升職業教育的辦學效益，不斷激發職業教育新的發展動力。

5.不斷優化職業教育的供給環境。政府要不斷改善和優化供給環境，吸引多元主體參與舉辦職業教育，堅持依法治教，對現有的人力、資源與制度等單一的供給方式進行改革，簡政放權，主動搭建政校企合作平臺，構建產教融合體系，在開放融合中全方位推動新型城鎮化建設，實現職業教育價值功能與社會責任。

（二）新型城鎮化進程中職業教育供給側改革的路徑

在全面推進新型城鎮化的進程中，職業教育將發揮更加重要的作用，將為提升人的城鎮化水平、公民素養、創新創業及再就業能力和可持續能力發展能力等方面貢獻積極力量。近年來，蘇州的學校職業教育一直走在江蘇乃至全國前列，但職業教育培訓與社區職業教育等方面仍然是短板，職業教育供給側改革主體是政府，所以蘇州必須突破體制機制障礙，敢為人先，先行先試，全力推進職業教育供給側改革，使職業教育從學校走向社會，走向市場，構建更加開放、更加多樣、更加靈活的全民終身職業教育體系和以社會需求為導向的職業教育供給模式，讓全民終身享有學習的機會及通道，讓更多社會成員特別是弱勢群體共享社會進步和職業教育發展成果，讓接受職業教育成為社會成員的基本權利和新的生活方式，從而全面推進蘇州的新型城鎮化水平。

1.不斷加大職業教育資源供給。一是加快制定出臺關于職業教育的地方性法規。蘇州要大力推進現代職業教育發展，要專門制定出臺適應蘇州市情和職業教育發展現狀有明晰的發展目標、具體措施和執行方式的政策文件。新型城鎮化建設將為蘇州推進職業教育帶來良好機遇。職業教育地方性法規應把終身教育、社區教育和職業教育有機融合，堅持政府主導、社會參與、資源共享、協調發展的原則，對達成目標、具體措施、執行方式、監督評價等提出可行性意見，以從制度上保障現代職業教育的順利推進。

二是科學調整職業教育政策。通過調整職業教育政策，破解現代職業教育發展的制度瓶頸。首先，職教與普教的教師績效評價制度要區別對待。職業教育開展技能教學、社會培訓和社區教育的培訓活動與普通中小學的教師工作有著很大的不同，無論是工作的方式方法、時間、對象、成效，是難以用同樣的辦法來進行考核評價的。目前的績效考核辦法，已成為調動職業學校和社區學院開展社會培訓的重要制度障礙，必須改變這一教條化的管理制度。其次，社區教育機構（包括社區學院、社區教育中心、居民學校）存在著種種制約社區職業教育發展的瓶頸因素，根本原因是體制的束縛，應該積極進行混合所有制探索，開展社區教育民營化改革試點。

三是不斷加大對職業教育與培訓的投入。職業教育是助推新型城鎮化的重要手段，新型城鎮化也賦予了職業教育更多的職責與功能。因此，蘇州政府必須從大職業教育觀的視角出發，將職業教育、社會培訓投入列入財政預算，加大對職業教育的財政投入，不斷拓展經費來源渠道，積極開展教育惠農、惠企、惠民等系列教育培訓活動，全面保障職業教育政策的推進、落實和發展。財政投入更要傾向于蘇州的弱勢群體，逐步實行免費職業培訓，培養他們的職業技能和就業創業能力，滿足他們自食其力的需求，從而以滿足蘇州百姓接受多元化職業教育的需求，全面提升職業教育與社區教育為新型城鎮化建設的服務能力和水平。

四是不斷加大中等職業教育資源供給。目前，蘇州有30所中等職業學校（含五年制高職），在校學生7.3萬人，蘇州中等職業學校在校生基本處于飽和狀態。從“十三五”和“十四五”的初中畢業生數分析，蘇州高中段教育資源短缺現象將十分突出（見表1），因為普通高中的發展規模受高等教育招生計劃的總量控制，因此蘇州高中段教育資源的增量部分主要將由職業教育來承擔。要盡快啟動職業教育新一輪的規劃建設工作，加大中等職業教育資源供給，做大做強吸納初中畢業生的中高等職業教育主陣地。

經過多年的中等職業教育布局調整，蘇州中等和高等職業院校比例發生了很大變化，2016年蘇州市區中等職業學校招生計劃僅占職業類招生計劃的18%，這與勞動力市場對人才需求的層次結構差距甚大。中職學校的升格將帶來兩個問題，一是所有初中畢業生是否都適合就讀高等學校？二是企業到哪里招中職畢業生？因此，在應對新型城鎮化進程中，要科學布局一批中等職業學校，提高中等職業學校的占比，不斷加大對中等職業教育資源的供給，從而滿足新型城鎮化對于中等職業教育的需求。

2.不斷擴大職業教育供給主體。一是充分發揮職業教育的主體作用。職業學校是推進職業教育的承載主體和實施機構，推進職業教育首先要科學定位不同層次職業院校的發展目標。中職階段應以學習本專業中等層次專業知識和技能為主，高職階段則以學習本專業較高層次專業知識和技能為主。我們應重新審視技能大賽在職業教育發展中的作用。目前，技能大賽已經成為衡量一個地區、一所學校職業教育發展水平的重要參照，但在實際操作中也出現了扭曲，應去除普遍存在的“大賽功利化”傾向，讓其更好地為人才培養而服務。其次，在“大職教”的理念引領下，我們應不斷擴大職業教育供給的功能，不斷拓展職業教育的內容，尤其是在社區教育、職業培訓、開放教育等多方面發揮應有的作用，為推進新型城鎮化建設和構建終身學習型社會承擔更多社會責任，真正實現職業教育面向人人的平民特性。

二是借助社區教育機構來推進實施職業教育發展。蘇州在完善社區教育管理體制的同時，積極推進社區教育運行機制改革，形成了以市開放大學為龍頭，區（縣）社區培訓學院為支撐，鎮（街道）社區教育中心為基礎，村（社區）居民學校為根本的四級網絡體系，這是實施社區教育和終身教育的大體量的教育資源。社區教育機構應積極開展豐富多彩的各類培訓活動，不斷提高社區教育服務經濟社會發展的能力和水平，充分發揮社區教育在新型城鎮化進程中的重要作用。因此，社區教育應充分發揮其硬件資源優勢，以體制創新來激發社區教育活力，不斷推出新型城鎮化所急需的教育培訓產品，讓社區教育成為推動新型城鎮化進程中人的城鎮化的重要力量。

三是鼓勵企業積極參與職業教育。職業教育的發展離不開社會和企業的參與，新型城鎮化建設需要更多的行業與企業參與其中。企業在注重內部員工職業技能培養的同時，也要承擔一定的社會責任，構建“學校-企業-學校-企業”交替漸進式培養模式，配合職業院校開展“二級培訓”，改變目前職業院校單主體培養技能人才的現狀，逐步形成“學校-企業”的雙主體、雙元制的人才培養模式，為新型城鎮化中產業發展提供高素質技術技能型與創新創業型人才。

3.不斷改革職業教育供給模式。一是職業教育要以需求為導向。現代職業教育的主要理念堅持以人為本，遵循人的發展規律與教育需求為導向，從而滿足不同職業興趣的學生對于不同教育類型的選擇與需求。根據霍蘭德的職業傾向理論，學生選擇學術教育還是職業教育是由其內在的職業興趣與職業傾向決定的。因此，蘇州可以率先從高中階段試點自主招生和取消普職分批錄取，讓學生自由自主選擇職業教育還是學術教育，并擁有選擇專業的自主權，從而讓更多的學生找到適合自己的教育類型和專業，在職業興趣的引領下不斷挖掘自身潛能，發揮自己的特長，最終實現自我追求和社會價值。

二是構建終身職業教育體系。現代終身職業教育體系的核心是時時滿足人的終身學習的需求與終身發展的需要，讓每個社會成員都能找到適合自己的教育類型和路徑。現代終身職業教育體系的構建一定是以人為本的，一定是面向未來的，一定是符合職業人才的成長規律的，一定能夠適應和滿足經濟社會對職業人才的需求的。因此，現代終身職業教育體系構建的關鍵是堅持以人的發展為首要目標，實現校企聯動、普職融通、縱橫貫通，最終實現按需學習。我們應該破除橫向與縱向壁壘，實現普職自由流通，同時破除名校壁壘，讓優秀的職業教育專業人才同樣擁有進入名校的權利，為技能技術人才提供多元的上升空間，讓職業教育專業人才同樣有機會成為社會所需“高、精、尖、缺”的國家人才。

三是改革職業教育模式。為適應新型城鎮化建設的需要，蘇州必須通過推進外來務工人員、農業轉移人口和失業者的培訓，從而極大地改變他們的就業困境和貧困狀況，以適應蘇州產業結構調整、崗位變動和再就業的需要。針對職業教育對象的變化與特殊性，我們應不斷改革職業教育的供給方式，無論什么年齡、什么時間，只要有需要，都可以參加職業培訓。針對不同個體的需求，設計定制靈活的教育時間和空間，讓職業教育的教學內容和形式適應個體和社會發展的雙需要，為社會成員提供多種多樣個性化的教育服務，滿足民眾對于職業教育的需求。在新型城鎮化進程中，社會成員對職業教育需要更加迫切，更加多元，職業教育自身更要審時度勢，科學定位，積極推進供給側結構性改革，不斷擴大供給主體與資源，積極改進供給模式，努力提升供給效益，全面構建公平全納、貫通開放的終身職業教育體系，從而全面推進新型城鎮化，提高人的城鎮化水平。

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