基于群眾滿意度研究民族地區精準扶貧的落實效果

張輕輕

【摘 要】西海固作為世界級貧困縣，其貧困問題一直備受關注。雖然近年來精準扶貧模式不斷被實踐和創新，但本文認為精準扶貧在扶貧模式、扶貧資金的使用上仍存在很大問題，本文通過對固原市西吉縣扶貧的成效與問題的研究，分析出當前政府如何在資源困乏地區更好的推行精準扶貧這一國家課題。

【關鍵詞】精準扶貧；扶貧模式；扶貧資金；政府

前言：

2013年11月3日，習近平總書記在湘西扶貧考察時指出"扶貧要實事求是，因地制宜，要精準扶貧，切忌喊口號。"習總書記的講話指出了我國扶貧工作的新方針、新思維、新方向。西吉縣是以傳統農業為主，農業人口多，截止到2016年底，西吉縣的城鎮化率為24.8%，而此時全國平均的城鎮化率為41.2%，西吉縣的城鎮化率遠低于全國平均水平，西吉縣是寧夏人口第一大縣，截至2016年底總人口49.6萬人，其中農業人口37.3萬人。但西吉縣地處黃土高原丘陵溝壑區，位于干旱半干旱片帶，多年平均降雨量不足400毫米，耕地以坡地為主，占總耕地面積的94.03%（包括修建的梯田），靠天吃飯只能讓百姓的生活陷入貧困。某種意義上，西吉是固原經濟發展的短板，而固原是整個寧夏經濟發展的短板，根據"木桶原理"，如果西吉縣貧困人口不能脫貧，將直接影響整個固原市，乃至寧夏省農業、農村的發展，影響經濟社會發展。

一、西海固地區的自然狀況

西海固，位于中國西部寧夏回族自治區南部的地帶，是黃土丘陵區的西吉、海原、固原、彭陽、同心等六個國家級貧困縣的統稱，1972年被聯合國糧食開發署確定為最不適宜人類生存的地區之一。它屬于黃土高原的干旱地區，位于黃土高原西南緣，有著無數的溝、壑、塬、峁、梁、壕、川，屬寧南黃土丘陵地帶。這里年平均氣溫3～8℃，極端最高氣溫39.3℃，最低氣溫-30℃，全年無霜期90～100天，年降雨量200～700毫米之間，大都集中在6～9月，多冰雹，而年蒸發量1000～2400毫米之間，屬溫帶大陸性半干旱—干旱氣候，水源奇缺。這里由于流水切割及千百年來的盲目墾殖，水土流失嚴重，除少量河谷川臺外、大部分地方生存條件極差，且多發生其它各種自然災害，國務院確定為重點扶貧的三西地區之一。西海固地區氣候干旱，林地覆蓋率僅為3.54%，而墾殖率高達31.81%，草原已經多開墾為農田，土壤侵蝕嚴重、貧瘠，水土流失面積約2*10000平方公里。

西海固地區的貧困現象也十分嚴重，以固原地區為例，當地人口和土地面積占自治區的三分之一，但其國民生產總值、工業總產值和財政收入分別占自治區總值的9%、3%和4%，農民人均收入是自治區平均水平的58%。此可見西海固地區的貧困程度。

二、西海固地區當前精準扶貧的現狀

（一）引導全系統借助當地優勢特色產業，為各類貧困戶量身定制了專業化、個性化特色產品和服務

一是推廣特色產業發展。彭陽聯社為煙葉、辣椒種植戶推出了“辣椒貸”、“煙農貸”等特色信貸產品。西吉聯社專門為貧困戶量身打造了“信樂寶”、“普惠通”和“直補貸”系列信貸產品。永寧聯社以創建“信用工程”為抓手，為閩寧鎮貧困農戶推出了“伊信通”生態移民貸款；農戶僅憑“個人信用”就可取得5萬元、人民銀行基準利率的貸款支持。二是指導全系統大力推廣“黃河富農卡”。“黃河富農卡”具有授信、貸款、存款、取現、繳費、結算、消費等借記卡、貸記卡雙重功能。授信貸款“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉使用”；持卡人可在黃河農村商業銀行全系統任一營業網點辦理柜面借款用信、歸還貸款、ATM機借款用信、歸還貸款以及各項借記卡業務。截至目前，全系統累計發放富農卡84165張，總授信貸款額度52.26億元。黃河富農卡減化了貧困戶辦貸手續，降低了貧困戶貸款利息，解決了老百姓辦理貸款不能提供有效擔保和抵押的困難，實現了對貧困戶的“精準支持”，走實了金融扶貧“最后一公里”。

（二）指導全系統聯合社會各界力量，建立扶貧聯動機制

一是西吉聯社與縣扶貧辦、人民銀行、擔保機構等合作，建立“財政+金融+產業”的扶貧聯動機制，由固原市財政向擔保公司出資建立扶貧專項風險補償基金，人民銀行配套支農再貸款作為扶貧信貸配套資金，組成了“政策組合+資金整合+金融創新”的“四位一體”的金融扶貧模式，為廣大貧困戶推出了“普惠通”貸款，由西吉聯社以人民銀行當期公布的基準利率，按照1：5的比例對貧困戶發放貸款。目前，已發放貸款1080萬元，惠及貧困戶397戶。二是中衛農商行借助中衛市財政局風險補償基金，與中衛市建設投資有限公司簽訂業務合作協議，按照風險補償金1：5的比例，為沙坡頭區1377戶貧困戶和生態移民發放養殖貸款2746萬元。中衛農商行還將自治區外事辦捐贈給沙坡頭區香山鄉米糧川新村（移民安置點）村級發展資金互助社的扶貧資金作為風險補償金，按照1：10的比例對移民安置點的農戶給予支持，已支持96戶，貸款215萬元，有效解決了生態移民的生產生活困難。三是彭陽聯社充分挖掘地方優勢特色產業，與彭陽縣煙草公司合作，將“煙葉訂單”變成“活錢”，解決農戶種植煙葉資金短缺問題。凡是與煙草公司簽訂“煙葉訂單”的農戶，均可憑訂單到信用社申請辦理貸款，信用社按照每畝1500-2000元給予授信。煙葉公司收購煙葉后，將收購煙葉款項轉入訂單農戶在信用社借款賬戶，信用社按照約定直接扣收訂單農戶借款本息。目前，已發放“煙葉訂單”貸款764萬元，惠及貧困戶27戶。

（三）成立互助資金

為社員提供貸款業務的扶助性金融組織在寧夏資金資運行總量達4.49億元。資金來源上，中央財政投入3425萬元，寧夏區政府投入2.73億元，入社農戶交納互助金1.01億元，銀川市和相關縣區及中央彩票公益金項目等投入5120萬元，互助資金增值1210萬元。2008年—2012年連續5年，互助資金被列為寧夏黨委、政府10項民生計劃、為民辦30件實事之一。2012年寧夏安排6600萬元財政扶貧資金在全區18個縣（區）的41個生態移民村（含吊莊移民村）和97個重點貧困村建立互助資金。2013年又開始實行千村信貸·互助資金”的互助社，為社員給予貼息政策，使惠民政策以機制形式進入項目運行，極大地調動了廣大貧困群眾參與互助資金、參與捆綁借貸、發展生產的積極性，優化了農村信用環境。endprint

三、當前精準扶貧存在的問題

（一）貸款規模小，貸款期限與限額都不合理，部分貸款條件設定不合理

現如今，農村信用社發放的小額貸款的貸款期限都為一年，而對于扶貧金融來說，一年的時間對于當地居民來說無法脫貧致富，即使發展畜牧業，從經營到盈利也至少要兩年時間。而如果貧困居民將貸款投入其他產業，比如說林業或者是制造業，收回成本的期限會更長。所以農村小額貸款的收回期限很不合理，無法真正支持農民脫貧致富。從另一方面來看，每一戶的貸款額度限定為最高不超過兩萬元，在目前各種原材料價格飛漲的今天，2萬元的創業成本無法幫助農民發展當地的特色產業，更不用提將特色產業發展為幫助當地居民脫貧致富的優勢產業。在小額貸款的申請條件中，有一條是法定年齡40歲以下，這個設定條件不合理，對于許多貧困地區的居民，當人處在中年的時候，家庭壓力本來就很大，如果在經過了生態移民，因為年齡的問題，金融機構不給其提供金融支持，那么在一個新的環境里，這類人的家庭脫貧的可能性就很小，即使短期脫貧，返貧的可能性也會很大。

（二）政府在精準機構中扮演的較色不明晰，許多扶貧資金不能落實到

地方政府在扶貧過程中的缺位與越位使得扶貧資金出現短缺與濫用的現象；長期行政主導的扶貧思維使得地方政府忽視了金融機構扶貧的重要性。并且對于很多地區的貧困居民來講，農村居民委員會被當地居民奉為最高執行者，對于居民委員會的決定當地居民深信不疑，即使有些居民存在不滿，也由于礙于面子，而選擇了保持沉默，接受分配方案。這就導致了許多貧困資金并不能真正的流入需要扶持的家庭，導致了在扶貧資金分配中存在“分蘋果的人是最大的受益人”的問題，從而導致了扶貧不僅不能改變當地貧困的現狀，反而會加大當地的貧富差距。

（三）大部分地區的金融扶貧模式單一

當前大部分地區金融扶貧的模式一般為支持發展當地農業、支持發展當地畜牧業和支持當地居民開展農家樂。對于這三種模式的簡單復制，導致了很多地區雖然政府和金融機構為其提供了大量的扶貧資金，但由于這些模式并不適合當地居民的發展，導致扶貧資金收效比較小。對于特色農業，就拿西海固地區來說，由于當地缺水的環境，當地的農民一般只能選擇種植洋芋，而洋芋在橫向上一般不能夠在有所改進，只能從縱向上為當地居民創造更大的收入，所以如果只是選擇支持當地農業的發展，則無法使金融資金更好的為當地居民創造收益。而對于農家樂，并不是所有的地區都適合開展農家樂，對于偏遠窮的地方，居民根本就沒有農家樂這方面的需求，所以在金融扶貧資金在一些貧困地區支持農家樂的發展，根本不能夠減緩當地的貧困狀況。

四、改善精準扶貧效果的對策

（一）轉變傳統觀點，倡導小額貸款和普惠金融

當前的許多金融部門的扶貧資金，即使在政府貼息的情況下，放貸業務也只是針對貧困地區的相對富裕的人，而對于真正需要扶貧的對象卻又嚴重的排斥狀況，這種普遍的“幫富不幫窮”的扶貧模式，導致金融扶貧不僅沒有緩解當地的貧困，反而造成了更嚴重的貧富差距。小額貸款應該為需要貸款，但又無法滿足放貸條件的對象提供扶貧貸款業務，要增加小額貸款的數目，政府必須出臺政策鼓勵成立小額貸款機構，提高金融網點在貧困地區的覆蓋率。對于普惠金融，從字面意思來講是指使居民能夠普遍享受優惠的金融，所以普惠金融在扶貧方面，應給貧困地區的貸款提供更優惠的條件，支持當地的扶貧工作。

（二）創新精準扶貧機制，打破傳統的直接資金幫扶的金融扶貧模式

基于傳統金融機構主要是存款和放款業務，但憑此并不能完成扶貧的任務。除了存貸款業務外，農村金融機構還應建立產品與服務創新機制，積極為農戶提供適合農戶需要的農產品市場信息、技術指導、農業保險等業務。因為當前貧困地區居民的維權意識比較弱，對于農產品市場缺乏認識，許多農產品的種植只是依據慣性，并不是根據市場需求來種植。這就導致了市場上很多農產品的滯銷，造成了貧困地區居民依然貧困的現狀。此外，還應制定貸款管理機制，以便對貸款的發放和回收過程進行跟蹤管理

（三）多種精準扶貧模式相結合

對于當前單一的精準扶貧模式，只可以短期內改善貧困區民的生活狀況，而無法從根本上消除貧困。中國若要在2020年消除貧困，將金融扶貧與其他扶貧模式相結合，將會大大提升扶貧效果。對于西海固地區，由于水資源嚴重缺乏，并且當地并不生產資源，唯一的產業就是種植洋芋，但洋芋的收入只能解決當地的溫飽，并不能讓當地居民脫貧致富。所以如果要想從根本上改變當地居民的生活狀況，只能進行移民。而當地的金融扶貧應作為生態移民的堅強后盾，為移民新村的發展提供資金保證。對于移民新村，只有讓當地居民在當地有了脫貧的技能，擁有一技之長或者是發展當地的特色產業，才能保證移民的成功。而金融扶貧可以為這些發展提供必要的貸款。但由于各地的狀況不一樣，所以金融扶貧的模式也各有特色。相比于西海固地區的干涸少雨，水土嚴重流失，脫貧只能依賴于生態移民；貴州省畢節地區的扶貧則應結合當地自然特點發展特色產業，如畜牧業；由于當地山高林茂，草木資源豐盛，而這些茂盛的草木卻阻塞了當地與外界的聯系。發展畜牧業，一方面可以增加當地居民的收入；另一方面，通過牛羊的啃食，可以幫助當地的居民更好的開發大山。所以，畢節的金融扶貧則應側重支持畜牧業的發展。另外西海固地區的特質是獨一無二的，也可以通過金融支持將當地變成攝影愛好者的天堂，讓更多的人走近西海固，也讓西海固那邊的人更多的接觸到外面的世界。那邊的暴烈的風景與特質的宗教，樂感的民風與宿命的心結，貧困與信仰，堅守與放棄，抗爭與隱忍……每一點都可以成為鏡頭下觸動人心的風景，我們也有理由堅信，成為焦點的西海固最終會徹底擺脫貧困。

【參考文獻】

[1] 康亮.十三五以來我國五大扶貧模式的效果評價及其對策建議研究[D].華東交通大學，2014

[2] 孫端.扶貧項目績效評化硏究[D].中國農業大學，2015

[3] 連片特困地區財政扶貧績效評價及影響因素研究--以渝東南地區為例[D].西南大學，2016

[4]胡德.建立集中連片特困地區可持續金融扶貧機制的思考與實踐：湖北案例[J].武漢金融，2013（3）.

[5]丁汝俊，焦曉玲，西北少數民族地區扶貧開發的金融支撐問題.寧夏大學學報，2014（3）：36-02endprint