司法改革背景下基層檢察院員額檢察官績效評價體系的完善

李智雄　梁偉棟

摘 要 在當前司法體制改革試點工作全面推進的大時代背景下，本文提出當前基層檢察院員額檢察官的績效考核評價體系在宏觀、中觀和微觀三個層面存在的問題，并在分析具體成因的基礎上，提出完善基層檢察院員額檢察官的績效考核評價體系的意見、建議。

關鍵詞 員額檢察官 績效 考核評價

作者簡介：李智雄，武漢市蔡甸區人民檢察院檢察長；梁偉棟，武漢市蔡甸區人民檢察院研究室。

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.072

當前，隨著司法體制改革試點工作的全面推進，切實完善對員額內檢察官績效評價體系是深化檢察官辦案責任制的重點和難點，也是促進檢察機關辦案質效提升、充分體現檢察改革成果的重要方面。本文深入剖析司法改革背景下基層檢察機關員額檢察官績效評價體系存在的主要問題及成因，并就評價體系的完善提出對策與建議，以期對檢察司法體制改革有所裨益。

一、員額檢察官績效評價體系存在的問題

2015年10月湖北省檢察機關司法責任制改革試行以來，全省各級檢察機關認真貫徹中央、省委和高檢院、省檢察院關于司法責任制改革的部署要求，緊緊抓住檢察官辦案責任制這個牛鼻子，定期組織開展執法檢查、案件評查等專項監督工作，注重加強案管、紀檢監察部門對司法辦案的監督制約。依照省檢察院新的“1+5”檢察官業績考評機制，制定契合本院實際的量化評分細則、崗位職責說明書、崗位承諾書、檢察官業績檔案及案件評查表，將平時考核、檢察官業績考評、公務員年度考核三者結合起來，以司法辦案為基礎，對檢察官履行情況進行全面評價。按照《湖北省檢察機關司法責任認定與追究辦法（施行）》的規定，運用一案一評查、責任倒查等方式，細化檢察官責任認定與追究程序，嚴格實行辦案質量終身負責制和錯案責任追究制。

績效管理大師彼得·F·德魯克認為：“績效是員工依據其所具備的與工作相關的個人素質所做出的工作行為及工作結果，這些行為及結果對組織目標的實現具有積極或消極作用?！彼痉ㄘ熑沃茖嶋H實施以來，基層檢察機關司法辦案提質增效的“紅利”逐步顯現。但從實踐情況來看，基層檢察機關對員額內檢察官績效考核評價過程中，還存在一些困難和問題。

（一）從宏觀層面看，各業務部門的辦案數量差異性較大，績效考核評價工作面臨新挑戰

以武漢市蔡甸區檢察院辦案數據分析，司法責任制改革試點以來，各部門辦案數量持續上升，但偵監、公訴部門辦案壓力更大，“案多人少”矛盾比較突出。如最近連續三年，武漢市蔡甸區檢察院偵監部門員額檢察官年人均辦案增加6.1%，公訴部門員額檢察官年人均辦案增加5.6%；2016年武漢市蔡甸區檢察院偵監部門員額檢察官年人均辦案105件126人，公訴部門員額檢察官年人均辦案100件108人。而與此同時，監所、控申、案管、民行等業務部門員額檢察官2016年的人均辦案分別為42件49人、40件51人、40件57人、52件63人。從上述數據可以看出，不同部門員額檢察官人均辦案數量確有較大差異，從而導致績效考核評價中出現不平衡現象，員額檢察官愿意去監所、控申、案管、民行等部門辦案，而不愿意去偵監、公訴辦案。深層分析，這種不平衡既是對當下刑事案件區域性走勢及發展不平衡的深刻反映，也是對司法改革中配置一線業務部門員額檢察官不盡合理的一定體現。

（二）從中觀層面看，考核評價機制亟待健全完善

績效管理理論認為，影響績效的因素有很多：個人方面、組織方面、環境方面。目前，一些基層檢察機關只有檢察官業績考核評價機制，而對檢察官助理和書記員的考核評價機制規定得還不是很細致，這不利于增強檢察輔助人員的工作責任心，而同時這也影響了對員額檢察官的激勵效應的發揮。對于員額檢察官的業績考核評價機制雖然設立，但如何科學核定不同崗位檢察官的工作量、如何客觀評價辦案效果、人員換崗后以何種標準核算辦案量、案件難易程度在辦案數量上的折算等，都需要進一步完善探索。在員額檢察官的業績考核評價機制中，對績效考核目標及量化標準還不深不細，尤其是對檢察官主觀能動性的發揮、業務能力的高下、工作業績的優劣等缺乏有效地評判。在目前的實際情況中，由于一些單位人為控制評為“優秀”等次的人數比例，絕大多數員額檢察官均集中在“稱職”等次，因此，在“稱職”等次中既有德才表現比較好的檢察官，也有表現相對較差的檢察官，但都享受同樣的待遇，實際上導致“做多做少一個樣”、“做好做壞一個樣”，從而在一定程度上挫傷了一部分想干事、肯干事、能干事的檢察官的工作積極性，影響了員額檢察官的業績考核評價體系激勵作用的有效發揮。因此，員額檢察官的業績考核評價機制過于籠統導致激勵功能弱化，消解了考核評價應有的作用和效果。

（三）從微觀層面看，員額檢察官考核評價分值設置不合理

檢察官辦案工作是高度復雜的邏輯與經驗思維的復合體，完全區別于簡單的“流水線”作業，無法像計件工人一樣，以機械的考核分值為標準，對檢察官的勞動進行簡單的計量、排序與對比。不僅是不同業務部門之間工作無法橫向對比，即使是同一業務部門內部，隨機分配的案件其實際的工作量也存在極大差異。如有的刑事案件看起來非常簡單，而實際上辦起來非常復雜繁瑣，而增加的隱形工作量并沒有在考核分值中有所體現；如在辦理民事行政案件中，開展申訴案件息訴罷訪、化解社會矛盾的考評分值較低；控告申訴部門在接訪中化解處理社會矛盾的工作量沒有充分體現。同時，現有的員額檢察官考核評價分值，對在司法辦案的基礎上衍生出來的其他各項非基礎性檢察業務設置的分數過低。這導致各業務部門 “重條線考核輕公共目標考核”現象較為普遍?；趯ψ陨聿块T利益的考量，一些業務部門負責人以“耕好自己的一畝三分地”為思想主導，遇事就強調業務工作忙，不愿為完成有關公共目標而多出力；即使不得不出點力，有時也只是表面敷衍而不講質量、不求效率。這既導致部門之間協調配合的弱化，也影響了公共目標工作的按時保質完成，更重要的是將影響檢察一體化整體作用的充分發揮。endprint

二、影響員額檢察官績效評價效果的成因

（一）沒有科學合理確定每名員額檢察官的年度工作量，以及沒有科學合理確定基本辦案組織

以武漢市蔡甸區檢察院為例，檢察官辦案量最多的達到每年100多件，最低的為40多件，這種巨大的辦案數量反差并沒有在現行的員額檢察官業績考核評價中體現出來，以至于在同一層級檢察機關中對員額檢察官工作的考評顯失公平。最高人民檢察院2015年9月頒布的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》確定了獨任檢察官和檢察官辦案組兩種辦案組織形式。隨著司法辦案規范化、管理精細化的深入推進，辦案工作中一些事務性、程序性工作也隨之增大。以刑事檢察業務為例，一些檢察官可能需要花費50%左右的時間精力用于制作法律文書、填報信息報表等事務性工作。從規范司法辦案而言，這些工作是必要的，但如果檢察官既要辦案又要承擔這些事務性工作，難免影響績效考核評價的正向功能發揮。因此需要科學合理確定辦案組織形式，實現檢察官、檢察官助理、書記員的合理搭配。按照中央確定的人員比例，檢察官與檢察輔助人員的比例基本保持在1：1.18之間。 我們認為，這個辦案組織的人員匹配比例，對于辦案數量壓力不是很大的監所、控申、案管、民行等部門，沒有問題，但對于辦案數量壓力很大的偵監、公訴部門，不能一刀切的實行1：1.18的比例配置。

（二）考核內容針對性不強、考核方式過于單一，是導致績效考核機制不健全、績效考核目標及量化標準不深不細的重要原因

在改革試點階段，將檢察官業務考核的重點置于辦案數量、質量及效能上，是毋容置疑的。但隨著改革試點的全面推開，將考核關注點仍置于司法辦案上，則不符合檢察工作特點與檢察工作持續發展的需要。目前上級院對員額檢察官的業務考核總體上還比較原則，且主要采取“以案為主，以事為輔”的單一考核方式，以致指導作用有限；而基層院一定程度上還存在著“等、靠、要”思想，結合自身實際細化不同崗位檢察官業務考核目標、標準、方式及內容等考慮得還不深，或對偵監、公訴類崗位檢察官業務考核比較全面、細致，對其他類崗位檢察官業務考核則相對缺乏或籠統，加之改革過渡期內實行“老人老辦法”，使入額檢察官的配置顯現出捉襟見肘、不盡合理平衡的困境，從而加劇了部門之間與部門內部工作量的不平衡，導致忙閑不均、“干多干少一個樣”等現象的出現。

（三）缺乏對司法辦案責任制與檢察一體化兩者關系的正確認識，是導致業務部門“重條線考核內容，輕公共目標考核內容”的關鍵因素

在司法改革中，既要根據檢察權的司法屬性，突出檢察官的司法辦案主體地位，賦予其依法獨立行使的職權，又要根據檢察權的行政屬性和法律監督屬性，堅持檢察一體化原則，保證上級院、檢察長、檢委會對司法辦案的領導權，以助力檢察官排除干擾，依法履職。因此，司法辦案責任制與檢察一體化之間并不是矛盾對立的，而具有內在的聯系性和統一性。然而，有些業務部門因對兩者關系的認識不足，缺乏大局意識和協作意識，對院內信息、調研等公共目標任務重視不夠，或對其他部門開展的檢察工作缺乏協作精神，影響了檢察一體化優勢作用和法律監督整體效應的發揮。此外，因績效考核中公共目標的權重比例設置過低，以致難以引起業務部門的高度重視。

三、完善員額檢察官績效評價體系的對策與建議

（一）合理確定員額檢察官的年均辦案量、完善檢察辦案組織與人員結構

隨著司法規范化和司法責任制改革推進，一件看似簡單的案件可能存在大量程序性工作，有些可能還涉及罪與非罪等重大問題。因而，建議基層檢察院的檢察官批捕公訴案件人均辦案量為每年80至100件比較合理，這樣才能充分保證辦案質量。同時，為了起到績效考評的激勵作用，對超額完成辦案任務的或因人員配備無法達到辦案標準辦案組織人數仍然完成辦案任務的，對檢察官應按照實際完成的工作量給予一定加分，而且超額完成部分工作的分值應大于合理辦案部分工作的分值。同時，根據司法責任制改革的試點情況，在偵監、公訴等刑檢部門落實、完善獨任檢察官獨立設置于檢察官辦案組之外的“組外模式”，辦案組織形式以獨任檢察官為常態，檢察官辦案組織根據辦案需要臨時組建。在監所、控申、案管、民行等訴訟監督、綜合業務部門，則設置固定的檢察官辦案組，將獨任檢察官設置在檢察官辦案組內部，實行“組內模式”。 根據偵監、公訴等刑檢部門的案件數量情況，給偵監、公訴等刑檢部門的每名員額檢察官配置2-3名檢察輔助人員，對檢察官助理從事的訊問、詢問、協助出庭等工作，要在檢察統一業務軟件系統中有所反映，從而提高檢察輔助人員的積極性，從而也減輕了偵監、公訴等刑檢部門員額檢察官的辦案壓力。

（二）按照職權屬性與崗位特點，采取多元化考核評價方式

對檢察權司法屬性較為突出的偵監、公訴等部門，采取“以案為主、以事為輔”考核評價方式?？己酥攸c主要是辦案數量、質量、效率以及開展偵查監督、審判監督、制發檢察建議書等訴訟監督情況，并可對這些考核重點內容設置約70%-80%的較高權重比例。對檢察權行政屬性較為突出的反貪、反瀆部門，以及圍繞辦案需開展與完成大量綜合事務性工作的未檢、民檢等部門，采取“案事并重”考核評價方式?？己酥攸c為既考核辦案數量、質量、效率及開展訴訟監督等情況，又評鑒圍繞辦案開展與完成綜合事務性工作的數量、質量、效率及成果。考核中，可對“案”與“事”各設置50%或分設60%與40%的權重比例。對于檢察權法律監督屬性較為突出的業務部門，包括訴訟監督與綜合業務類的監所、社區、控申、預防、案管、研究室等部門，采取“以事為主、以案為輔”考核評價方式。 績效考核中，對訴訟監督類部門的考核重點為依法開展并完成各項訴訟監督的數量、質量、效率及成果；對綜合業務類部門的考核重點為開展并完成專項綜合業務工作及領導交辦任務的數量、質量、效率及成果?？己藘热菘梢皂椖炕绞酵七M，并可將事項考核權重比例適當提高至70%-80%，與其他部門檢察官的辦案數量保持相對平衡。endprint

（三）完善業績考核評價指標與監督追究機制

針對不同業務崗位檢察官履職要求，完善現有的崗位說明書制度，為每位檢察官“量身定做”職責要求，明確檢察官的辦案數量、質量和業務工作要求，圍繞員額檢察官的辦案數量、質量、效果、效率等業務指標進行全方位的考核，考核結果作為年度獎懲的重要依據，實現員額檢察官履行職責“有章可循”，業績考核評價“有據可依”。同時，在對員額檢察官的業績考核評價中，多渠道嚴控案件質量確?！坝行Э貦唷薄Ｔ诎讣摹俺隹诙恕痹O置多渠道嚴控措施，包括實行法律文書專人審核制度、定期開展案件質量評查和案件展評等，通過獎勵優質、警示次質，促進提高案件質量。制定與完善員額檢察官錯案追究機制，在加以限定的前提下正確理解“錯案責任”，錯案結果必須與檢察官的司法瀆職行為并存，才能作為追究檢察官司法責任的正當化事由。細分界定司法過程與司法瑕疵，避免因追責過嚴打擊檢察官辦案的積極性。細化不同檢察主體的責任豁免規定，根據檢察官履職“司法屬性”的程度差異，區別不同業務部門檢察官在“依法裁判”與“奉命執行”情形下所應承擔的司法責任及應享有的司法責任豁免范圍與限度區別。

（四）鼓勵員額檢察官結合辦案實踐開展調研，獎勵研修成果

近年來，隨著基層檢察院案件數量的快速增長，一些基層檢察院的檢察官忙于應付辦案任務，難以騰出專門時間對所辦案件進行系統梳理和回顧，對辦案中遇到的實際問題不能開展深入研究，更談不上形成有分量的調研成果。因而，在對員額檢察官的績效考核評價中，要加強對公共目標實現的獎勵與罰則設置。一方面，可通過對“讀書分享”、“講述法律小故事”等公共目標實現的必要獎勵，以增強檢察官的集體榮譽感和歸屬感，積極營造步調一致、協同向上的良好工作氛圍；另一方面，在有關員額檢察官職級晉升中，將研修成果與檢察官晉級晉職直接掛鉤，應明確設置檢察官參加研修、撰寫檢察調研（或案例）及在何種期刊上發表等限制性規定；對不符合條件的，應確定為無晉升資格。因而，檢察官通過對辦案中遇到的問題進行分析研究和總結思考， 可以推動檢察官隊伍的職業化、專業化、精英化。

注釋：

王立明.員額制司法體制改革存在的問題及對策.楚天法學.2016（4）.

葛曉燕.檢察系統司法責任制改革設想.人民檢察.2016（4）.

楊平、杜穎.司法體制改革試點中的檢察辦案組織研究.第十二屆國家高級檢察官論壇論文集.

鄭在義、龔瑞.我國檢察人員分類管理改革的理論與實踐.第七屆國家高級檢察官論壇論文集.endprint