干部教育培訓院校預算管理改革初探

王曉潔

摘要：在中期財政規劃預算管理體制改革大環境下，結合“營改增”稅收體制改革和事業單位會計制度改革對預算管理的影響，本文從分析干部教育培訓院校預算管理的特點入手，分析了預算管理改革存在的問題及難點，結合自身特點，闡述了建立與國家級干部教育培訓基地相適應的預算管理體制的探索性做法，以期更好推動干部教育培訓的可持續發展。

關鍵詞：干部教育培訓院校；預算管理；預算改革

習近平總書記提出，要培養造就黨和人民需要的好干部。新頒布的《干部教育培訓工作條例》明確提出，干部教育培訓是建設高素質干部隊伍的先導性、基礎性、戰略性工程，在推進中國特色社會主義偉大事業和黨的建設新的偉大工程中具有不可替代的重要作用。習近平在全國黨校工作會議上還強調，要更加重視干部教育培訓工作。這為干部教育培訓院校帶來了新的發展機遇和事業增長點，也進一步增強了做好新形勢下干部教育培訓工作的使命感、責任感和緊迫感。而當前中期財政規劃預算管理體制改革、“營改增”稅收體制改革，權責發生制政府綜合財務報告制度改革等，給財務工作帶來新挑戰的同時，也要求財務工作要在十三五期間加快轉型升級。因此，在預算會計制度下，為更好地保障干部教育培訓事業各項工作健康有序進行，建立與國家級干部教育培訓基地相適應的預算管理體制與運行機制顯得尤為迫切。

一、干部教育培訓院校預算管理的特點及作用

企業預算管理的根本目標是追求利潤最大化，與企業不同，干部教育培訓院校以承擔國家賦予的培訓任務為首要目標，而事業單位預算編制以自求收支平衡為基本原則，這就造成了干部教育培訓院校的非營利性質決定預算管理職能缺乏主動性，預算管理很難成為單位提升管理效能的有效手段。企業的組織決策者面臨的共性難題往往是產品有無市場、資金有無現金流、企業能否將高素質的人才引得來留得住，這一系列問題的根源在于企業的戰略目標依靠什么得到執行，企業依靠什么長期發展，預算管理就成為企業管理者普遍認同的一種管理控制模式。各大干部教育培訓院校經費保障的一大特點是，收入主要來源為財政撥款，大型的基礎設施建設、修繕和改擴建、信息化建設等基建工程項目的經費來源也是財政撥款；在完成國家賦予單位的政治任務后，可利用教學科研資源，拓展培訓市場范圍，自主創收維持日常運營需要。這就造成了干部教育培訓院校自上而下，對于預算管理的較常概念為“管、卡、壓”，只要預算編制平衡了，預算執行完成了，任務就結束了。

財政部推進中期財政規劃管理的預算改革總體要求為我們糾正了認識，進一步明確了預算管理的目標，預算應是單位實現戰略規劃的有效支撐，是資源合理配置的手段，是指導業務流程的行為規范，同時也是單位績效管理的依據；要進一步增強預算的可持續性、預算的約束力和預算編制主體作用，全面提高預算管理水平。

二、干部教育培訓院校預算管理存在的問題及難點

（一）缺乏預算管理改革的內、外生動力

事業單位“充分消化結轉結余資金、結余退回財政”的預算結余資金管理方式，使得單位自身缺乏預算管理改革的內生動力。同時，財政部對財政撥款的申請、使用的要求更為嚴格，且擴充了各駐地方財專辦的職權范圍，對財政撥款的預算編制、預算執行等的形成了多級審核審批，也造成了單位較易產生“應付過關”的情緒，缺乏靜下心來改革的動力。外部環境的激勵性不夠，雖然財政部已經強調各單位應建立預算績效管理機制，特別是逐步開展了項目支出預算的績效評價，但對績效評價結果的應用及考核成果獎懲的管理要求還比較粗獷，導致各單位預算管理改革的主動性較弱，很難真正實現“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。

（二）預算編制方式方法陳舊、且與實際的有效結合性較差

中期財政規劃管理要求實行滾動預算，但部分單位由于對預算的重視度不夠，還往往采用固定預算加調整預算的傳統編制方法。科學合理的編制預算是良好執行的前提和基礎。傳統編制方法雖然簡便易行，但往往使得單位上下級之間形成對立，上級通常對所有項目均提高或刪減同樣的百分點，下級為避免經費受限，往往低估收入預算高估支出預算。其次，目前的財政預算體制下，預算編制過程短、時間緊，致使在編制預算時前期準備以及論證不充分。由于財政補助的干部教育培訓機構，需要有一定的市場拓展業務來彌補財政撥款的不足，但預算編制時間往往在上年第三季度，此時要預計下年的全年培訓計劃和未來的三年培訓規劃，會導致預算項目不細，編制依據粗糙，繼而產生預算約束力度不夠；由于時間受限，財務部門與其他職能部門缺乏有效溝通，導致預算編制與執行，預算管理與資產管理、政府采購和基建管理等經濟活動脫節。

（三）預算管理與會計核算的協調性不足

預算管理與會計核算要求的核算基礎不完全相同，且預算管理改革側重于有資金往來的收支預算改革，達不到會計核算全面性的要求，造成了預算管理與會計核算的協調性有待提高。最新的會計改革要求更多的由收付實現制到權責發生制的轉變，而預算收支和收入費用二者的核算基礎不同，同一筆業務，財務會計下確認為費用但不一定會列為預算支出，如固定資產的折舊。“營改增”稅制改革后，財政補助的干部教育培訓院校多為增值稅一般納稅人，按照事業單位會計制度，銷項稅不計入收入，進項稅不計入支出，但在預算編制時，自主創收的銷項稅很容易估計，培訓支出的進項稅很難預估，導致預算編制的不準確性程度增大，支出預算與決算差異率增大。在財務會計下，希望可盡量與供應商“討價還價”，延長付款周期，以降低現金流出，而預算制度要求，年度預算若使用不完可能會相應調減下年度財政撥款額度，造成預算管理很難指導成本控制。

（四）尚未建立完善的全面預算管理網絡

從預算編制到實際執行以至最終的預算考核評價，很多干部教育培訓院校并沒有一套系統的、切實可行的方法和程序可循。特別是預算的控制缺乏信息化系統的支撐，以至于預算編制依據很難審核，預算執行趨勢分析缺乏。教育培訓活動有明顯的重復性和周期性，那么，除了人員經費、日常公用經費和專項項目支出，每個培訓項目的收支預算就基本構成了單位的總體預算，但實際工作中，較少對培訓項目進行單獨預決算日常管理，以至于財務預算控制網絡只能停留在單位總體層面，往往造成收入預算控制較好，費用預算控制較差。預算評價缺乏單位層面制度建設，僅執行國家層面的制度規定，評價指標和評價方法的可操作性較差。endprint

（五）全員自主預算管理意識薄弱，控制機制較易流于形式

很多單位領導層的決策意識很難快速適應理念的轉變，以前是過分關注短期目標，中期財政規劃的實施就是要求改革這一理念，要求加強對長期發展的考慮。雖然近年國家預算管理改革工作取得了一定成績，但是由于承擔了國家對干部教育培訓任務的影響，普遍注重社會效益而輕視自身經營利益，導致預算執行結果與責任者的經濟利益沒有掛鉤，降低了資源利用效率。此外，單位員工的預算管理意識普遍還比較薄弱，預算管理弱化為“紙上談兵”。新形勢下國家各項政策規定增多且更新速度快；培訓業務類型增多，對報銷核算要求更加細致；外部審計力度加大，財務核算要求更為嚴格。種種變化對財務人員要求更多，而目前對管理成本的要求盡量壓縮，財務人員編制數較少，很難從繁重的日常工作中抽身出來，進行預算管理能力的提升。而由于事業單位多無績效考核，員工待遇和福利與單位效益不掛鉤，致使員工可能存在預算管理改革的抵觸情緒，具體的預算編報人員缺乏對預算編制的重視程度。

三、干部教育培訓院校推行預算管理改革的初步探索

結合干部教育培訓院校在預算管理方面存在的常見問題，立足學院實際和業務發展需求，為加強預算管理、全面落實深化預算管理制度改革要求進行了一些有益嘗試，以期充分發揮預算管理效能。

（一）完善內部控制建設，提高預算管理的制度化、規范化和科學化水平

干部教育培訓院校應結合《行政事業單位內部控制規范（試行）》等指導性政策文件，全面推進內部控制建設和完善，強化對經濟活動的預算約束，使預算管理貫穿于學院經濟活動的全過程。干部教育培訓院校應該以內部控制建設為契機，提高干部教育培訓院校預算管理工作的制度化、規范化和科學化水平。首先，建立和完善組織崗位體系是厘清崗位職責、理順業務流程的重要保障，對開展預算績效評價起著基礎性關鍵作用。應根據自身的業務性質、業務范圍、管理架構，按照決策、執行、監督相互分離、相互制衡的要求，科學設置內設機構、管理層級、崗位職責權限、權力運行規程。為防止各部門相互推諉扯皮，重新梳理規范部門職責說明書和崗位說明書，為預算的責任分解和考核打下良好的基礎。其次，以工作流程梳理、規范和標準化為重點，完善規章制度，為提高預算管理效能提供有效制度和流程保障。

（二）創新編制方法，全面服務深化預算管理制度改革要求

當期預算編制工作的重大改革是三年期的部門滾動預算編制，因此，干部教育培訓院校必須改革預算編制模式。首先，在編制方法上實現“多元統一”。對基本支出預算采用固定預算與彈性預算、滾動預算相結合的方法，對培訓項目支出預算、專項項目支出預算采用零基預算與滾動預算結合的方法，提高預算編制的前瞻性、可持續性和計劃性。其次，提早啟動預算編制工作，充足時間謀劃未來工作安排與資金需求，提高測算依據的準確度，可早于財政部要求提前啟動預算編制工作，待預算編制通知后，適當修改調整預算草案即可。這樣就可以有充足時間在預算做實上下功夫，將年度預算與上年預算、近兩年實際對比，與業務部門一對一多輪溝通。第三，為配合“營改增”帶來的賬務處理變化，在預算編制時，可對收入預算按照與會計核算方式匹配原則，剔除增值稅銷項稅的影響；支出預算編制上，考慮培訓項目的主要支出多為教師課酬、教師差旅等，可抵扣進項稅額較小的情況，暫不考慮進項稅額的影響。第四，逐步改變從上到下或從下到上制定預算的模式，代之以“上下信任、上下結合”的預算編制模式，上下級主體之間目標和利益一致，在相互信任的基礎上編制預算，使得預算更加貼近實際。努力將預算編制細化量化，預算收支合理可行，預算與業務較好融合，做好事業發展需求的保障工作。

（三）細化內部會計核算，為加強預算執行監控夯實基礎

公共財政實施精細化管理，干部教育培訓院校更應積極響應號召，進行精細化的預算管理。這就要求預算要做到按部門、項目、科目進行收支分解，就需要建立一套與干部教育培訓特點相適應的內部會計核算體系，從而可以全方位、全過程地對單位的經濟活動進行監控。一方面可改革會計賬套設置，增設科目、項目等輔助核算，固化細化經濟收支分類科目中單位常用支出的核算范圍，保持與預算批復的一致性，為依照預算控制及督促制度執行奠定基礎；另一方面可適應管理需求，分項目進行收入和成本費用核算，便于對單個培訓項目和總體培訓項目利潤進行管控，以指導和合理配置資金向教學能力和科研能力方面傾斜。同時，預算差異分析是對預算執行質量的監控反饋，是單位運營目標風險控制的保障。為了保證預算執行進度和質量，還可以建立預算執行責任制和預算支出進度承諾制，財務部門與項目負責部門、參與執行部門簽訂《預算執行承諾書》，提高各部門對預算執行的重視程度。建立預算執行月度通報機制，實行預算執行定點預警，主動上門提醒，對執行情況深入溝通分析，跟蹤指導，有效促進單位資金統籌管理，提高資金配置效率。

（四）加強績效評價，強化預算的激勵約束作用

充分發揮預算為導向的管理控制作用，形成預算管理的閉環效應，建立健全良性互動、協作順暢、激勵相容的預算管理運行機制。預算績效評價改變了過去“重申請、輕支出”的傳統做法，更加重視財政資金支出的效益效能。首先可采取聘請社會中介機構評價等方法開展績效評價。根據單位實際工作特點，結合財政部的共性績效評價指標，研究制定適合干部教育培訓特色的個性績效評價指標體系。然后，逐步建立專家庫，引入第三方評價機制，篩選儲備符合要求的專家和第三方評價機構，以客觀公正的開展績效評價。此外，還要充分利用績效評價報告，逐步實現績效評價結果與預算經費安排相掛鉤的機制，對績效評價分數較高的項目或部門實行增加預算經費的激勵機制，對績效評價分數較低的項目或部門實行核減或取消預算經費的懲罰措施，確保預算分配與預算執行的掛鉤力度，更好發揮預算為導向的管理控制作用。

（五）發揮科研魅力，調動全員參與到預算改革具體工作

實踐出真知，實際工作的參與會促使員工自主的認識、理解預算管理改革的必要性和意義，因此，要在相關部門充分參與制定并符合單位發展的前提下實行嚴格的預算控制。各種項目的培訓都是從開班到考核發結業證再到后期意見反饋和總結結束，同樣類型和層次培訓項目過程組織和學員的培訓教程具有相同性，不同類型和層次培訓項目過程也具有相似的規律性。出于培訓項目的這一特性，并充分發揮干部教育培訓院校的科研優勢，我院將構建培訓成本測算模型作為了一項研究課題，將作業成本法的思想運用到培訓項目成本模型的構建上和培訓項目預決算管理模式的研究上。并且，參與研究的人員選擇上，充分考慮其在部門內部調動和影響力，讓涉及培訓業務各個部門的主要人員均參與到項目的研究上，充分發揮員工的創造性和主動性。避免了預算管理孤立于實際業務，也使得單位員工觀念上更新對預算管理作用的認識。

四、結束語

財務工作在事務管理工作中具有統攬性和紐帶性作用，干部教育培訓工作科學化、制度化、規范化，培養造就高素質干部隊伍，更需要強有力的財務保障體系支撐。干部教育培訓院校要實施預算改革，推進全面預算管理，全院全員參與預算編制，就需要具備改革攻堅戰的統一思想認識，管理理念發生深刻轉變，管理制度更加健全和完善，為服務中央部門預算改革加速向縱深推進添磚加瓦。

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（作者單位：中國大連高級經理學院）endprint